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三網(wǎng)融合的融合度、法律與監(jiān)管機(jī)制的思考

2013年第08期    作者:矯 健    閱讀 6,816 次

         　從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的角度看，應(yīng)盡快推進(jìn)我國三網(wǎng)融合的腳步，在此進(jìn)程中，研究把握三網(wǎng)融合的融合度，建立與技術(shù)進(jìn)步趨勢盡可能同一的政策、法律制度和監(jiān)管機(jī)制，建立獨(dú)立的專門管理機(jī)構(gòu)，避免各管理部門只從其代表的行業(yè)利益出發(fā)，而是站在更高的社會(huì)利益、國家利益的角度統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，科學(xué)地解決各種矛盾，以適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的需要。對此，本文從以下幾點(diǎn)進(jìn)行論述。

　　 一、為因應(yīng)技術(shù)進(jìn)步而三網(wǎng)融合，各國或地區(qū)政策、法律的變革

　　隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，使傳統(tǒng)數(shù)據(jù)通信等電信業(yè)務(wù)與傳媒業(yè)務(wù)界限模糊。電信與傳媒業(yè)務(wù)的跨業(yè)經(jīng)營成為一種新興的經(jīng)營形態(tài)。不但傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)者（ISP）可以通過互聯(lián)網(wǎng)提供廣播電視等服務(wù)，有線電視業(yè)者亦可利用其大量的線路頻寬，對有線電視用戶提供數(shù)據(jù)通訊服務(wù)。然而上述應(yīng)用雖因數(shù)字科技的成熟在理論上成為可能，但卻因很多國家現(xiàn)行的傳媒與電信法律制度在事實(shí)上不能相互進(jìn)入。原因是各國或地區(qū)對電信與廣播電視等產(chǎn)業(yè)的管理，都是以媒介的種類劃分對象，進(jìn)行不同的管理。因此，對于各種新興多媒體的領(lǐng)域，沒有適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范可作為主管機(jī)關(guān)以及業(yè)界的依循標(biāo)準(zhǔn)，必然由于法律的障礙和利益的沖突而困難重重。

　　由于技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)，一些國家或地區(qū)對電信與有線電視等產(chǎn)業(yè)之間跨業(yè)經(jīng)營與整合的政策、法律有了較大的調(diào)整和改變，反映出各國順應(yīng)技術(shù)發(fā)展而及時(shí)做出的理性選擇。

       （一）美國

　　美國在1995年底之前，不但電信、有線電視、無線廣播電視使用不同的技術(shù)各自發(fā)展，各種科技間涇渭分明，法規(guī)上也原則禁止不同媒體間的跨業(yè)經(jīng)營，成為三網(wǎng)融合事實(shí)上和法律上的障礙。1996年《通訊法》修正通過后，大幅修改了過去數(shù)十年的信念，取消了各種媒體間跨業(yè)經(jīng)營的限制。1996年的《通訊法》中，原則上取消了電信產(chǎn)業(yè)與有線電視產(chǎn)業(yè)跨業(yè)經(jīng)營的限制，然而與有線電視業(yè)者跨入電信產(chǎn)業(yè)比較，該法顯然對于電信業(yè)者跨入有線電視產(chǎn)業(yè)課以較多的限制。這一立場有人認(rèn)為與美國電信業(yè)者之資產(chǎn)與競爭力遠(yuǎn)大于有線電視業(yè)者有關(guān)，筆者認(rèn)為還與電視業(yè)承載的“內(nèi)容”與社會(huì)大眾的關(guān)系上更加復(fù)雜，電信業(yè)經(jīng)營者對此部分還需通過漸進(jìn)的過程累積經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識，因?yàn)檫@部分社會(huì)責(zé)任的要求更多。

　　規(guī)則的改變立即引發(fā)了行業(yè)的整合。1998年，美國電信業(yè)龍頭AT&T與美國第二大有線電視業(yè)者TCI宣布于1999年合并，合并之后TCI成為AT&T旗下的一家子公司。AT&T與TCI合并之后，提供“@Home”服務(wù)，亦即利用有線電視線路提供高速上網(wǎng)服務(wù)。

