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“3060”雙碳目標(biāo)提出以來，能源轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)。2024年11月8日全國人大常委會(huì)議通過、2025年1月1日起施行《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），是我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。為提升上海律師從事能源法律服務(wù)的能力和水平，2024年11月23日和12月1日，上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會(huì)舉辦《能源法》律事務(wù)系列講座，共四講。
本綜述為11月23日下午的第二講。本講由上海市律師協(xié)會(huì)環(huán)境資源與能源專業(yè)委副主任、北京金誠同達(dá)（上海）律師事務(wù)所律師管曉薇博士主持，邀請了三位嘉賓進(jìn)行分享。
一、《律師辦理風(fēng)力發(fā)電業(yè)務(wù)操作指引》解讀
根據(jù)2024海上風(fēng)電現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈共鏈行動(dòng)大會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示：截至第三季度，我國海上風(fēng)電累計(jì)建成并網(wǎng)3910萬千瓦，到今年底有望突破4500萬千瓦，將連續(xù)四年位居全球首位、我國海洋風(fēng)電豐富，開發(fā)潛力巨大。
上海市律師協(xié)會(huì)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員副主任，上海市理誠律師事務(wù)所合伙人李鑌律師《律師辦理風(fēng)力發(fā)電業(yè)務(wù)操作指引》》進(jìn)行了細(xì)致解讀。
關(guān)于指引目的與項(xiàng)目前期。《律師辦理風(fēng)力發(fā)電業(yè)務(wù)操作指引（2024）》是上海市律師協(xié)會(huì)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會(huì)為響應(yīng)國家“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)而制定的，旨在規(guī)范和指導(dǎo)律師在風(fēng)力發(fā)電業(yè)務(wù)中的法律服務(wù)工作。該指引依據(jù)《民法典》《可再生能源法》等一系列國家和上海市的規(guī)范性文件，明確了律師在風(fēng)電項(xiàng)目中的業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵點(diǎn)，適用于非訴訟法律服務(wù)。
項(xiàng)目實(shí)施與開展階段。律師需關(guān)注項(xiàng)目及開發(fā)權(quán)的合法性、前期工作的完整性、環(huán)評批復(fù)、施工許可等事項(xiàng)，確保項(xiàng)目前期工作符合法律法規(guī)要求。項(xiàng)目前期工作分為核準(zhǔn)前后兩個(gè)階段，包括可行性研究報(bào)告編制、海域或陸域權(quán)屬確認(rèn)、環(huán)境影響評估等，為項(xiàng)目的順利進(jìn)行打下基礎(chǔ)。這些工作不僅涉及技術(shù)層面的評估，還包括法律層面的合規(guī)性審查，確保風(fēng)電項(xiàng)目在啟動(dòng)之初就符合所有法律要求，為后續(xù)的順利進(jìn)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
行政審批與施工監(jiān)督。風(fēng)電項(xiàng)目的行政審批事項(xiàng)是律師工作的重要組成部分。律師需對涉及不同部門的行政審批事項(xiàng)提出合規(guī)建議，確保項(xiàng)目單位依法依規(guī)完成所有必要的行政審批事項(xiàng)。這包括核準(zhǔn)前必要行政審批和開工前必要行政審批，如土地（海域）的預(yù)審文件、環(huán)境影響報(bào)告書的核準(zhǔn)批復(fù)、電力接入批復(fù)及發(fā)電業(yè)務(wù)許可等。這些審批事項(xiàng)是項(xiàng)目能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵，律師必須確保所有文件和程序都符合法律法規(guī)的要求。
在設(shè)計(jì)與施工階段，律師應(yīng)關(guān)注規(guī)劃選址、微觀選址、風(fēng)電場整體設(shè)計(jì)及風(fēng)機(jī)選型是否符合相關(guān)要求，并監(jiān)督施工單位資質(zhì)、違法分包轉(zhuǎn)包情況、安全生產(chǎn)許可證等，確保施工階段的合法性和安全性。這一階段的工作對項(xiàng)目的最終成功至關(guān)重要，因?yàn)槿魏问韬龆伎赡軐?dǎo)致項(xiàng)目延誤或失敗，甚至可能引發(fā)法律糾紛。
