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增強(qiáng)群眾信任度、充當(dāng)矛盾“調(diào)節(jié)器”、幫助群眾克服畏法避法心理 律師參與，補(bǔ)上信訪“法治短板”

2016年第06期    作者:沈志平     閱讀 9,385 次

閔行全力打造“陽(yáng)光信訪”、“責(zé)任信訪”、“法治信訪”，全區(qū)信訪工作站位在一個(gè)全新的局面。

律師地位居于信訪人與政府之間，具有相對(duì)獨(dú)立性，不偏不倚，中立地發(fā)表意見，對(duì)信訪人而言可信度更高。

不斷固化律師參與信訪工作創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)基層信訪工作制度改革落實(shí)落地和提升信訪法治化水平具有現(xiàn)實(shí)意義。

閔行區(qū)地處中心城區(qū)輻射區(qū)域，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，信訪矛盾也處于易發(fā)多發(fā)期，信訪總量高位運(yùn)行，累積的信訪積案和群體性矛盾對(duì)閔行社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)較大的壓力。群眾在征地動(dòng)遷、城市規(guī)劃建設(shè)和管理、社會(huì)保障等方面有諸多利益訴求。綜觀新常態(tài)下的閔行信訪工作，社會(huì)治理體系和治理能力邁向現(xiàn)代化，需要信訪工作發(fā)揮制度活力；群眾信訪訴求產(chǎn)生了新特點(diǎn)，需要運(yùn)用法治思維和法治方式破解疑難信訪矛盾；互聯(lián)網(wǎng)條件下技術(shù)和業(yè)態(tài)不斷更新，需要不斷提高服務(wù)群眾的能力水平、全面創(chuàng)新才能為信訪工作注入新的活力，惟改革者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)。

近年來(lái)，區(qū)信訪辦在市信訪辦的支持指導(dǎo)下，在區(qū)委、區(qū)政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持對(duì)信訪工作的各項(xiàng)制度改革進(jìn)行探索和實(shí)踐，全力推行“網(wǎng)上信訪”信息系統(tǒng)，增強(qiáng)信訪公開透明度，打造“陽(yáng)光信訪”；強(qiáng)化分級(jí)分責(zé)，推進(jìn)信訪矛盾“止新化舊”，打造“責(zé)任信訪”；引入第三方社會(huì)力量參與，堅(jiān)持依法化解，打造“法治信訪”。全區(qū)信訪工作站位在一個(gè)全新的局面。

律師參與信訪深度廣度加強(qiáng)

本區(qū)信訪工作引入律師參與，可以說(shuō)是早有淵源。最早可追溯至上世紀(jì)90年代，一些疑難群體案件的化解已經(jīng)引入律師參加。2009年，時(shí)任市委書記俞正聲同志到我區(qū)調(diào)研信訪積案化解。調(diào)研期間，我區(qū)將律師參與調(diào)研列入工作方案，取得了良好成效，并在全市進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)交流。此后，律師參與信訪矛盾化解，成為我區(qū)信訪工作的一項(xiàng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。尤其是一些重大突發(fā)事件的處理，律師參與后續(xù)處置已成慣例，如“倒樓事件”、“釣魚執(zhí)法事件”等。近兩年來(lái)，為更好地貫徹落實(shí)“法治信訪”的新要求，也是補(bǔ)信訪工作的“法治短板”，區(qū)信訪辦大力加強(qiáng)第三方社會(huì)力量參與的機(jī)制建設(shè)，律師參與信訪工作的深度和廣度進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）創(chuàng)設(shè)法律服務(wù)的平臺(tái)，建立律師參與信訪工作常態(tài)化機(jī)制

1.建立志愿服務(wù)和購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合的區(qū)級(jí)律師參與信訪工作機(jī)制。閔行區(qū)在律師參與信訪矛盾化解工作中，一直以機(jī)制規(guī)范為抓手，系統(tǒng)有序地引入律師參與。一方面，通過(guò)志愿服務(wù)培育律師團(tuán)隊(duì)參與矛盾化解，如在勞資糾紛、醫(yī)療糾紛等領(lǐng)域建立法律援助項(xiàng)目。又如區(qū)政府律師顧問(wèn)團(tuán)15名律師陪同參加區(qū)領(lǐng)導(dǎo)接訪。近兩年來(lái)，區(qū)信訪辦和區(qū)司法局緊密對(duì)接，在“訪調(diào)對(duì)接”機(jī)制中進(jìn)一步增強(qiáng)了律師參與信訪化解的內(nèi)容，建立了由本區(qū)各律所33名資深律師組成的信訪律師志愿團(tuán)，設(shè)立律師接訪室，每天在區(qū)信訪辦接待大廳輪流值班進(jìn)行接訪。

另一方面，通過(guò)政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式，建立律師參與信訪的長(zhǎng)效機(jī)制。區(qū)信訪辦專門出臺(tái)了《關(guān)于律師參與信訪事項(xiàng)辦理的工作規(guī)程》，對(duì)律師參與信訪事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容，律師服務(wù)團(tuán)隊(duì)的確定，律師參與的權(quán)利義務(wù)以及工作保障進(jìn)行了規(guī)范。該項(xiàng)工作規(guī)程得到區(qū)政府的全力支持，2015年，區(qū)級(jí)財(cái)政批準(zhǔn)區(qū)信訪辦專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障律師參與經(jīng)費(fèi)預(yù)算30萬(wàn)元，用于購(gòu)買律師參與信訪工作的法律服務(wù)。

