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    近日，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、上海市房屋管理局發(fā)布《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》（滬房規(guī)范〔2022〕5號，以下簡稱《5號文》），全文共15條，自2022年11月1日起施行?！?號文》是自2021年9月1日《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）施行后的首部有關(guān)城市更新具體實施細則方面的新規(guī)，該規(guī)定主要從舊住房更新的適用范圍、實施主體、申請行政調(diào)解的情形、調(diào)解程序、行政決定受理和審理、行政決定的作出和執(zhí)行等方面，對《條例》第三十二條有關(guān)公有舊住房更新規(guī)定進行了細化。

    一、《5號文》的適用范圍

    根據(jù)《5號文》第二條的規(guī)定，《5號文》的適用范圍為舊住房更新項目，即“以拆除重建或者成套改造方式，對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實施更新的項目。”

    該條規(guī)定的適用范圍實際上便是《條例》第三十二條所規(guī)定的兩類更新三種房屋，兩類更新為對公有舊住房的拆除重建更新與成套改造更新，三種房屋包括建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房（該類房屋采用拆除重建更新），需保留的建筑結(jié)構(gòu)差、功能不全的公有舊住房（該類房屋采用成套改造更新），及上述更新項目范圍內(nèi)涉及的私有房屋。

    從《5號文》的適用范圍可以看出，《5號文》實際上是《條例》第三十二條公有舊住房更新規(guī)定的具體實施細則。

    二、公有舊住房更新實施主體的確定

    鑒于《條例》第三十二條對公有舊住房更新的實施主體規(guī)定不夠明確，尤其沒有規(guī)定產(chǎn)權(quán)不明情況下的實施主體確定，5號文在第三條第一款中明確了公有舊住房更新的實施主體，即公有舊住房的產(chǎn)權(quán)單位（含授權(quán)經(jīng)營單位）。5號文第三條第二款進一步規(guī)定了產(chǎn)權(quán)復(fù)雜情況下實施主體的確定，即“公房產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰，或者涉及兩個以上公房產(chǎn)權(quán)單位、無法協(xié)商確定實施主體的，由區(qū)房屋管理部門報區(qū)人民政府確定實施主體?！?/span>

    三、可以申請行政調(diào)解的情形

    根據(jù)《條例》第三十二條的規(guī)定，公有舊住房兩類城市更新項目在更新協(xié)議簽約比例達到百分之九十五以上的，更新/調(diào)整協(xié)議生效，對于未簽約的個別戶采取“行政調(diào)解+行政決定+強制執(zhí)行”的方式。其中，在何種情況下實施主體可以申請行政調(diào)解并沒有明確規(guī)定。《5號文》第四條明確了實施主體可以申請行政調(diào)解三種情形，詳見下圖：

    需要說明的是，對未簽約的個別戶申請行政調(diào)解必須向區(qū)人民政府申請。申請人為實施主體，公房承租人、私房產(chǎn)權(quán)人不可直接向區(qū)人民政府申請，如公房承租人、私房產(chǎn)權(quán)人有需要，應(yīng)向?qū)嵤┲黧w提出，由實施主體申請。

    四、個別未簽戶“行政調(diào)解+行政決定+強制執(zhí)行”的流程

    《條例》第三十二條對于未簽約的個別戶采取“行政調(diào)解+行政決定+強制執(zhí)行”的方式，但沒有規(guī)定明確的實施操作細則，《5號文》通過第四條至第十四條對“行政調(diào)解+行政決定+強制執(zhí)行”的流程進行了詳細地規(guī)定，具體見下圖：

     值得注意的是，無論《條例》還是《5號文》都沒有對政府作出何種行政決定進行明確的約定，考慮到舊住房更新涉及的公房的準物權(quán)屬性和私房的物權(quán)屬性，筆者認為此處的行政決定只可能是征收決定。因為根據(jù)《民法典》第二百四十三條第一款的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)?！奔丛谂f住房更新項目下，個人的房屋只有為了公共利益的需要被作出征收的行政決定的情況下，才有法可依，其它任何非征收的行政決定導(dǎo)致個人房屋物權(quán)變更的情況都可能存在無法律依據(jù)的問題。事實上，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》對于個別未簽約戶便明確規(guī)定由區(qū)人民政府依法分別作出征收決定。

    綜上所述，作為《條例》施行以后首部有關(guān)城市更新具體實施細則方面的新規(guī)，《5號文》的出臺對于上海市城市更新的推進有著重要的現(xiàn)實意義，它讓涉及舊住房的兩類更新三種房屋有了明確而具體的操作規(guī)則，也為下一步的上海市城市更新活動打下了基礎(chǔ)，我們也期待更多城市更新實施細則的陸續(xù)出臺。