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銀行監(jiān)管視角下“金融消費(fèi)者” 主體范圍的漸變及其影響

2022年第05期    作者:文│裴德寶 黃宇    閱讀 1,914 次

2021年2月3日，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“CBIRC”）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱“消保局”）在其官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于光大銀行侵害消費(fèi)者權(quán)益情況的通報(bào)》（銀保監(jiān)消保發(fā)〔2021〕3號(hào)），對(duì)光大銀行存在的“侵害消費(fèi)者權(quán)益”問題進(jìn)行了總結(jié)。筆者注意到，在光大銀行被指出的6項(xiàng)違規(guī)行為中，有3項(xiàng)明確將“企業(yè)”作為“消費(fèi)者”納入受害方之列，具體為：“個(gè)貸業(yè)務(wù)與保險(xiǎn)產(chǎn)品強(qiáng)制捆綁”中的“小微企業(yè)”，“存貸掛鉤”“違反質(zhì)價(jià)相符原則收取財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”中的“某借款企業(yè)”。實(shí)際上，在CBIRC近期通報(bào)的案例中，類似情況已非個(gè)案。這些案例預(yù)示著CBIRC關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍的認(rèn)知正悄然生變，即：不再囿于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等傳統(tǒng)法規(guī)范界定的“自然人”，而是將“企業(yè)”也予以擴(kuò)展適用。對(duì)此，筆者嘗試從比較銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)行為的兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)——CBIRC與中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱“PBOC”）關(guān)于“金融消費(fèi)者”概念的相關(guān)界定入手，基于銀行監(jiān)管角度，總結(jié)、分析“金融消費(fèi)者”主體范圍在CBIRC語境下的漸變成因及其影響，供參考。

一、PBOC與CBIRC關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍的不同認(rèn)知

（一）PBOC關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍的認(rèn)知

PBOC一直將“金融消費(fèi)者”的主體范圍明確為“自然人”。從2013年《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》、2016年《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，到2020年生效并替代前述辦法的《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，均以條文形式將“金融消費(fèi)者”界定為“購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品或者服務(wù)的自然人”。2018年9月，PBOC還發(fā)布并實(shí)施了《金融消費(fèi)者投訴統(tǒng)計(jì)分類及編碼 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其第3條同樣規(guī)定“金融消費(fèi)者”為自然人，并規(guī)定了金融消費(fèi)者投訴業(yè)務(wù)辦理渠道、業(yè)務(wù)類別和原因的分類及編碼。

據(jù)此，筆者理解，PBOC關(guān)于“金融消費(fèi)者”的保護(hù)主體限于自然人。這與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法將“消費(fèi)者”規(guī)定為“自然人”的概念外延一致。

（二）CBIRC關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍的認(rèn)知

相較于PBOC，CBIRC關(guān)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管規(guī)定較多，且以2019年為分水嶺，關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍的認(rèn)知有微妙的變化。

2019年以前，CBIRC在其主要監(jiān)管文件中對(duì)“金融消費(fèi)者”的定義與PBOC保持一致，即限定為自然人。例如，2013年《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引的通知》第三條規(guī)定“銀行業(yè)消費(fèi)者是指購(gòu)買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人”，2017年《對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第7638號(hào)建議的答復(fù)》第四條“關(guān)于建議所涉及的金融消費(fèi)者概念問題”中明確“金融消費(fèi)者目前的限定僅在自然人范圍內(nèi)。建議中提及的企業(yè)、中小企業(yè)尚不屬于金融消費(fèi)者，企業(yè)、中小企業(yè)等貸款主體所涉及的押品評(píng)估問題不屬于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)范疇”，已廢止的2018年《關(guān)于印發(fā)銀監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)銀行業(yè)消費(fèi)者投訴處理規(guī)程的通知》第一條規(guī)定“銀行業(yè)消費(fèi)者指購(gòu)買或接受銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的自然人”，等等。

