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一、案情簡(jiǎn)介
2015年5月，湖北省某市某區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱區(qū)政府）作出〔2015〕第房屋征收決定，對(duì)征收范圍內(nèi)的國(guó)有土地上房屋實(shí)施征收，征收部門為該區(qū)房屋征收管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱區(qū)征收辦）。湖北省某市某鐵路配件廠（以下簡(jiǎn)稱鐵路配件廠）的廠房位于征收范圍內(nèi)，規(guī)劃用途為工業(yè)配套。被征收人投票選定評(píng)估機(jī)構(gòu)后，區(qū)征收辦分別于2015年6月12日及24日對(duì)房屋初步評(píng)估結(jié)果和房屋征收價(jià)格評(píng)估結(jié)果進(jìn)行了公告，評(píng)估公司在此期間制作了鐵路配件廠的分戶評(píng)估報(bào)告，但區(qū)征收辦直至2016年5月31日才向鐵路配件廠留置送達(dá)。區(qū)征收辦另外委托資產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)鐵路配件廠的變壓器、車床等設(shè)備類資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估并出具了資產(chǎn)評(píng)估咨詢報(bào)告，但未向鐵路配件廠送達(dá)。因鐵路配件廠與區(qū)征收辦始終未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)區(qū)征收辦申請(qǐng)，區(qū)政府于2016年8月12日作出涉案《房屋征收補(bǔ)償決定書》并張貼于鐵路配件廠廠房處。該補(bǔ)償決定設(shè)定的產(chǎn)權(quán)調(diào)換主要內(nèi)容為：“……房屋征收部門提供位于10處房屋作為產(chǎn)權(quán)調(diào)換房……規(guī)劃用途為住宅……”。2016年9月28日，鐵路配件廠的廠房被強(qiáng)制拆除。鐵路配件廠不服該補(bǔ)償決定，訴至法院。
二、雙方觀點(diǎn)
原告鐵路配件廠的觀點(diǎn)：
該廠依法持有《房屋所有權(quán)證》和《國(guó)有土地使用權(quán)證》，系涉案被征收房屋的合法所有權(quán)人；被征收房屋的登記用途為生產(chǎn)，《房屋征收補(bǔ)償決定書》用于房屋產(chǎn)權(quán)置換的住宅也不符合鐵路配件廠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，損害了該廠獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；區(qū)政府選定評(píng)估機(jī)構(gòu)以及未送達(dá)《資產(chǎn)評(píng)估咨詢報(bào)告》、未在簽約期內(nèi)送達(dá)《分戶評(píng)估報(bào)告》的程序違反法律規(guī)定，導(dǎo)致鐵路配件廠無法對(duì)《分戶評(píng)估報(bào)告》主張異議，并無法在簽約期內(nèi)根據(jù)評(píng)估價(jià)值與區(qū)政府進(jìn)行協(xié)商，故《房屋征收補(bǔ)償決定書》依法應(yīng)予撤銷。
區(qū)政府觀點(diǎn)：
《房屋征收補(bǔ)償決定書》載明了貨幣補(bǔ)償與產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式以及對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償金額明細(xì)，并未剝奪鐵路配件廠獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；本案中《分戶評(píng)估報(bào)告》送達(dá)鐵路配件廠后，其如有異議仍可申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，并無法律規(guī)定分戶評(píng)估報(bào)告應(yīng)于簽約期限內(nèi)送達(dá)；即使本案糾紛因房屋滅失而進(jìn)入其他補(bǔ)償或賠償程序，補(bǔ)償決定仍是確定補(bǔ)償或賠償價(jià)值的重要依據(jù)；對(duì)于鐵路配件廠提出的異地提供工業(yè)用地和廠房的要求，在該征收項(xiàng)目的征收補(bǔ)償方案中并未設(shè)定，且存在政策障礙，故房源不合適不構(gòu)成撤銷《房屋征收補(bǔ)償決定書》的理由，可以對(duì)此采取補(bǔ)救措施；因此，《房屋征收補(bǔ)償決定書》應(yīng)為合法，不應(yīng)撤銷。
三、裁判結(jié)果
法院的生效判決認(rèn)定
區(qū)征收辦向鐵路配件廠留置送達(dá)分戶評(píng)估報(bào)告的時(shí)間距該報(bào)告作出近1年，導(dǎo)致鐵路配件廠失去了申請(qǐng)復(fù)核及鑒定的權(quán)利并錯(cuò)過簽約期，構(gòu)成程序違法。對(duì)于鐵路配件廠的設(shè)備資產(chǎn)補(bǔ)償問題，雖然區(qū)征收辦另委托評(píng)估公司出具了資產(chǎn)評(píng)估咨詢報(bào)告，但未向鐵路配件廠送達(dá)，亦構(gòu)成程序違法。