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2023年7月9日，國務(wù)院正式公布《私募投資基金監(jiān)督管理條例》（以下簡稱“《監(jiān)管條例》”），對于眾多的私募基金也意味著靴子落地，監(jiān)管策略更加明確。國外私募股權(quán)投資基金經(jīng)過近50年的發(fā)展，成為僅次于銀行貸款和IPO的重要融資手段。迄今，全球范圍內(nèi)已累計有數(shù)千家私募股權(quán)投資公司，積極促進全球產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。我國私募投資基金行業(yè)發(fā)展較快，在服務(wù)實體經(jīng)濟、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。截至2023年5月，在基金業(yè)協(xié)會登記的私募基金管理人達2.2萬家，管理基金數(shù)量達15.3萬只，管理基金規(guī)模為21萬億左右。[1]私募投資基金的發(fā)展迅速，在推動創(chuàng)新資本形成、提高直接融資比重、滿足投資需求等方面做出了貢獻。但在私募基金運行過程中也出現(xiàn)了規(guī)范不嚴(yán)導(dǎo)致的風(fēng)險。例如：以私募之名行非法集資之實，允許不合格投資者以拼單、代持等方式持有私募基金[2]；向不具備風(fēng)險承擔(dān)能力的投資者兜售產(chǎn)品；從業(yè)人員魚龍混雜；信息披露缺失；退出機制約定不明導(dǎo)致糾紛等情況。
《監(jiān)管條例》，作為我國私募基金行業(yè)首部行政法規(guī)，對完善私募基金監(jiān)管制度具有重要意義。它將私募投資基金業(yè)務(wù)活動納入法治化、規(guī)范化軌道進行監(jiān)管，有利于解決現(xiàn)階段私募存量風(fēng)險，更好保護投資者合法權(quán)益，促進行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展[3]。在加強監(jiān)督管理和發(fā)展政策的協(xié)同配合過程中，對不同類別私募投資基金特別是創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化監(jiān)管，也是本次私募基金《監(jiān)管條例》側(cè)重強調(diào)的內(nèi)容。總體而言，該條例兼顧了鼓勵發(fā)展與風(fēng)險控制，規(guī)范監(jiān)管與尊重市場規(guī)則相結(jié)合的思路，體現(xiàn)了法規(guī)制定的科學(xué)性。
《監(jiān)管條例》制定的亮點：
一、重視敬業(yè)勤勉，禁止利益輸送和利益沖突
就敬業(yè)勤勉之要求，《監(jiān)管條例》第三條中明確規(guī)定，私募基金管理人、托管人及服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行誠實守信、謹慎勤勉的義務(wù)。就禁止利益輸送和利益沖突之規(guī)定，《監(jiān)管條例》第八條中明確，私募基金管理人及其控股股東、實際控制人或者普通合伙人從事的業(yè)務(wù)不得與私募基金管理存在利益沖突。同時，《監(jiān)管條例》第三十條針對財產(chǎn)混同、牟利和利益輸送等具體行為進行了禁止性規(guī)定。此外，《監(jiān)管條例》第十六條、第二十六條、第四十七條等，都對利益輸送和沖突部分進行了強調(diào)。中國證監(jiān)會首席律師焦津洪指出，資產(chǎn)管理活動的本質(zhì)是信托型法律關(guān)系，資產(chǎn)管理人作為受托人，在資管業(yè)務(wù)活動中居于核心地位，“受人之托、忠人之事”，對投資人負有誠實守信、謹慎勤勉的信義義務(wù)。[4]這亦進一步說明，喪失誠信將嚴(yán)重影響行業(yè)的信譽和投資者的信心，阻礙資產(chǎn)管理行業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
二、提升門檻，擴大禁入人員名單
《監(jiān)管條例》第八條規(guī)定，不得擔(dān)任私募基金管理人董監(jiān)高、執(zhí)行事務(wù)合伙人及委派代表的包括（四）因違法被開除的基金管理人、基金托管人、證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機構(gòu)、期貨交易所、期貨公司及其他機構(gòu)的從業(yè)人員和國家機關(guān)工作人員。較之前的《私募投資基金登記備案辦法》中規(guī)定5年期限后可以繼續(xù)從業(yè)，提升了禁入門檻，亦更接近《中華人民共和國證券投資基金法》中對公募基金管理人的董事、監(jiān)事、高級管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表的禁入標(biāo)準(zhǔn)。
三、明確創(chuàng)投基金自律管理
為科技型企業(yè)發(fā)展開綠燈，私募基金做好科技企業(yè)的孵化器和助推器。《監(jiān)管條例》就創(chuàng)業(yè)投資基金進行了專章的特別規(guī)定，其明確針對不同的創(chuàng)投基金，國家會給予政策支持，關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資基金的特別規(guī)定，促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展。信息共享，監(jiān)管機構(gòu)及對創(chuàng)業(yè)投資基金實施區(qū)別于其他私募基金的差異化監(jiān)督管理，行業(yè)協(xié)會對創(chuàng)業(yè)投資基金實施差異化自律管理和服務(wù)。
四、明確退出機制