通過(guò)志愿服務(wù)和政府購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合的制度，保障了律師參與信訪工作的人才隊(duì)伍建設(shè)和持續(xù)長(zhǎng)效發(fā)展。

2.通過(guò)工作總體布局引領(lǐng)基層建立律師參與信訪的平臺(tái)。近兩年，閔行區(qū)下發(fā)的年度《信訪工作要點(diǎn)》，重點(diǎn)推進(jìn)的信訪工作項(xiàng)目實(shí)施意見和工作方案，都會(huì)加入律師參與信訪矛盾化解的工作要求，從重點(diǎn)工作和措施制度上引領(lǐng)基層引入律師參與信訪工作。比如2015年，區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于信訪積案化解攻堅(jiān)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，其中要求各責(zé)任單位建立律師參與信訪積案矛盾化解的制度，并保障律師參與化解工作的經(jīng)費(fèi)。2016年，下發(fā)《關(guān)于信訪矛盾“止新化舊”的實(shí)施意見》中，律師參與“案清事明”作為一項(xiàng)重要工作措施，明確信訪積案的核查化解必須有律師參與。近期將要形成的本區(qū)信訪積案核查終結(jié)工作意見，也將專門就律師參與核查化解進(jìn)行明確。在這些實(shí)施意見或工作方案的引領(lǐng)下，基層普遍建立了政府購(gòu)買服務(wù)的律師參與信訪工作平臺(tái)，在領(lǐng)導(dǎo)接訪和疑難信訪辦理中律師參與力度較大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各街鎮(zhèn)去年為保障律師參與信訪工作，在經(jīng)費(fèi)使用上平均達(dá)到約20萬(wàn)元到40萬(wàn)元不等，并均在信訪部門設(shè)置了律師顧問(wèn)費(fèi)的預(yù)算項(xiàng)目。

（二）積極拓展參與維度，提升律師參與信訪工作實(shí)效

1.依托律師接訪，推進(jìn)訴訪分離和分類處理。一方面律師接訪能更好地把涉法涉訴事項(xiàng)從信訪中分離出來(lái)，引導(dǎo)到司法渠道。另一方面，律師接訪對(duì)于應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定途徑解決的事項(xiàng)，能幫助信訪群眾明確救濟(jì)途徑，依照法定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。例如，去年區(qū)長(zhǎng)接訪一批外地來(lái)滬人員的集訪，反映他們經(jīng)人介紹由村民集資到區(qū)內(nèi)一個(gè)某企業(yè)閑置尚未開發(fā)的地塊上建造了幾千平方米的活動(dòng)房準(zhǔn)備出租得利，但剛建好就被政府拆違，損失慘重，要求政府給予補(bǔ)償。區(qū)長(zhǎng)在接訪時(shí)告知了政府拆違的合法性，但從群眾的訴求中也發(fā)現(xiàn)，介紹人是該地塊所屬企業(yè)的員工，根據(jù)這個(gè)情況，區(qū)長(zhǎng)接訪時(shí)建議信訪人通過(guò)司法途徑追究企業(yè)責(zé)任，并為信訪人提供了法律援助。這起多次到區(qū)政府集訪的群體性矛盾納入正常訴訟途徑并最終得到妥善解決。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，律師志愿團(tuán)參加接訪以來(lái)，接待的57批信訪事項(xiàng)中，有19批成功引導(dǎo)信訪人通過(guò)法定途徑解決，占接訪總量的33%。比如春節(jié)期間一些勞務(wù)承包糾紛，還有關(guān)于工傷事故、勞資糾紛等，通過(guò)律師對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的分析解釋，上訪人均愿意通過(guò)法定途徑解決。同時(shí)，對(duì)一些涉及人身傷害賠償?shù)仁鹿?，通過(guò)律師的接訪，及時(shí)引導(dǎo)信訪人通過(guò)合法途徑維權(quán)，避免群眾走彎路，錯(cuò)過(guò)維權(quán)的法律時(shí)效。