另外，該補(bǔ)償決定雖然在形式上設(shè)定了貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式供選擇，但就實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，區(qū)政府針對(duì)鐵路配件廠的規(guī)劃用途為工業(yè)配套、實(shí)際亦用于生產(chǎn)的廠房，提供10套住宅用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換，這與鐵路配件廠秉持的通過產(chǎn)權(quán)調(diào)換獲得新廠房、征收后繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意愿及需要嚴(yán)重不符，實(shí)質(zhì)上限制了鐵路配件廠對(duì)補(bǔ)償方式的選擇權(quán)，區(qū)政府也未能舉證證明鐵路配件廠的上述意愿違反法律強(qiáng)制性規(guī)定或客觀上無法實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，涉案《房屋征收補(bǔ)償決定書》設(shè)定的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式不符合行政行為合理性原則的要求，屬于明顯不當(dāng)?shù)那樾?。因此，法院判決撤銷區(qū)政府作出的涉案《房屋征收補(bǔ)償決定書》。
四、案例評(píng)析
本案雙方爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)之一是被征收房屋為廠房（非居住房屋），區(qū)政府補(bǔ)償安置的是居住房屋是否合法合理？
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）第二十一條規(guī)定：被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換；（第二款）被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)；（第三款）因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。根據(jù)該條規(guī)定，被征收人可自主選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，立法目的在于保障被征收人可以依自己的意愿而保持生產(chǎn)生活的連貫性和便利性，不因征收而受到過度影響。
《房屋征收補(bǔ)償決定書》系設(shè)定了貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式供鐵路配件廠選擇，形式上雖符合《征補(bǔ)條例》第二十一條之規(guī)定，但從實(shí)質(zhì)上來看欠缺合理性，存在明顯不當(dāng)：
（1）涉案征收項(xiàng)目《房屋征收補(bǔ)償方案》本身就沒有設(shè)定對(duì)建設(shè)在生產(chǎn)用地上的廠房的調(diào)換房源。
（2）在《房屋征收補(bǔ)償決定書》中設(shè)定的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償方式中，區(qū)政府提供用于房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的10間房屋，上述房屋不僅不在《房屋征收補(bǔ)償方案》設(shè)定的調(diào)換房源范圍內(nèi)，而且規(guī)劃用途為住宅而非廠房、工業(yè)配套。
（3）鐵路配件廠主張其存有繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意愿，因此對(duì)補(bǔ)償方式的選擇傾向于房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，這一意愿是企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理延伸，并且，這一意愿與社會(huì)公共利益并不存在沖突。在征收補(bǔ)償工作中，征收補(bǔ)償實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)適度考慮被征收企業(yè)的意愿和被征收房屋的特定用途，在不突破法律規(guī)定和征收補(bǔ)償政策框架、不背離國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的前提下，盡可能制定與之相匹配的征收補(bǔ)償安置方案，作出合理的補(bǔ)償決定。本案中，區(qū)政府應(yīng)在維護(hù)國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的同時(shí)，兼顧對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)，在補(bǔ)償方式中盡可能滿足鐵路配件廠的合理要求，兼顧社會(huì)公共利益與私人利益，這既是依法行政應(yīng)考量的目的，《房屋征收補(bǔ)償決定書》中設(shè)定的以住宅用于房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，顯然無法實(shí)現(xiàn)這一目的，實(shí)際上對(duì)鐵路配件廠的補(bǔ)償方式選擇權(quán)造成了嚴(yán)重限制，即鐵路配件廠若選擇《房屋征收補(bǔ)償決定書》的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償方式，就無法獲得能夠直接恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)地。
綜上，《房屋征收補(bǔ)償決定書》形式似為合法，但其設(shè)定的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償方式缺乏必要的合理性，屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)規(guī)定的“明顯不當(dāng)”的情形。由是，法院判決作出前述認(rèn)定，頗值肯定，實(shí)務(wù)中亦極具指導(dǎo)意義。
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