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因為近年來社會專業(yè)化分工進一步細化，很多單位就將本單位生產經營過程中一些技術難度較高的專門性環(huán)節(jié)發(fā)包給其他單位。但隨之而來的，就是承發(fā)包單位之間因責任界面劃分不清，管理混亂而導致生產安全事故增多。筆者就曾在一天之內，接到了三起承包單位在承接項目過程中因發(fā)生人員傷亡事故而與發(fā)包單位進行責任劃分的法律咨詢，而很多發(fā)包單位也表示既然項目已經完全發(fā)包了，那為什么發(fā)包單位還要對承包單位人員死亡承擔責任。相信如果承發(fā)包單位責任界面不厘清，搞不清各自應當承擔的管理責任，雙方也就不會盡心履職，那么承發(fā)包單位之間的生產安全事故還會繼續(xù)增多。以下就是筆者就對生產安全責任事故中雙方責任界面劃分進行的分析：
在分析生產安全事故中承發(fā)包單位責任之前，我們要先厘清生產上“承發(fā)包”的概念。根據《安全生產法》第四十九條規(guī)定我們可以看出，發(fā)包通常是指發(fā)包單位把某個項目工作或者設備交給承擔單位或個人完成或運行。根據北京市安委辦發(fā)布《關于進一步加強生產經營單位外包外租安全生產管理工作的通知》規(guī)定指出，常見的項目發(fā)包有：房屋裝修施工、市政工程施工、建設工程拆除、園林綠化、餐飲服務、外墻清洗、煙道清洗、裝卸運輸、設備檢維修、設備安裝調試、有限空間作業(yè)、制冷作業(yè)等。而設備的發(fā)包呢，相對來說就不那么常見，比如一些單位會將產權屬于本單位的現場制氮裝置、污水處理站等設備發(fā)包給專業(yè)單位駐場運營。
那為什么要厘清這個概念呢？因為經常會有安全管理人員混淆承發(fā)包關系以及勞務派遣關系，并選擇錯誤的安全管理模式。曾經有一位安全管理人員咨詢筆者：他們是倉庫運營單位，現場需要人員搬運物料，因此他們要求人力資源公司派勞動者到他們單位來進行搬運工作。因為知道現在國家對于外包外租單位管理比較嚴格，所以咨詢我他們公司要不要與勞動者訂立安全生產協(xié)議。
雖然法律規(guī)定是單位可以與個人簽安全生產協(xié)議的，但是從描述看，這份搬運工作并不符合《安全生產法》規(guī)定的“承發(fā)包”法律關系特征，于是我就進一步詢問了他們與勞動者之間是否存在直接指揮關系。安全管理人員表示是由于人力資源公司并沒有派項目經理在現場，而是由倉庫單位現場管理人員直接指揮每個勞動者進行工作。我又問他們雙方是怎么結算費用的？他們說按照勞動者工作的人數及天數進行結算的。
于是我就明確倉庫單位和人力資源公司之間并不是《安全生產法》上的承發(fā)包關系，而是勞務派遣關系。因此倉庫單位和勞動者之間不是要簽訂安全生產協(xié)議，而是應當由他們公司按照《安全生產法》第二十八條之規(guī)定，將被派遣勞動者納入本單位從業(yè)人員統(tǒng)一管理，對被派遣勞動者進行崗位安全操作規(guī)程和安全操作技能的教育和培訓，甚至于倉庫單位還應當制定被派遣勞動者崗位的安全生產責任制，并要求被派遣勞動者遵守。他表示不能理解，為什么他們單位要對搬運人員盡這么多安全管理義務？
我和他闡釋了原因：如果雙方之間是承發(fā)包關系，那么一般情況下人力資源公司會派一個項目經理駐場，在接受倉庫單位有關整個搬運項目的指示之后，由項目經理自行安排人員完成倉庫單位的搬運項目，收費模式也會按照整個搬運項目進行打包計費。這種模式下，因為是由人力資源公司承接并自行安排人員完成倉庫公司的整個項目，人力資源公司就需要花費更多精力和成本完成對現場人員進行指揮，并落實諸如崗位安全操作規(guī)程培訓以及配備防護措施等具體安全管理措施，人力資源公司會需要收取更多費用。同樣地，根據“權利義務對等”原則，管理責任也就會更多落在人力資源公司上。這也就是《上海市安全生產條例》為什么規(guī)定，承包單位在承包項目過程中，對所開展的生產經營事項承擔安全生產主體責任。
而這種承發(fā)包模式下，倉庫單位就不用對某個人員進行直接管理，更多是和人力資源公司發(fā)生管理關系，需要與公司簽訂安全生產協(xié)議，闡釋清楚人力資源公司需要履行的安全職責，但倉庫單位也需要通過定期巡查等方式，督促人力資源公司人員履行安全管理職責。