竣工驗(yàn)收與運(yùn)維管理。風(fēng)電項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收階段是確保項(xiàng)目質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的重要環(huán)節(jié)。律師需協(xié)助業(yè)主遵循項(xiàng)目驗(yàn)收流程，收集相關(guān)資料文本，確保項(xiàng)目符合國家法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目審批文件的要求。通過竣工驗(yàn)收的主要條件包括項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)符合核準(zhǔn)文件、建設(shè)過程符合基本建設(shè)程序、各項(xiàng)規(guī)定工作已專項(xiàng)驗(yàn)收等。這些條件確保了風(fēng)電項(xiàng)目在技術(shù)和法律層面的完整性和合規(guī)性。
風(fēng)電項(xiàng)目的運(yùn)維階段。律師需提醒項(xiàng)目業(yè)主加強(qiáng)資質(zhì)審核、風(fēng)電場缺陷管理、保險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別，確保風(fēng)電場的長期穩(wěn)定運(yùn)行。運(yùn)維階段是風(fēng)電項(xiàng)目生命周期中最長的階段，其管理質(zhì)量直接影響到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境影響。律師在這一階段的工作不僅是法律層面的，還包括對項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)督和建議，以確保項(xiàng)目的可持續(xù)性和安全性。
關(guān)于運(yùn)維模式與安全環(huán)保。風(fēng)電項(xiàng)目的運(yùn)維模式主要有業(yè)主自主運(yùn)維、委托風(fēng)機(jī)制造商運(yùn)維和第三方專業(yè)運(yùn)維公司三種，律師應(yīng)提醒注意運(yùn)維手冊依據(jù)、故障消缺管控、定期維護(hù)監(jiān)管和風(fēng)電項(xiàng)目現(xiàn)場運(yùn)行分析報(bào)表提交等。這些運(yùn)維模式各有優(yōu)劣，律師需要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況提供專業(yè)的法律意見，確保選擇最適合項(xiàng)目的運(yùn)維模式。
風(fēng)電場保險(xiǎn)。律師應(yīng)關(guān)注保單覆蓋范圍、免賠條款、保險(xiǎn)責(zé)任等特別條款，以確保項(xiàng)目在遇到意外情況時(shí)能夠得到適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)賠償。風(fēng)電場安全問題貫穿實(shí)施與運(yùn)維的始終，律師需注意施工安全、運(yùn)維安全、涉網(wǎng)安全管理和應(yīng)急管理。
風(fēng)電項(xiàng)目廢棄物的處理。這也是律師需關(guān)注的問題，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，發(fā)電企業(yè)為廢棄物循環(huán)利用和處置的責(zé)任主體，需開展風(fēng)電場廢舊物資循環(huán)利用研究，建立健全風(fēng)電循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈體系。這些工作不僅涉及到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，還涉及到環(huán)境保護(hù)和社會(huì)責(zé)任，律師在這些方面的工作對于風(fēng)電項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。
二、可再生能源建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對
能源包括再生能源和非再生能源兩大類型。再生能源包括太陽能.水能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、波浪能、潮汐能、海洋溫差能、地?zé)崮艿取?024年 11月8日，再生能源在《中華人民共和國能源法》中獲得明確支持，該法鼓勵(lì)優(yōu)先開發(fā)利用水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等可再生能?旨在推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，并積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。
華東理工大學(xué)法學(xué)院講師王雨彤博士就可再生能源建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)進(jìn)行講解。
1. 可再生能源建設(shè)項(xiàng)目存在的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)
可再生能源建設(shè)項(xiàng)目在全球能源轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中占據(jù)關(guān)鍵地位，然而，其面臨的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。在科學(xué)范疇內(nèi)，可再生能源被定義為能夠從自然界持續(xù)獲取的能源類別，諸如太陽能、風(fēng)能、水能等，這些能源來源具有自然再生性，區(qū)別于不可再生能源。
從法學(xué)視角審視，各國及地區(qū)對于可再生能源的界定方式存在差異。我國《可再生能源法》明確規(guī)定，可再生能源包括風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等非化石能源，同時(shí)對水力發(fā)電的適用及部分特殊利用方式做出了特殊規(guī)定。