2019年9月24日，CBIRC辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益亂象整治工作的通知》，其附件1《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益亂象的表現(xiàn)形式》對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益現(xiàn)象進(jìn)行了總結(jié)。其中，銀行業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益亂象明確包括“在信貸業(yè)務(wù)中，違規(guī)與各類中介、咨詢公司等第三方合作，小微企業(yè)、個(gè)人消費(fèi)者唯有接受第三方服務(wù)并支付費(fèi)用等附加條件，才能獲取正常貸款的相關(guān)手續(xù)及獲得貸款。這些第三方與銀行的合作，不同程度存在與銀行內(nèi)部人員的利益交換，同時(shí)可能推高企業(yè)或個(gè)人融資成本”。此處的“金融消費(fèi)者”除包括與以往無二的“自然人”之外，還納入了“小微企業(yè)”。此后，CBIRC發(fā)布的相關(guān)監(jiān)管文件中，無論是2019年11月的《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，還是2021年《關(guān)于印發(fā)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評(píng)價(jià)辦法的通知》，均未對(duì)“金融消費(fèi)者”作出定義，即既未明確其包含“企業(yè)”，也未明確其不包含“企業(yè)”。

值得注意的是，2020年發(fā)布的《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴處理管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《投訴處理辦法》）作為對(duì)2018年《關(guān)于印發(fā)銀監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)銀行業(yè)消費(fèi)者投訴處理規(guī)程的通知》的替代，刪去了原文件中關(guān)于“金融消費(fèi)者”為自然人的定義。筆者認(rèn)為，這是將“金融消費(fèi)者”主體范圍模糊化的一個(gè)重要信號(hào)。進(jìn)一步來看，根據(jù)《投訴處理辦法》第二條，“投訴”是指消費(fèi)者向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主張其民事權(quán)益的行為，即投訴人為消費(fèi)者；第十三條規(guī)定，投訴人投訴時(shí)應(yīng)按照銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的要求提供資料。其中，“投訴人的基本情況”包括“自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、聯(lián)系方式；法人或者其他組織的名稱、住所、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、身份信息……”由此推知，《投訴處理辦法》已不否認(rèn)“法人或其他組織”屬于“金融消費(fèi)者”。筆者注意到，CBIRC有關(guān)負(fù)責(zé)人就《投訴處理辦法》答記者問時(shí)，也曾直接明確“投訴人既包括自然人，也包括法人”。

綜上所述，CBIRC監(jiān)管口徑下的“金融消費(fèi)者”的主體范圍經(jīng)歷了這樣的漸變：從限定為“自然人”，到兼容“小微企業(yè)”，到刪除原金融消費(fèi)者定義，再到在投訴處理層面引入“法人和其他組織”。雖然迄今為止，“金融消費(fèi)者”在CBIRC監(jiān)管文件中尚未有一般性定義，但結(jié)合監(jiān)管案例來看，這一漸變已具有法規(guī)層面的突破意義，其發(fā)展趨勢(shì)值得關(guān)注。

二、“金融消費(fèi)者”主體范圍漸變的成因及趨勢(shì)

通過前文梳理可知，PBOC與CBIRC關(guān)于“金融消費(fèi)者”的主體范圍初始一致，后CBIRC出現(xiàn)概念模糊化及主體范圍擴(kuò)大到“法人或其他組織”的漸變，兩者逐現(xiàn)分野。CBIRC為何會(huì)出現(xiàn)這一變化，其發(fā)展趨勢(shì)如何？

（一）CBIRC關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍變化的成因

1. 金融消費(fèi)者權(quán)益侵害現(xiàn)象已不限于自然人

關(guān)于“金融消費(fèi)者”主體范圍的爭(zhēng)議由來已久。對(duì)“金融消費(fèi)者”的保護(hù)初衷，主要是基于金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱而導(dǎo)致消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位。傳統(tǒng)法觀念認(rèn)為，這種信息不對(duì)稱主要體現(xiàn)在自然人身上，因此有必要根據(jù)其上位法——《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益作出特別保護(hù)。相對(duì)而言，企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱不如自然人明顯，并不需要?jiǎng)佑梅晌淦骷右员Ｗo(hù)。

隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展、金融產(chǎn)品和服務(wù)的多樣化，即便是企業(yè)，離開專業(yè)團(tuán)隊(duì)的加持，也很難對(duì)高度專業(yè)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)完全掌控并作出自主選擇。小微企業(yè)更是如此。如本文開篇所提及的光大銀行侵害消費(fèi)者權(quán)益情況通報(bào)，光大銀行在面向穩(wěn)定受薪人士和小微企業(yè)客戶的小額無抵押貸款業(yè)務(wù)中，強(qiáng)制捆綁借款人購(gòu)買指定財(cái)險(xiǎn)公司保險(xiǎn)、違反質(zhì)價(jià)相符原則收取借款企業(yè)財(cái)務(wù)顧問費(fèi)等行為，均是利用其自身優(yōu)勢(shì)而為之。因此，從現(xiàn)實(shí)角度而言，小微企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)面前如同自然人一樣，處于弱勢(shì)地位，有特別保護(hù)的必要。筆者認(rèn)為，這或許是“金融消費(fèi)者”主體范圍漸變的起因。

