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2019年7月19日，上海律協(xié)律師學(xué)院、能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)聯(lián)合主辦的環(huán)境法律業(yè)務(wù)實(shí)訓(xùn)課在市律協(xié)報(bào)告廳順利舉行。本期課程邀請(qǐng)了環(huán)境法律實(shí)務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)專家作為主講人，旨在幫助本市律師了解最前沿的環(huán)境法律業(yè)務(wù)的發(fā)展情況、提高辦理環(huán)境法律實(shí)務(wù)的能力。其中，南京市律師協(xié)會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)法律專業(yè)委員會(huì)主任祝紅主講“律師從事環(huán)境民事業(yè)務(wù)實(shí)務(wù)”專題。
一、環(huán)境公益訴訟的概況和特點(diǎn)
（一）環(huán)境公益訴訟的概況
2018年的數(shù)據(jù)顯示，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件有1700多件，其中審結(jié)1200多件；由環(huán)保公益組織提起的環(huán)境公益訴訟有65件，審結(jié)案件數(shù)量為10多件。目前，檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟的主力軍，環(huán)保公益組織在環(huán)境公益訴訟方面發(fā)揮的作用依然有限。《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)時(shí)，明確了環(huán)保公益組織具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，很多學(xué)者專家為此召開了專題研討會(huì)，認(rèn)為這一規(guī)定會(huì)引起環(huán)境公益訴訟的濫訴，但很多環(huán)保公益組織并不認(rèn)同此觀點(diǎn)。就目前看來(lái)，由社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量還是非常少。
（二）環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)
環(huán)境污染具有一定的潛伏性、持續(xù)性、流動(dòng)性，這導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟具有其特點(diǎn)。很多環(huán)境污染案件是由企業(yè)內(nèi)部人員或者員工舉報(bào)后產(chǎn)生的，假設(shè)某個(gè)企業(yè)多年來(lái)不知道怎么處置廢堿，其在整個(gè)倉(cāng)庫(kù)里面堆著廢堿或者將廢堿填埋在廠區(qū)的水塘里，外部人員很難發(fā)現(xiàn)此種行為。環(huán)境污染的流動(dòng)性是指當(dāng)污染物排放到水、大氣中后，會(huì)很快地移動(dòng)或飄散，由于自然本身具有一定的凈化能力，在環(huán)境污染案件中固定證據(jù)具有相當(dāng)難度。
另一方面，處理環(huán)境案件對(duì)專業(yè)性的要求非常高，法院審理時(shí)要統(tǒng)一司法裁判尺度具有難度。刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)提起，此時(shí)企業(yè)和檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中是否處于平等地位存在疑問(wèn)。理論上，民事公益訴訟應(yīng)該采用一種雙方地位平等的司法程序，但法院是否有動(dòng)力改判公訴人提出的訴訟請(qǐng)求同樣令人懷疑。因此，律師作為企業(yè)代理人參與環(huán)境公益訴訟，在現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)遭遇不少困難。
不少企業(yè)表示，很多時(shí)候企業(yè)出現(xiàn)各種環(huán)境問(wèn)題是復(fù)雜的歷史原因?qū)е碌?，企業(yè)愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，但同時(shí)也希望在案件處理過(guò)程中感受到公平和被尊重。真正讓企業(yè)感受到司法公平和公正，在實(shí)際案例中學(xué)法知法，并真正承擔(dān)法定責(zé)任和義務(wù)，是環(huán)境律師目前需要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠嘘P(guān)解釋已經(jīng)出臺(tái)，該解釋的第一條規(guī)定了磋商賠償制度。根據(jù)這一條文的內(nèi)容，在進(jìn)行訴訟之前必須有磋商前置，也即要求雙方主體間必須進(jìn)行協(xié)商，因?yàn)閰f(xié)商本身體現(xiàn)了一種尊重。
二、環(huán)境公益訴訟的要點(diǎn)
（一）環(huán)境公益訴訟的主體