當(dāng)前，我國積極致力于推動(dòng)可再生能源行業(yè)的蓬勃發(fā)展，出臺(tái)了一系列利好政策及制度支持建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)。盡管如此，可再生能源建設(shè)項(xiàng)目在其全生命周期中仍面臨著諸多環(huán)境法律挑戰(zhàn)。在項(xiàng)目選址階段，存在侵入自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線等禁止性區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)；建設(shè)期間，易出現(xiàn)未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件擅自開工建設(shè)、未嚴(yán)格遵循“三同時(shí)”制度施工等違法情形，可能導(dǎo)致水污染、土壤污染以及植被破壞等不良后果；運(yùn)營階段，可能因噪聲、光影等因素引發(fā)人身或財(cái)產(chǎn)損害糾紛，同時(shí)面臨環(huán)境污染與生態(tài)破壞等潛在風(fēng)險(xiǎn)；退役階段，若廢棄設(shè)備回收處置不當(dāng)，將造成土壤污染、水污染及大氣污染等生態(tài)環(huán)境破壞問題。此類風(fēng)險(xiǎn)不僅對生態(tài)環(huán)境構(gòu)成直接威脅，亦給項(xiàng)目的順利推進(jìn)與可持續(xù)運(yùn)營帶來諸多不確定性，因此，深入剖析并有效應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。
2. 可再生能源建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境違法案例解析
眾多實(shí)際案例深刻揭示了可再生能源建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)境法律方面的違法違規(guī)表現(xiàn)及其相應(yīng)后果。
違法占（林）地。多個(gè)風(fēng)電和光伏項(xiàng)目存在未經(jīng)審批或超出審批范圍占用林地的行為，如某地風(fēng)力發(fā)電有限公司風(fēng)電場擴(kuò)容項(xiàng)目超審批范圍占用省級(jí)公益林，被責(zé)令限期恢復(fù)植被并罰款；某風(fēng)力發(fā)電有限公司風(fēng)電項(xiàng)目臨時(shí)占地期滿后未恢復(fù)植被，被處以高額罰款。部分企業(yè)因違法情節(jié)嚴(yán)重，其負(fù)責(zé)人還面臨刑事責(zé)任追究，如四川某風(fēng)電場項(xiàng)目非法占用大量林地，負(fù)責(zé)人被刑事立案偵查等。
“未批先建”。部分企業(yè)在未取得環(huán)境影響評價(jià)審批手續(xù)的情況下便開工建設(shè)風(fēng)電或輸變電項(xiàng)目，如某新能源有限公司風(fēng)電項(xiàng)目未批先建，被處以罰款；另一新能源有限公司及湖南某建設(shè)公司也因未批先建分別被責(zé)令停止建設(shè)及處以罰款。
違反“三同時(shí)”制度。一些項(xiàng)目在環(huán)保設(shè)施未建成或未達(dá)到規(guī)定要求時(shí)便投入使用，如某風(fēng)力發(fā)電有限公司風(fēng)電場工程、某海上風(fēng)電場項(xiàng)目等，均因違反“三同時(shí)”制度而被處以罰款，不過也存在如廣西某風(fēng)電項(xiàng)目因違法行為輕微且及時(shí)改正而不予行政處罰的情況。
威脅生物多樣性。長島、藍(lán)山和法國的風(fēng)電項(xiàng)目因風(fēng)機(jī)運(yùn)行產(chǎn)生的噪聲、光影對鳥類遷徙造成干擾，分別通過調(diào)解、協(xié)商拆除風(fēng)機(jī)等方式妥善解決相關(guān)問題，其中長島風(fēng)電場案例通過公益訴訟達(dá)成拆除風(fēng)機(jī)及承擔(dān)生態(tài)修復(fù)義務(wù)等調(diào)解協(xié)議；藍(lán)山風(fēng)電企業(yè)則在與林業(yè)局會(huì)商后拆除影響候鳥遷徙的風(fēng)機(jī)；法國風(fēng)電場因?qū)е麓罅盔B類和蝙蝠死亡被法院下令拆除。
云南綠孔雀案凸顯了對棲息地保護(hù)的高度重視，紅河（元江）干流戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)因可能導(dǎo)致綠孔雀棲息地破壞及珍稀動(dòng)植物面臨生存風(fēng)險(xiǎn)，被法院判決停止建設(shè)，這一案例充分體現(xiàn)了“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”的原則。
在侵入生態(tài)保護(hù)紅線方面，山東某光伏項(xiàng)目雖歷經(jīng)多部門審批，但因其位于自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)，最終被認(rèn)定為違法建設(shè)項(xiàng)目，盡管行政決定程序存在瑕疵，但項(xiàng)目設(shè)施仍被拆除，充分彰顯了生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)肅性。