但如他所述，倉庫單位對于人力資源公司派來的勞動人員負有直接指揮管理的責任，費用也是按照每人每天進行計算，因此倉庫單位并不是將搬運項目發(fā)包給了人力資源公司，而是要求人力資源公司派遣了勞動者到現場接受倉庫單位的管理，這種模式相對來說倉庫單位付費較少，同樣根據權利義務對等原則，倉庫單位就需要花費更多的管理成本，將被派遣勞動者納入本單位統(tǒng)一的安全管理中，否則就違反了《安全生產法》的相關規(guī)定，可以被處以罰款，乃至更高的責任。這樣分析后他就明白了。
厘清了承發(fā)包概念后，我們再進一步探討安全事故中承發(fā)包單位之間的責任劃分界面。很多發(fā)包單位認為，我既然花了那么多費用請了發(fā)包單位，那所有的責任當然都歸承包單位了。這是很明顯錯誤的觀點。雖然如前所述，承包單位對所開展的生產經營事項承擔安全生產主體責任，但是并不代表發(fā)包單位在整個項目中不履行管理職責。同樣根據“權利義務對等”原則，承包單位是在發(fā)包單位的責任屬地完成承包項目，并且項目的最終目的還是服務于發(fā)包單位，因此發(fā)包單位無論是作為屬地責任人，還是最終受益人，都應當擔負起相應的管理職責，否則就要承擔責任。
承擔責任的前提是未履行相應的安全職責，也就是“失職追責”。 而由于生產安全事故往往是“多因一果”，各個原因構成共同原因，每一個原因對損害結果具有不同的作用力，也就是安全責任事故是可能由于承包、發(fā)包單位內多崗位未履行安全職責而共同導致的，因此政府部門會根據事故原因、危害后果、主體職責、過錯大小等因素，綜合考慮每個崗位的失職行為對事故發(fā)生產生的原因力大小，從而判斷每個崗位應當承擔的責任，如果事故達到入刑標準的，那么該崗位還可能會承擔刑事責任。所以并不存在說發(fā)包單位并不需要承擔責任的情況。
那么筆者結合《生產經營單位安全生產主體責任落實的指導意見的通知》及個人經驗，從整個承發(fā)包的過程來分析，每一環(huán)節(jié)承發(fā)包單位崗位要承擔的責任。當然分析僅是筆者個人意見，具體情況還是要根據單位崗位設置的實際情況進行考量：
1、根據項目需求，選擇有資質或條件的單位。
法律規(guī)定發(fā)包單位應查驗承包單位的安全生產條件或者資質，當然在這之前，發(fā)包單位應該先判斷己方發(fā)包的項目需求，才能選擇適格的承包單位。有一個事故就是因為廠房改造項目本身是需要對建筑結構進行改變，但是發(fā)包單位將項目發(fā)包給了一個僅有裝修資質而無改變建筑結構施工工程資質的單位進行施工，最終施工單位在現場施工時錯誤改動了建筑的承重結構而導致建筑坍塌亡人事故發(fā)生，最終發(fā)包單位與承包單位法定代表人均被移交司法機關追究刑事責任。
當然，除了承包單位本身需要有正確的資質或條件外，如果一些工作涉及到需要資質的特殊作業(yè)的，如特種設備操作等，那么承包單位的設備及人員，也必須具備適格的資質。曾有新聞報道，一個發(fā)包單位現場管理人員因為請了起重作業(yè)操作證過期的人員在現場進行起重作業(yè)，而觸犯了危險作業(yè)罪。
因此該階段發(fā)包單位項目管理與采購人員應當擔負起相應職責。
2、簽訂合同及安全生產協(xié)議
在選擇適格承包商后，雙方就應當進入到協(xié)議簽署環(huán)節(jié)。雙方在承發(fā)包合同內需要對銜接交底、違約責任等事項作出明確、細化、可執(zhí)行的約定。
除了項目合同外，雙方還應當簽訂一份雙方安全生產管理職責相對平等，不免除或者轉嫁發(fā)包單位安全管理職責的安全生產協(xié)議，最好還能將項目、場所、設備的安全生產基本情況作為附件提給發(fā)包方。
根據筆者幫助企業(yè)訂立安全生產協(xié)議的經驗，由于一般情況下，承包單位是具有專業(yè)資質的單位，所以協(xié)議內可以不對承包單位具體工作方式進行約定，但是應當對諸如與安全生產相關的一些要求，如承包單位管理人員的現場檢查頻次，承包現場及發(fā)包單位公共區(qū)域應遵守的安全管理事等相關內容進行明確而具體規(guī)定，并要求承包單位在承包項目過程中，對可能涉及公共區(qū)域的危險事項，或者要求其他承包單位協(xié)助的事項應明確向發(fā)包單位提出協(xié)調要求，發(fā)包單位進行協(xié)調后方能繼續(xù)承包項目。同樣地，發(fā)包單位也必須明確己方的檢查頻次和協(xié)調方式。