目前，提起環(huán)境民事公益訴訟的法定主體一是社會(huì)公益組織，二是檢察機(jī)關(guān)。有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)公益組織需要符合相應(yīng)的條件，必須在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，同時(shí)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄。這樣的要求其實(shí)很難滿足，有時(shí)候甚至在一個(gè)市都找不到一家符合上述條件的環(huán)保公益組織。引發(fā)廣泛關(guān)注的泰州1.6億元“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案，法院之所以在《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)的前一天作出判決，是因?yàn)榈诙炫袥Q就不符合法律規(guī)定了。人民檢察院不僅可以提起民事環(huán)境公益訴訟，也可以提起行政環(huán)境公益訴訟，南京市在2018年已經(jīng)出現(xiàn)了幾起對(duì)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)局提起的行政環(huán)境公益訴訟案件。在提起行政環(huán)境公益訴訟之前，一般會(huì)有一個(gè)提建議的前置程序，如果行政機(jī)關(guān)在接到建議后依然不履職才提起訴訟。
（二）環(huán)境公益訴訟案件的管轄
第一審環(huán)境公益訴訟案件，一般由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄。然而，實(shí)踐中不少的環(huán)境公益訴訟案件是由基層法院在管轄，這是刑民交叉導(dǎo)致的。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在基層法院提起環(huán)境刑事訴訟，同一審判組織可以繼續(xù)審理刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟。
（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序
檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟必須要先公告，只有在沒(méi)有社會(huì)公益組織提起該訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境民事公益訴訟。但就環(huán)境刑事案件和刑事附帶民事公益訴訟來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)不需要履行相關(guān)公告程序，可以直接提起訴訟。
（四）環(huán)境公益訴訟中的訴求
作為社會(huì)公益組織及其代理律師，或者作為檢察機(jī)關(guān)的工作人員，需要在環(huán)境民事公益訴訟中提出訴求；作為被告企業(yè)的代理人，則需要針對(duì)對(duì)方的訴求進(jìn)行抗辯。因此，無(wú)論哪方都需要明白訴訟請(qǐng)求是什么，請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)為何。
在《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之前，主張環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)是《侵權(quán)責(zé)任法》第65條，法院對(duì)泰州1.6億元“天價(jià)”環(huán)境公益訴訟案進(jìn)行判決時(shí)，依據(jù)的就是《侵權(quán)責(zé)任法》第65條。在《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)后，要求環(huán)境損害行為人承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)是該法第6條的第三款。
以一份真實(shí)的刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟起訴書為例，來(lái)說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)提出的訴訟請(qǐng)求。第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是判令被告在省級(jí)媒體公開賠禮道歉，對(duì)此上市公司一般是不太情愿的，因?yàn)榇伺e會(huì)影響其股票價(jià)值。第二項(xiàng)是判令被告支付應(yīng)急處置費(fèi)；對(duì)于被發(fā)現(xiàn)的污染廢物企業(yè)要進(jìn)行合規(guī)應(yīng)急處置，如果企業(yè)自己不能進(jìn)行應(yīng)急處置的話，就需要支付相應(yīng)的費(fèi)用。第三，請(qǐng)求判令被告以虛擬治理成本為基數(shù)，依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償?shù)呢?zé)任。第四，請(qǐng)求判令被告將受污染的土壤恢復(fù)原狀，如果不能恢復(fù)原狀，則應(yīng)當(dāng)以每立方米五百到一千五百元的單位受污染土壤修復(fù)成本，承擔(dān)對(duì)5772立方米受污染土壤的生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償責(zé)任。將受污染土壤恢復(fù)原狀究竟是指恢復(fù)到何種狀態(tài)，法律和各種標(biāo)準(zhǔn)在這方面的規(guī)定非常細(xì)致，被告方通常能夠以次作為抗辯切入點(diǎn)并提交相應(yīng)的證據(jù)。第五，請(qǐng)求判令被告支付評(píng)估、檢測(cè)費(fèi)用。評(píng)估費(fèi)用一般來(lái)說(shuō)較為高昂，這也是公益組織在提起民事環(huán)境公益訴訟時(shí)需要面對(duì)的困難之處。