中華鱉死亡案表明風(fēng)電項(xiàng)目的噪聲、光影等因素可能引發(fā)環(huán)境侵權(quán)糾紛，企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中需高度重視環(huán)境影響評價(jià)工作，并審慎選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)，以有效應(yīng)對可能的侵權(quán)糾紛。
3. 可再生能源建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施
為切實(shí)有效應(yīng)對可再生能源建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從多維度實(shí)施綜合策略。在全局風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知層面，務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性，摒棄傳統(tǒng)的以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，全面系統(tǒng)地掌握項(xiàng)目全生命周期所涉及的環(huán)境法律法規(guī)要點(diǎn)，密切關(guān)注環(huán)境司法實(shí)踐中的傾向性意見，為項(xiàng)目決策與實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。
事前防范風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項(xiàng)目選址時(shí)應(yīng)開展詳盡的生態(tài)環(huán)境調(diào)查，準(zhǔn)確識(shí)別生態(tài)保護(hù)紅線范圍，積極避讓此類區(qū)域，對于涉及生態(tài)保護(hù)紅線的存量項(xiàng)目，建議取得主管部門的明確確認(rèn)文件，確保項(xiàng)目運(yùn)營的合法性與合規(guī)性；嚴(yán)格遵循法律法規(guī)要求，全面辦理立項(xiàng)、用地、環(huán)評、水保、排污、文物保護(hù)等各類審批手續(xù)，確保項(xiàng)目建設(shè)前期工作的完備性與合法性；嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保“三同時(shí)”制度，選用環(huán)保性能卓越的設(shè)備，采取科學(xué)有效的防護(hù)措施，如選擇具有高環(huán)保性能的風(fēng)機(jī)、具有防輻射特性的發(fā)電機(jī)輸電線路等，同時(shí)通過在風(fēng)機(jī)葉片、輸電線及相關(guān)設(shè)備上涂抹環(huán)保顏色等方式，降低輻射、光影等對環(huán)境和生物的不利影響。
事中控制風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化員工環(huán)境法律知識(shí)培訓(xùn)，提升員工法律素養(yǎng)，杜絕因人為疏忽而導(dǎo)致的違法違規(guī)行為；定期對項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)自查自糾，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)向主管部門報(bào)備，并積極配合主管部門采取有效的整改措施，防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。
事后風(fēng)險(xiǎn)控制。應(yīng)建立健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理制度，制定完善的應(yīng)急預(yù)案，確保在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠迅速響應(yīng)，高效處置，最大限度降低環(huán)境影響；在面臨行政調(diào)查時(shí)，企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)工作，如實(shí)提供相關(guān)材料，爭取從輕處理，對于可能涉及的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，應(yīng)優(yōu)先選擇調(diào)解、磋商等非訴訟方式結(jié)案，以減少案件對企業(yè)聲譽(yù)及運(yùn)營的負(fù)面影響，樹立企業(yè)積極履行環(huán)境社會(huì)責(zé)任的良好形象。
通過上述措施的協(xié)同發(fā)力，可有效降低可再生能源建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
華東理工大學(xué)法學(xué)院的莫神星副教授對上述兩位的報(bào)告進(jìn)行精彩點(diǎn)評。同時(shí)指出，《能源法》作為我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，立足我國能源資源稟賦實(shí)際，適應(yīng)能源發(fā)展新形勢，就能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，呼吁廣大法律工作者與實(shí)務(wù)界加強(qiáng)聯(lián)系，共同學(xué)習(xí)，更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
(注: 以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱)
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