        此后，AT&T又與Media One于1999年決定進(jìn)行合并，合并后的公司成為美國最大的有線電視公司。

　　AT&T購并TCI之后又與Media One合并，可以看出三網(wǎng)融合已成為必然的趨勢。美國政府對于產(chǎn)業(yè)整合也是樂觀其成的。

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　　德國政府因意識到數(shù)字時(shí)代信息相關(guān)法規(guī)即將面臨重整，因此在1997年8月施行了《聯(lián)邦資訊與電信服務(wù)架構(gòu)性條件建構(gòu)規(guī)制法》,簡稱《多元媒體法》。該法涵蓋了電信自由化、電子交易安全保障、隱私權(quán)保護(hù)、保障青少年免受不良資訊影響、制裁網(wǎng)絡(luò)犯罪等各個(gè)層面，范圍可謂極廣。德國的立法肯定了電信自由化及網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)開放的重要性，循此，德國電信從1989年開始逐步開放，在1998年元旦全面放開前，德意志電信在德國政府的支持下，竭盡全力擴(kuò)張“三網(wǎng)”融合的電信服務(wù)業(yè)務(wù)。

        還有其他國家和地區(qū)類似的融合案例，在此不一一羅列?？傊?，這些國家電信產(chǎn)業(yè)跨業(yè)經(jīng)營與整合及相關(guān)政策和法律的變革，反映了世界信息技術(shù)的發(fā)展潮流，對我國推進(jìn)體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)我國信息產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展有著重大的啟示。

　　  二、我國三網(wǎng)融合的現(xiàn)狀及相關(guān)政策與法律

　　2010年6月30日，國務(wù)院公布了北京、深圳、上海等12個(gè)城市和地區(qū)為三網(wǎng)融合的試點(diǎn)地區(qū)，標(biāo)志著我國三網(wǎng)融合的正式啟動(dòng)。

　　電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)是我國三大信息基礎(chǔ)設(shè)施，其中基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)主要集中在電信網(wǎng)和有線電視網(wǎng)方面。IP技術(shù)的發(fā)展，使得電信網(wǎng)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)的融合以及有線電視網(wǎng)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)的融合，進(jìn)展較為順利。而電信網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的融合，卻存在較多的障礙。這些障礙包括技術(shù)因素及市場因素，但最主要的還是法律及體制因素。

　　關(guān)于電信行業(yè)與有線電視行業(yè)的融合比較復(fù)雜。電信業(yè)由國務(wù)院信息主管部門監(jiān)管，廣播電視應(yīng)由國家廣電總局監(jiān)管。根據(jù)《廣播電視管理?xiàng)l例》的規(guī)定，廣電網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、建設(shè)和行業(yè)管理屬于廣電總局的職權(quán)范圍之內(nèi)，而根據(jù)1998年九屆全國人大《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》及《中華人民共和國電信條例》的規(guī)定，廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò)由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與行業(yè)管理。法律規(guī)定的矛盾與沖突導(dǎo)致了在現(xiàn)實(shí)中廣電部門與信息產(chǎn)業(yè)主管部門各自為政。部門權(quán)利配置的矛盾，不但導(dǎo)致了信息基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，更嚴(yán)重地阻礙了三網(wǎng)合一的發(fā)展。

　　然而，對權(quán)力范圍的劃分是階段性的，隨著技術(shù)融合趨勢的加快，廣電總局和信產(chǎn)部之間的管理界限已越來越不清晰，其監(jiān)管范圍和權(quán)限不可避免地發(fā)生重疊和交叉。表面上看，業(yè)務(wù)的監(jiān)管是兩大部門之間的權(quán)限矛盾，實(shí)質(zhì)上是科技的發(fā)展要求我們必須重新制定管理體制與規(guī)則。