（五）環(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任
民事案件的舉證責(zé)任分配也是律師從事環(huán)境公益訴訟業(yè)務(wù)時(shí)需要注意的地方。環(huán)境侵權(quán)案件的原告承擔(dān)的舉證責(zé)任包括：首先要證明存在侵權(quán)行為，其次是侵權(quán)行為發(fā)生了損害后果，且行為和損害后果有因果關(guān)系。構(gòu)成環(huán)境侵權(quán)不要求行為人存在主觀過(guò)錯(cuò)，即使是合法排污，只要造成了生態(tài)環(huán)境的破壞和損害后果，行為人一樣要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。環(huán)境侵權(quán)適用的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，跟一般侵權(quán)案件中要求行為人存在故意或過(guò)失是不一樣的。因此，作為環(huán)境侵權(quán)案件中的被侵權(quán)人，首先應(yīng)舉證對(duì)方存在排放污染物的行為，比如某企業(yè)將含有重金屬的污水排放到土壤中；第二，舉證污染行為造成了損害后果，比如土壤重金屬超標(biāo)對(duì)人的身體健康產(chǎn)生了危害，此時(shí)可以以專家鑒定報(bào)告為證據(jù)；第三，二者之間有因果關(guān)系。
相應(yīng)地，侵權(quán)人需要證明自己排放的污染物沒(méi)有造成案涉損害后果，自己排放的污染物跟損害結(jié)果沒(méi)有任何因果關(guān)系，比如說(shuō)排放的污染物實(shí)際上未到達(dá)損害發(fā)生地，或者損害后果在排放污染物之前就已經(jīng)發(fā)生了。另外，侵權(quán)人也可以證明自己的排污行為所造成的損害結(jié)果很小，基本上不會(huì)造成不良影響。
公訴人將刑事案件的相關(guān)證據(jù)全盤照搬到刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟中的情況并不少見(jiàn)，但在很多情況下，公訴人進(jìn)行刑事案件時(shí)并沒(méi)有考慮到如何在民事程序中使用這些證據(jù)。刑事附帶民事公益訴訟的原告與公訴人是兩種完全不同的角色，刑事程序和民事程序存在差異，能否利用刑事案件中的那套證據(jù)去主張民事公益訴訟的損害賠償存在疑問(wèn)。環(huán)境民事公益訴訟要求必須存在損害結(jié)果，在確有環(huán)境損害行為，但沒(méi)有環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生的情形下，檢察機(jī)關(guān)是否可以就此提起刑事附帶民事公益訴訟存在爭(zhēng)議。
（六）環(huán)境公益訴訟中的和解、調(diào)解
近兩年來(lái)，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量增長(zhǎng)較快，但事實(shí)上全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境公益訴訟案件才一千多件，其中還包括環(huán)境行政案件，由公益組織提起的環(huán)境公益訴訟案件僅65件。對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，環(huán)境公益訴訟案件依然屬于新型案件，能否對(duì)這類案件適用和解、調(diào)解也需要進(jìn)行探索。最高院的相關(guān)解釋規(guī)定，環(huán)境公益訴訟可以和解，當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，公告期不少于30天，公告期滿之后可以制作調(diào)解書。一般的民事案件達(dá)成和解協(xié)議后，原告可以申請(qǐng)撤訴，且調(diào)解書是不要公開的。但是環(huán)境公益訴訟案件的原告不能申請(qǐng)撤訴，且調(diào)解書的內(nèi)容必須公開。