2. 金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)需要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的積極應(yīng)對(duì)

金融消費(fèi)投訴是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主要途徑之一。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的責(zé)任主體，也是處理消費(fèi)投訴的責(zé)任主體。消費(fèi)者向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴、由銀行直接受理并解決，有利于快速、高效解決消費(fèi)者與銀行之間的消費(fèi)糾紛，便于消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益?！锻对V處理辦法》將“金融消費(fèi)者”主體范圍擴(kuò)大到“法人或其他組織”，一方面通過強(qiáng)制性規(guī)定使得銀行不得不受理包括小微企業(yè)在內(nèi)的相關(guān)主體的投訴，擴(kuò)大銀行受理投訴的覆蓋面；另一方面也加強(qiáng)了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)感，迫使其從源頭審視自身行為是否規(guī)范，以起到降低對(duì)小微企業(yè)等企業(yè)的權(quán)益侵害之效果，同時(shí)也有助于銀行業(yè)的合規(guī)發(fā)展，提高整體的社會(huì)責(zé)任感。筆者認(rèn)為，這或許是“金融消費(fèi)者”主體范圍漸變但尚未進(jìn)行普遍性適用的原因。

（二）CBIRC的監(jiān)管維度決定了其需要尋求突破

PBOC與CBIRC關(guān)于“金融消費(fèi)者”的主體范圍之所以出現(xiàn)分野，筆者認(rèn)為，撇開法規(guī)滯后性因素，主要在于PBOC與CBIRC的監(jiān)管維度不同。

一方面，CBIRC主要負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，而PBOC的監(jiān)管對(duì)象覆蓋范圍更廣，除銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)外，還包括支付機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等廣義上的金融機(jī)構(gòu)；而PBOC也主要從政策層面給予指導(dǎo)，這使其在作出改變時(shí)需要格外慎重。目前關(guān)于“金融消費(fèi)者”未有統(tǒng)一的定義，關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的上位法依據(jù)，追根溯源均來自《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。根據(jù)該法，“消費(fèi)者”一般意義上是指自然人。在沒有其他上位法依據(jù)的情況下，PBOC關(guān)于“金融消費(fèi)者”的主體范圍未作出改變是理智而客觀的。

另一方面，在金融消費(fèi)者保護(hù)方面，PBOC涉及業(yè)務(wù)主要是利率、人民幣、外匯管理等，具有宏觀性，這與CBIRC經(jīng)常需要開展違規(guī)營(yíng)銷、風(fēng)險(xiǎn)提示不到位、亂收費(fèi)等微觀層面的主體和行為監(jiān)管截然不同。CBIRC作為監(jiān)管政策的實(shí)際執(zhí)行人，需要根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況作出調(diào)整，以更有效地維護(hù)弱勢(shì)金融消費(fèi)群體的權(quán)益，促進(jìn)金融市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)和公平、穩(wěn)健發(fā)展。

（三）“金融消費(fèi)者”主體范圍的發(fā)展趨勢(shì)

關(guān)于納入“法人”是不是“金融消費(fèi)者”主體范圍漸變的發(fā)展趨勢(shì)，可以從法律支撐、企業(yè)分類、必要性等方面綜合判斷。

如前所述，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的上位法依據(jù)為《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，而該法所保護(hù)的主體為“自然人”。據(jù)此，CBIRC將“金融消費(fèi)者”擴(kuò)大到自然人以外的“法人或其他組織”，并無明確的上位法依據(jù)。這可能是目前相關(guān)監(jiān)管文件中，雖然通過投訴人提交的資料可以判斷“金融消費(fèi)者”包含法人和其他組織，但仍未在法規(guī)層面對(duì)“金融消費(fèi)者”主體范圍作界定的主要原因。