　　    三、三網(wǎng)融合與融合度問題

　　三網(wǎng)融合涉及的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，主要從事各種電信業(yè)務(wù)的活動(dòng)，包括電話服務(wù)、電報(bào)服務(wù)、數(shù)據(jù)服務(wù)、圖像服務(wù)以及多媒體通信服務(wù)等等。電視行業(yè)則從事采編、制作、播放、傳輸廣播電視節(jié)目，屬于傳媒產(chǎn)業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)則可以提供信息檢索、數(shù)據(jù)處理、聲像點(diǎn)播、遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育、電子商務(wù)等眾多業(yè)務(wù)。

　　關(guān)于三網(wǎng)融合，經(jīng)過幾年的討論和推進(jìn)，有一些問題認(rèn)識是深化了。從目前的試點(diǎn)來看，各經(jīng)營者主要從方便用戶的網(wǎng)絡(luò)購物、付費(fèi)等方面著手，還有IPTV等業(yè)務(wù)。從經(jīng)營者的角度看，盡可能選擇贏利項(xiàng)目，選擇用戶有興趣的業(yè)務(wù)也無可厚非。因?yàn)槟壳皠倓傞_始在政府主導(dǎo)下的試點(diǎn)，融合的網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)還是非常有限的，一切剛剛開始。但是，隨著融合的深入、各方開展的業(yè)務(wù)種類的增加，自然會(huì)出現(xiàn)新的問題，即三網(wǎng)融合的融合度與監(jiān)管機(jī)制問題。因?yàn)橛行I(yè)務(wù)是不能相互進(jìn)入的，對涉及國家安全、社會(huì)穩(wěn)定的，如軍事國防、黨政機(jī)關(guān)的保密通信業(yè)務(wù)、廣電系統(tǒng)的一些特定新聞播報(bào)業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)、電信企業(yè)是不能進(jìn)入的。當(dāng)然，通過其網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)播是另一種性質(zhì)，我們講的是內(nèi)容的制作，這方面一定要有限定。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)地圖，事實(shí)上涉及國家的安全，不可以任由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)隨意制作上傳，一定應(yīng)有原則限定。此外，關(guān)于消費(fèi)者的保護(hù)也有更高的要求。

　　三網(wǎng)融合在技術(shù)、物理層面上，不可能完全融合，在管理體制方面也有不同的職能要求，因?yàn)楫吘谷W(wǎng)各自有其特殊性。電信網(wǎng)絡(luò)具有強(qiáng)烈的公益性，保障電信網(wǎng)絡(luò)和信息安全事關(guān)國家安全。所以，目前世界上絕大多數(shù)國家對電信業(yè)都由中央政府直接管理。而教育、科研部門和軍隊(duì)有各自的非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)，其對安全性的要求是不言而喻的，也不是可以開放進(jìn)入的。按照國家的統(tǒng)一要求，所有和內(nèi)容有關(guān)系的集成播控平臺(tái)的建設(shè)必須由廣電部門負(fù)責(zé)，對節(jié)目內(nèi)容的播控審查由廣電部門負(fù)責(zé)。盡管從民主政治的層面講言論自由，但是從國家、社會(huì)的角度，還有許多因素要考量。前段時(shí)間出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)涉黃事件，也反映出經(jīng)營者在經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效果之間取舍的迷茫。所以，筆者認(rèn)為對內(nèi)容的管理是非常重要的，我們的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者、用戶都應(yīng)該規(guī)范自己，至少不要忽略青少年的生長環(huán)境。