以一份真實(shí)的公益訴訟和解協(xié)議為例。首先，被告企業(yè)需要在協(xié)議公告期滿后15天內(nèi)在省級(jí)媒體上公開賠禮道歉，企業(yè)事后找了一家省級(jí)媒體，在一份報(bào)紙版面上做了賠禮道歉的公告。第二，企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行應(yīng)急處置，之后企業(yè)委托了有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了應(yīng)急處置。有人認(rèn)為，如果是由行政機(jī)關(guān)代為處置，行政機(jī)關(guān)主張應(yīng)急處置費(fèi)用是否應(yīng)當(dāng)支持存在疑問(wèn)，因?yàn)檫M(jìn)行應(yīng)急處置可能是行政機(jī)關(guān)本身的職責(zé)。實(shí)際上法律法規(guī)、最高院的司法解釋對(duì)此是有規(guī)定的，這種應(yīng)急處置費(fèi)應(yīng)該是要支持的。第三項(xiàng)是由企業(yè)支付相應(yīng)的鑒定、檢測(cè)費(fèi)。第四項(xiàng)是企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償責(zé)任，在和解協(xié)議公告期滿后180天內(nèi)對(duì)受污染的土壤進(jìn)行修復(fù)，環(huán)保局要監(jiān)督修復(fù)的全過(guò)程，并且要參與驗(yàn)收和備案。如果兩年之內(nèi)對(duì)土壤的修復(fù)不能驗(yàn)收達(dá)標(biāo)，被告應(yīng)該承擔(dān)未能修復(fù)達(dá)標(biāo)的賠償責(zé)任。
（七）環(huán)境公益訴訟的判決與執(zhí)行
環(huán)境公益訴訟的判決和執(zhí)行一般包括這些方面：（1）賠禮道歉；（2）恢復(fù)原狀或者支付生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用；（3）賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；（4）承擔(dān)專家咨詢費(fèi)和鑒定費(fèi)用，還有應(yīng)急處置費(fèi)。
三、環(huán)境公益訴訟中的常見(jiàn)問(wèn)題
律師在代理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)可能會(huì)遇到很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如起訴方提供的鑒定報(bào)告和被告委托有司法鑒定資質(zhì)機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告結(jié)論可能存在沖突和不一致。對(duì)鑒定報(bào)告的質(zhì)證具有很高的專業(yè)性要求，因此律師在參與此類案件時(shí)不能閉門造車，可以請(qǐng)教廢酸廢堿、土壤污染等方面的環(huán)境專家來(lái)判斷對(duì)方提供的鑒定報(bào)告中的公式計(jì)算是不是正確、其中的推理是不是合理。
第二是賠償數(shù)額如何確定，虛擬計(jì)算成本怎么考量。被告方的代理律師需要審查起訴方提供的賠償數(shù)額報(bào)價(jià)是不是符合相關(guān)法律規(guī)范。
第三就是恢復(fù)原狀或者支付生態(tài)損害修復(fù)金。土壤污染后需要恢復(fù)到什么程度，才能算作恢復(fù)了“原狀”？由于我國(guó)之前的土壤狀況是沒(méi)有建立檔案背景的，那么如何去界定何為“原狀”存在困難。如果企業(yè)不能恢復(fù)原狀的話，就要需要支付相應(yīng)罰金，那么能不能有替代性的補(bǔ)償？比如某個(gè)受到污染的地塊客觀上已經(jīng)不能修復(fù)，法院可以責(zé)令企業(yè)出錢建立一個(gè)生態(tài)濕地，而不是對(duì)此一罰了之，因?yàn)榱P款并非環(huán)境訴訟真正的目的。另外，目前環(huán)境民事公益訴訟中的和解與調(diào)解制度，在很大程度上依然缺乏可操作性。
企業(yè)在現(xiàn)階段遇到環(huán)境案件時(shí)，可能需要付出很大的代價(jià)。一方面企業(yè)可能需要承擔(dān)環(huán)境刑事責(zé)任，支付相應(yīng)的罰金，同時(shí)也需要對(duì)水污染、土壤污染等承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟的最終目的并不是懲罰污染者，不是為了追究污染者的刑事和民事責(zé)任，而是為了避免在未來(lái)再次發(fā)生類似的污染事件，因此環(huán)境律師關(guān)注的另一個(gè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是前置防控程序。環(huán)境律師可以立足于幫助企業(yè)解決環(huán)境合規(guī)問(wèn)題，轉(zhuǎn)化成幫助企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)的角色。
最后是修復(fù)方案的確定和實(shí)施。假如現(xiàn)在要進(jìn)行土壤的修復(fù)，首先需要制定實(shí)施修復(fù)方案，然后進(jìn)行相應(yīng)的施工，另外還要進(jìn)行監(jiān)測(cè)，最后需要進(jìn)行驗(yàn)收、監(jiān)管。在這一過(guò)程中，制定方案，進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)管需要花費(fèi)大量的費(fèi)用，施工本身的成本可能并不高，但是前后的費(fèi)用成本過(guò)高。在實(shí)踐中，有的地方司法機(jī)關(guān)開始嘗試將監(jiān)管和修復(fù)交由一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)行。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：燕 笑 上海市金茂律師事務(wù)所
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