在以往發(fā)展過程中，私募基金退出難、清算難的問題突出，容易引發(fā)爭議，特別是私募基金管理人資料缺失、超委托范圍投資、責(zé)權(quán)約定不明時缺乏退出渠道，導(dǎo)致索賠僵局。此次《監(jiān)管條例》明確建立了退出機制，可以根據(jù)基金合同約定等提前終止合同等，提供投資者權(quán)益保護的法律保障。
五、執(zhí)法有據(jù)，懲戒明晰
《監(jiān)管條例》明確和細化了法律責(zé)任?，F(xiàn)行的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第九章只有三條關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，合計從三萬元以下罰款、追究刑事責(zé)任、采取市場禁入措施等進行了概括性權(quán)責(zé)陳述。而《監(jiān)管條例》將法律責(zé)任之規(guī)定，從未依法履行登記手續(xù)、私募基金管理人未依法履行相關(guān)職責(zé)、私募基金托管人未建立業(yè)務(wù)隔離機制、違反相關(guān)私募基金合格投資者管理和募集方式的規(guī)定、未向投資者充分揭示投資風(fēng)險并誤導(dǎo)其投資與其風(fēng)險識別能力和風(fēng)險承擔(dān)能力不匹配的私募基金產(chǎn)品、未對募集完畢的私募基金辦理備案、將私募基金財產(chǎn)用于經(jīng)營或者變相經(jīng)營資金拆借等業(yè)務(wù)或者要求地方人民政府承諾回購本金、私募基金管理人違規(guī)從事關(guān)聯(lián)交易等細化情形，針對其罰則進行了清晰明確的規(guī)定。規(guī)則清晰，懲罰得當(dāng)。
《監(jiān)管條例》建立的監(jiān)管體系及意義
一、建立風(fēng)險流程管控體系
《監(jiān)管條例》從源頭加大對風(fēng)險的打擊力度，強化了私募基金管理人的監(jiān)管責(zé)任。在資金募集、及時登記備案、增強信息透明度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)強化管控。全流程管理的實施，強化投資環(huán)節(jié)，禁止將私募基金用于經(jīng)營貸款等業(yè)務(wù)，并強化關(guān)聯(lián)交易等制度安排。
二、建立信息披露管理體系
私募基金可能存在透明度相對較低情況，私募基金針對特定投資群體（高凈值個人和機構(gòu)投資者），在投資策略復(fù)雜的設(shè)定可能存在欺詐和操縱市場?！侗O(jiān)管條例》明確了私募基金管理人、托管人及其從業(yè)人員所提供、報送之信息的真實性、準(zhǔn)確性、完整性。
三、建立從業(yè)人員多方位規(guī)范體系
《監(jiān)管條例》中明確了私募基金管理人管理運用財產(chǎn)的基本原則，以禁入情形的形式列舉不得擔(dān)任私募基金管理人和董事、監(jiān)事、高級管理人員、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表的情形，規(guī)定私募基金管理人應(yīng)當(dāng)依法履行登記報送信息并公示，明確私募基金管理人的持續(xù)性要求，對實際控制人和合伙人的規(guī)范，增設(shè)禁止性行為的規(guī)范。本次《監(jiān)管條例》中新增與強調(diào)之內(nèi)容，為從業(yè)人員建立多方位的規(guī)范體系。
四、擴大監(jiān)管范籌
對不同形式的私募基金都納入調(diào)整范圍。私募股券基金統(tǒng)一納入規(guī)范范圍，解決長期以來監(jiān)管的上位法依據(jù)不足問題。但值得注意的是，《監(jiān)管條例》并未將外商投資私募基金管理人納入監(jiān)管范疇。
五、監(jiān)管依據(jù)明確，執(zhí)法手段豐富
此次進一步明確了上位法，監(jiān)管和風(fēng)險處置明確了依據(jù)。中國證監(jiān)會可依照條例對私募基金進行管理，派出機構(gòu)依照授權(quán)履行職責(zé)。強化監(jiān)管職責(zé)包括現(xiàn)場檢查，查閱取證等，豐富了執(zhí)法手段，對違法違規(guī)私募基金管理人的干預(yù)措施，并建立信用監(jiān)管制度，對誠信信息計入資本市場信息數(shù)據(jù)庫。
《監(jiān)管條例》的出臺，在發(fā)揮私募股權(quán)投資基金積極作用，強化風(fēng)險源頭的管控，規(guī)范監(jiān)管與尊重市場規(guī)則等方面起到了重要作用。同時，在劃定監(jiān)管底線，強化事中事后管理，對不同類型的基金施行差異化監(jiān)管。這有利于進一步夯實私募基金法律體系，維護金融穩(wěn)定，促進私募基金行業(yè)規(guī)范發(fā)展，符合黨的二十大報告中提到的要加快發(fā)展創(chuàng)新發(fā)展。提高私募基金的合規(guī)性，提升風(fēng)險管理能力，有助于建立一個公平、透明和高效的金融市場，促進金融創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展。
但《監(jiān)管條例》在合規(guī)體系建立、反洗錢等方面，仍可以再加強監(jiān)管，以防范現(xiàn)有私募股權(quán)基金風(fēng)險過度積累。
[1] 《證監(jiān)會首席律師焦津洪：私募基金條例即將發(fā)布，劃定監(jiān)管底限》，2023年7月9日，今日頭條。
[2] 最高人民檢察院第44批指導(dǎo)性案例，張業(yè)強等人非法集資案。
[3] 參見《完善監(jiān)管制度 規(guī)范行業(yè)發(fā)展——解讀私募投資基金監(jiān)管條例三大亮點》，2023年7月9日，新華網(wǎng)。
[4] 同腳注1
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