2.依托律師意見，助力信訪部門提高履職能力。在信訪工作實(shí)踐中，信訪部門往往因?yàn)椴皇菍I(yè)部門，對(duì)很多信訪事項(xiàng)的處理意見缺乏專業(yè)的辨識(shí)能力，律師參與信訪工作，能幫助信訪部門對(duì)各類法規(guī)文件、規(guī)章制度進(jìn)行全面梳理，并從法治的視角助力信訪部門進(jìn)一步厘清職責(zé)，提高解決群眾合理合法訴求的工作能力。同時(shí)，律師作為獨(dú)立的第三方，對(duì)一些疑難復(fù)雜矛盾，可以協(xié)助信訪部門會(huì)同相關(guān)單位，一起深入研究，從法律角度對(duì)問(wèn)題利害關(guān)系進(jìn)行分析，提出專業(yè)的意見或建議，有助于提升各部門工作人員運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作的能力。從2015年開始，我們?cè)囆袑?duì)全區(qū)所有受理辦理的信訪復(fù)查案件引入律師參與核查，對(duì)責(zé)任單位開出信訪事項(xiàng)的“案清事明”案卷清單，逐件出具《法律意見書》。去年以來(lái)，我們?cè)诼蓭焻⑴c核查的協(xié)助下，對(duì)不符合“案清事明”工作規(guī)范、辦理存在瑕疵的18件（占受理總量的18%）案件進(jìn)行退辦，并要求責(zé)任單位按照規(guī)范要求做好后續(xù)工作；對(duì)原辦理意見只注重程序，不注重化解的案件共12件（占總量的11.8%），轉(zhuǎn)入督查案件限期化解。

3.依托律師約談，引導(dǎo)理性訴求規(guī)范信訪秩序。在信訪復(fù)查和信訪積案核查中，我們探索對(duì)信訪人采取律師約談制度，通過(guò)約談進(jìn)一步闡明法律法規(guī)和政策，引導(dǎo)信訪人理性反映訴求。律師地位居于信訪人與政府之間，具有相對(duì)獨(dú)立性，不偏不倚，中立地發(fā)表意見，對(duì)信訪人而言可信度更高。第一，能夠最大限度地發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，向信訪人宣傳國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，把政府的聲音用專業(yè)語(yǔ)言傳達(dá)給信訪群眾，從而增強(qiáng)信訪群眾對(duì)政府的信任度；第二，能夠有效整合政府信訪部門面向群眾、貼近社會(huì)的工作優(yōu)勢(shì)和律師法律服務(wù)專業(yè)化資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)增強(qiáng)與信訪人的互信來(lái)共同發(fā)揮疏導(dǎo)、化解積案矛盾的“調(diào)節(jié)器”、“減壓閥”作用；第三，能夠克服解決信訪人畏法、避法的心理，讓信訪人相信法律、依靠法律，正面引導(dǎo)信訪人通過(guò)法律救濟(jì)手段來(lái)解決矛盾利益沖突。這項(xiàng)制度的成效在復(fù)查案件中逐步顯現(xiàn)。

固化創(chuàng)新實(shí)踐提升信訪法治化

從閔行區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，律師參與信訪工作，不僅為做好本區(qū)信訪工作提供法律支撐，也為推動(dòng)基層信訪工作改革創(chuàng)新提供了保證。

一是要繼續(xù)推進(jìn)制度化建設(shè)。據(jù)調(diào)查，基層街鎮(zhèn)雖然普遍保障了律師參與信訪的經(jīng)費(fèi)，但通常是以顧問(wèn)費(fèi)形式或者街鎮(zhèn)總體顧問(wèn)費(fèi)中進(jìn)行預(yù)算，沒(méi)有建立項(xiàng)目化購(gòu)買律師服務(wù)的保障機(jī)制。從這一點(diǎn)可以看出，基層街鎮(zhèn)沒(méi)有有意識(shí)地通過(guò)項(xiàng)目化推進(jìn)律師參與信訪工作。因此，下一步應(yīng)以此為重點(diǎn)，引導(dǎo)基層在初次重要信訪件辦理、“案清事明”專項(xiàng)工作等進(jìn)行項(xiàng)目化推進(jìn)。同時(shí)，建議市級(jí)也可以在制度化建設(shè)上對(duì)區(qū)縣加以指導(dǎo)，尤其是律師參與信訪工作的一些工作途徑和范圍，形成指導(dǎo)性工作意見，引領(lǐng)各區(qū)縣推進(jìn)律師參與信訪工作建章立制。

二是要抓好隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵。要注重對(duì)參與信訪的律師力量進(jìn)行培育和發(fā)展。發(fā)動(dòng)年輕律師參與到矛盾糾紛化解工作中，加強(qiáng)信訪工作實(shí)踐，提升律師化解矛盾的能力?；饷芙?jīng)驗(yàn)豐富的律師，是參與信訪工作并幫助提升信訪工作的一個(gè)關(guān)鍵因素。為此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)志愿服務(wù)和購(gòu)買服務(wù)相結(jié)合的工作機(jī)制，保障律師參與信訪的可持續(xù)性發(fā)展。

三是要繼續(xù)改革創(chuàng)新。閔行區(qū)近兩年來(lái)不斷拓展律師參與信訪工作一些做法，表明這個(gè)工作機(jī)制還有很多可以創(chuàng)新改革的空間。比如對(duì)信訪工作中發(fā)現(xiàn)的一些熱點(diǎn)問(wèn)題提出改進(jìn)或完善的政策措施，為政府決策提供有價(jià)值的參考意見。又比如對(duì)信訪工作從法治角度提出綜合性的衡量、評(píng)價(jià)、規(guī)范工作的制度等等。因此，不斷固化律師參與信訪工作創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)基層信訪工作制度改革落實(shí)落地和提升信訪法治化水平具有現(xiàn)實(shí)意義。

沈志平

上海市閔行區(qū)人民政府信訪辦公室主任。