　　 四、我國三網(wǎng)融合的政策與法律取向及監(jiān)管機(jī)制

　　我國三網(wǎng)融合的政策與法律取向及監(jiān)管機(jī)制建立的原則應(yīng)該是順應(yīng)技術(shù)發(fā)展的。

　　有線電視和電信業(yè)在自由化和國際化的推動(dòng)下，壟斷市場一一解禁，產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競爭也日益激烈，如何降低成本、提高收益是企業(yè)得以存活的最重要因素。傳統(tǒng)電信通訊的內(nèi)容是以語音為主，由于數(shù)字科技的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)，則增加了以數(shù)據(jù)為主的服務(wù)內(nèi)容。在可預(yù)見的未來，數(shù)據(jù)、圖像、語音等多媒體信息，將會(huì)是傳輸服務(wù)的主流。有線電視網(wǎng)被認(rèn)為是解決信息高速公路“最后一公里瓶頸”的最佳傳輸媒介，因此其與電信網(wǎng)的融合對于推動(dòng)電信領(lǐng)域的普遍服務(wù)，縮小我國的“東西數(shù)字鴻溝”及“南北數(shù)字鴻溝”具有重要的意義。技術(shù)進(jìn)步的腳步是不會(huì)停歇的，關(guān)于三網(wǎng)融合還在探索、實(shí)驗(yàn)階段，無線網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)又向我們走來。在此趨勢下，應(yīng)將各類傳統(tǒng)的電信、傳播通訊服務(wù)，均視為信息整體產(chǎn)業(yè)中“數(shù)字信息傳播服務(wù)”的一環(huán)，以“數(shù)字整合產(chǎn)業(yè)”的理念，取代過去依不同服務(wù)內(nèi)容劃分不同的產(chǎn)業(yè)，再分別制定其管制措施的傳統(tǒng)觀念。在國家三網(wǎng)融合的試點(diǎn)中，積累跨業(yè)經(jīng)營與整合的相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，以建立初步的新規(guī)則體系。

　　在行業(yè)管理、政策與法律的變革過程中，學(xué)者王郁琦在《資訊、電信與法律》中介紹了德國《多元媒體法》對電信業(yè)者的分類，及給我們在數(shù)字時(shí)代媒體管制分類新的思考方向。拋開傳統(tǒng)依媒介不同進(jìn)行分類的方法，改為依業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類，對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，設(shè)計(jì)不同的管制法規(guī)；對同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)，縱使利用不同媒介進(jìn)行傳播，仍然可以采用同一模式的管制法規(guī)。這樣可以適當(dāng)解決因媒體數(shù)字化后傳統(tǒng)傳播法規(guī)無法有效適應(yīng)的問題。在傳播媒介均采用數(shù)字化傳送之后，將“電信與媒體服務(wù)”視為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，再依業(yè)者所經(jīng)營的業(yè)務(wù)性質(zhì)究竟是屬于內(nèi)容提供者、提供存儲(chǔ)空間僅供內(nèi)容提供者播放各類內(nèi)容的服務(wù)提供者、或是僅提供器材讓網(wǎng)絡(luò)使用者進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)中取得各類資訊等不同服務(wù)，分別制定規(guī)則。如果業(yè)者同時(shí)經(jīng)營兩種或兩種以上的服務(wù)，則可同時(shí)以不同的法律進(jìn)行管制。這樣的管制政策可以全面涵蓋過去依傳送方式分屬于不同產(chǎn)業(yè)而現(xiàn)在各項(xiàng)信息均以數(shù)字化傳送的各項(xiàng)服務(wù)，并且清楚地區(qū)分不同業(yè)務(wù)間的責(zé)任歸屬而分別進(jìn)行管制。

　　在世界科技大潮面前，應(yīng)不應(yīng)該允許跨業(yè)經(jīng)營已不是一個(gè)問題。當(dāng)發(fā)達(dá)國家已開始進(jìn)一步關(guān)注開放跨業(yè)經(jīng)營后市場競爭秩序的維護(hù)、消費(fèi)者的保護(hù)等問題時(shí)，我們要順應(yīng)技術(shù)發(fā)展的方向，盡快準(zhǔn)許我國電信行業(yè)與有線電視產(chǎn)業(yè)間的跨業(yè)經(jīng)營與整合，建立與技術(shù)進(jìn)步趨勢盡可能同一的政策和法律制度，以適應(yīng)未來信息社會(huì)發(fā)展的需要，而不要因觀念或既得利益的爭執(zhí)而貽誤了產(chǎn)業(yè)整合與發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。●