當然以上只是最簡單的單個項目的承發(fā)包安全生產協(xié)議，但實踐中情況往往會更為復雜，比如同一作業(yè)或相鄰區(qū)域有兩家以上單位承接不同項目的，可能危及對方生產安全的，極端情況下甚至出現交叉作業(yè)的風險；或者是發(fā)包單位把產權屬于本單位的現場制氮裝置等設備發(fā)包給駐場單位進行運營，駐場單位又將裝置的有限空間作業(yè)項目發(fā)包了承包單位，有點類似于總包項目后分包。這幾種情況下簽訂安全生產管理協(xié)議，更合理的就是將所有涉及的單位都簽在一張安全生產協(xié)議中，明確各自的安全生產管理職責和應當采取的安全措施進行，并指定專職安全生產管理人員進行安全檢查與協(xié)調。
這環(huán)節(jié)就需要承發(fā)包單位的項目負責人與法務及安全人員共同履行職責。
3、變更管理
以前單位很少注意變更管理，對于承包單位的管理隨意性較大。曾經就發(fā)生過一個在設備拆除時發(fā)生爆炸的安全事故，因為原來發(fā)包設備拆除項目時未識別到設備內部有易燃易爆風險，故發(fā)包時也未告知承包單位，承包單位依此做了施工方案。后經現場探測，發(fā)現了設備情況存在變化，內部有易燃易爆風險，但發(fā)包方工程師在知道作業(yè)內容發(fā)生重大變化后，既未按程序要求及時修訂維護通知單，也未按實際操作流程，通知承包商修改施工方案；安排承包商作業(yè)人員在作業(yè)內容發(fā)生重大變化，施工方案未做相應修訂的情況下實施拆除工作，施工方也未根據現場情況做調整，因此發(fā)生了爆炸事故，最后發(fā)包方工程師與施工方負責人被司法機關依法追究其刑事責任。
這個階段往往就需要發(fā)包方及施工方聯(lián)系人及項目負責人履行好溝通協(xié)調職責。
4、現場作業(yè)安全管理
進入到具體作業(yè)后，該階段包含的內容就比較多，包括但不限于現場風險辨識、制定作業(yè)方案、采取安全措施、劃定作業(yè)區(qū)域、入場教育培訓、項目安全交底，承包方落實作業(yè)方案，發(fā)包方對承包方作業(yè)進行檢查等等。上述各個階段需要根據作業(yè)的性質，現場的風險以及雙方約定的分工方式選擇進行。
雖然《上海市安全生產條例》規(guī)定危險作業(yè)才需要制定作業(yè)方案和安全防護措施，但是筆者認為并非只有涉及危險作業(yè)的項目是，才需要制定作業(yè)方案，就算普通作業(yè)也有會帶來相應的風險，同樣需要雙方共同到現場進行風險辨識并采取安全措施，并制定相應方案。因此在承包單位承接項目之前，一般應當先與發(fā)包單位一起到現場辨識風險，制定作業(yè)方案，采取安全措施，劃定作業(yè)區(qū)域，并由承發(fā)包單位雙方按照各自的責任區(qū)域分別落實安全措施。當然，如果項目會影響其他區(qū)域風險的，發(fā)包單位還應當與該區(qū)域的管理人員做好溝通協(xié)調工作。
當前期準備完成后，承包方人員才有安全作業(yè)的環(huán)境。作業(yè)前，承發(fā)包雙方都應對承包方人員進行如現場危險源、逃生路線、發(fā)包方公共區(qū)域安全要求、現場禁止事項等內容安全教育培訓，以及對于作業(yè)方案進行交底，使得作業(yè)人員都能對作業(yè)方案以及安全要求有一個相對清醒的認識。當然，一些有經驗的項目負責人也曾建議，考慮到作業(yè)人員一般來說文化水平不高，因此該階段培訓及交底，表述是應注意盡量做到簡潔易懂。筆者認為還是比較有道理的。培訓及交底完成后，承發(fā)包雙方應當在確保安全管理人員按要求佩戴個人防護裝備。完成所有措施后，如果是危險作業(yè)的，那么發(fā)包方還應審批危險作業(yè)許可，之后承包方作業(yè)人員方能入場作業(yè)。
作業(yè)時，承包方現場負責人應盡量保證全程在現場管理作業(yè)人員，防止作業(yè)人員出現違章作業(yè)的情況。而發(fā)包方也應按照安全生產協(xié)議的約定，定期派員至現場進行檢查承包方人員作業(yè)情況。如發(fā)現現場有新的情況需要發(fā)包方進行通知或協(xié)調的，發(fā)包方人員也應當做好溝通協(xié)調工作。
作業(yè)后，承包方應將作業(yè)現場回復原狀，發(fā)包方應對現場情況進行檢查。
該階段就需要承包方項目負責人、現場作業(yè)人員，以及發(fā)包方現場負責人、安全管理人員積極履行職責。
當然，上述各階段相關崗位的履職，也離不開單位主要負責人的組織落實。
注：原文刊載于上海安全生產，現文章略有改動。
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