通過對(duì)CBIRC監(jiān)管文件的梳理可知，“金融消費(fèi)者”主體范圍的變化始現(xiàn)于“小微企業(yè)”，源于小微企業(yè)迫切的融資需求及在實(shí)踐中遭受權(quán)益侵害的現(xiàn)象較一般企業(yè)更為嚴(yán)重。筆者理解，《投訴處理辦法》將“法人或其他組織”納入投訴人范圍，更多地是為企業(yè)客戶在權(quán)益遭受侵害時(shí)向銀行進(jìn)行投訴提供依據(jù)；但若籠統(tǒng)地將所有“法人或其他組織”作為金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，難免失衡。如基金管理公司、信托公司等企業(yè)同樣擁有專業(yè)的金融知識(shí)與信息，當(dāng)其與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易時(shí)，很難認(rèn)定其處于信息不對(duì)稱的弱勢(shì)地位。因此，即便將來要將“金融消費(fèi)者”作涵蓋“法人或其他組織”的統(tǒng)一定義，也可能需要從金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的成因出發(fā)，對(duì)“法人或其他組織”作適當(dāng)區(qū)分。

關(guān)于小微企業(yè)與銀行交易時(shí)的權(quán)益保護(hù)，國(guó)務(wù)院及CBIRC另有規(guī)定。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》規(guī)定“禁止金融機(jī)構(gòu)對(duì)小型微型企業(yè)貸款收取承諾費(fèi)、資金管理費(fèi)”，CBIRC《關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》要求“優(yōu)化小企業(yè)融資環(huán)境”等。因此，雖然目前CBIRC將小微企業(yè)權(quán)益受害作為金融消費(fèi)者權(quán)益侵害進(jìn)行規(guī)制，但隨著其他保護(hù)政策的不斷完善，將來是否還會(huì)繼續(xù)將小微企業(yè)作為金融消費(fèi)者予以保護(hù)，值得思考。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，“金融消費(fèi)者”主體范圍的統(tǒng)一需要結(jié)合多方面因素考量，而無法作單向理解，更不能因小失大。目前，“金融消費(fèi)者是自然人”的觀點(diǎn)仍是主流，將其主體范圍擴(kuò)大到“法人或其他組織”與現(xiàn)行消費(fèi)者保護(hù)法律體系存在一定的不協(xié)調(diào)，該做法更像是CBIRC為解決當(dāng)下企業(yè)客戶權(quán)益侵害問題而實(shí)施的權(quán)宜之計(jì)。筆者預(yù)計(jì)，其發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)取決于與監(jiān)管效果、替代措施以及與PBOC等其他部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)等各種因素的聯(lián)動(dòng)考慮。

三、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)面對(duì)“金融消費(fèi)者”主體漸變的應(yīng)對(duì)措施

如前分析，雖然“金融消費(fèi)者”的定義在CBIRC的監(jiān)管文件中尚未有明文規(guī)定，存在一定的解釋空間；但無論是從《投訴處理辦法》等現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定來看，還是從光大銀行被通報(bào)等案例來分析，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都有必要對(duì)“金融消費(fèi)者”的合規(guī)口徑作從寬理解。

（一）以CBIRC監(jiān)管口徑為主，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行內(nèi)部完善

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)2019年及之后的CBIRC監(jiān)管文件進(jìn)行梳理，查漏補(bǔ)缺，特別是《投訴處理辦法》與2021年新發(fā)布的《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于印發(fā)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評(píng)價(jià)辦法的通知》。建議銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定要求，建立消費(fèi)投訴處理工作制度，妥善處理相關(guān)消費(fèi)投訴，完善并落實(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制建設(shè)；對(duì)已有的相關(guān)制度，將“法人或其他組織”作為“金融消費(fèi)者”一同考慮，作出相應(yīng)的調(diào)整與變通。

（二）提升合規(guī)意識(shí)，促進(jìn)行業(yè)文化良性發(fā)展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定完善自身規(guī)章制度的同時(shí)，對(duì)于規(guī)章制度的具體落實(shí)同樣重要。惟兩者同時(shí)推動(dòng)，才能達(dá)到真正的合規(guī)與進(jìn)步。在制定或調(diào)整適用于寬口徑的“金融消費(fèi)者”制度的同時(shí)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)尤其有必要進(jìn)一步思考如何在提供金融產(chǎn)品或服務(wù)的過程中持續(xù)提升消費(fèi)者滿意度，強(qiáng)化金融行業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的良性發(fā)展。

裴德寶

上海里兆律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)銀行業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員

業(yè)務(wù)方向：銀行法、投資并購(gòu)、公司日常

黃宇

上海里兆律師事務(wù)所律師

業(yè)務(wù)方向：銀行與金融、爭(zhēng)議解決、EHS合規(guī)