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引 言：
國(guó)有企業(yè)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中十分重要的市場(chǎng)主體，也是我國(guó)反壟斷法規(guī)范的重要對(duì)象。根據(jù)近三年市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《中國(guó)反壟斷年度執(zhí)法報(bào)告》可知，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷監(jiān)管持續(xù)加強(qiáng)，而近三年來(lái)國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查案件的數(shù)量也逐年上升。具體情形如下：
對(duì)于投資并購(gòu)交易活躍的大型國(guó)有企業(yè)而言，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)成為企業(yè)合規(guī)工作中的重要一環(huán)。尤其本次反壟斷法的修改 ，將違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的罰款金額大幅提高，企業(yè)更加不容忽視。對(duì)此，本文結(jié)合反壟斷法的相關(guān)規(guī)定及執(zhí)法實(shí)踐，就國(guó)有企業(yè)辦理經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的相關(guān)要點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。
一、是否申報(bào)
判斷一項(xiàng)交易是否需要進(jìn)行反壟斷申報(bào)，一般需從以下兩個(gè)方面考慮：第一，該項(xiàng)交易是否構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中的情形；第二，參與集中的經(jīng)營(yíng)者是否達(dá)到規(guī)定的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)。
(一) 是否構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中
《反壟斷法（2022修正）》第二十五條對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的情形作了具體規(guī)定，主要包括以下三種情形：（1）經(jīng)營(yíng)者合并；（2）經(jīng)營(yíng)者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)；（3）經(jīng)營(yíng)者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響。
根據(jù)上述規(guī)定，就實(shí)踐中常見的“經(jīng)營(yíng)者集中”情形，說(shuō)明如下：
一是經(jīng)營(yíng)者合并。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者合并進(jìn)行反壟斷控制最容易被理解，因?yàn)楹喜⑹沟迷鞠嗷オ?dú)立的兩個(gè)或兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者成為一個(gè)經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)力量得以集中、從而可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響。
二是通過取得股權(quán)或資產(chǎn)取得控制權(quán)。實(shí)踐中交易形態(tài)可能多種多樣，包括股權(quán)收購(gòu)、資產(chǎn)收購(gòu)、新設(shè)合營(yíng)企業(yè)等，核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)是控制權(quán)是否發(fā)生變化——當(dāng)股權(quán)收購(gòu)等交易活動(dòng)使經(jīng)營(yíng)者對(duì)目標(biāo)企業(yè)的控制權(quán)發(fā)生變化時(shí)，即構(gòu)成了反壟斷法意義上的“集中”。
關(guān)于控制權(quán)認(rèn)定，《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》第四條規(guī)定了多種考量因素，包括：目標(biāo)企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化、股東大會(huì)的表決事項(xiàng)及其表決機(jī)制、董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的組成及表決機(jī)制、高管人員的任免等以及其他因素。其本質(zhì)指向的是經(jīng)營(yíng)者對(duì)目標(biāo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的決定性影響。
實(shí)踐中常見的控制權(quán)變化形態(tài)可用下列圖示進(jìn)行描述（說(shuō)明：①為簡(jiǎn)化描述，下圖所列參與集中的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量較少；當(dāng)參與集中的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量較多時(shí)，可以在下圖基礎(chǔ)上類推理解。②方框填充顏色為藍(lán)色的，屬于“參與集中的經(jīng)營(yíng)者”；方框填充顏色為橙色的，屬于“參與集中的經(jīng)營(yíng)者”且為申報(bào)義務(wù)人。相關(guān)分析詳見后文。）：
三是通過合同等方式取得控制權(quán)。本項(xiàng)具有兜底性質(zhì)，可用于涵蓋除了合并、收購(gòu)、新設(shè)共同控制的合營(yíng)企業(yè)等典型情形以外的其他情形。實(shí)踐中，可能產(chǎn)生控制權(quán)變化的合同一般涉及投票權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理、人事任免、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等對(duì)于市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響重大的事項(xiàng)。
關(guān)于是否構(gòu)成“經(jīng)營(yíng)者集中”，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意以下事項(xiàng)：
一是少數(shù)股權(quán)的問題。股權(quán)結(jié)構(gòu)是認(rèn)定控制權(quán)關(guān)系的重要因素、但不是唯一因素。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意，取得少數(shù)股權(quán)仍有可能取得控制權(quán)。比如，當(dāng)目標(biāo)企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)較為分散時(shí)，即便收購(gòu)方僅完成了少數(shù)股權(quán)的收購(gòu)也能夠構(gòu)成控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。在“騰訊控股有限公司、深圳市紅杉煜辰股權(quán)投資合伙企業(yè)（有限合伙）收購(gòu)廣西叫酒網(wǎng)絡(luò)科技有限公司股權(quán)未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案”（處罰決定書文號(hào)：國(guó)市監(jiān)處罰〔2021〕132號(hào)）中，該收購(gòu)交易完成后，騰訊和紅杉煜辰僅分別持有酒小二12.175%、6% 的股權(quán)，但此次交易仍舊被市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)定為騰訊和紅杉煜辰取得酒小二的共同控制權(quán)，從而觸發(fā)申報(bào)條件。類似案件不在少數(shù)。在交易實(shí)踐中，不能僅基于收購(gòu)少數(shù)股權(quán)而輕率地認(rèn)為不構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中、從而忽略反壟斷申報(bào)；或者在設(shè)計(jì)交易方案時(shí)，為了避免構(gòu)成控制權(quán)轉(zhuǎn)移，除了交易較小比例的股權(quán)之外，還需考慮其他控制權(quán)影響因素。
二是無(wú)償劃轉(zhuǎn)的問題。是否構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中與交易對(duì)價(jià)無(wú)關(guān)，即便交易對(duì)價(jià)為零（比如：國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)），如果涉及控制權(quán)轉(zhuǎn)移，也會(huì)構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者集中。在“遼寧港口集團(tuán)取得大連港集團(tuán)和營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)股權(quán)未依法申報(bào)案”（處罰決定書文號(hào)：國(guó)市監(jiān)處〔2019〕48號(hào)）中，大連市國(guó)資委、營(yíng)口市國(guó)資委分別與遼寧港航簽署了《大連港集團(tuán)有限公司股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)協(xié)議》和《營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)有限公司股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)協(xié)議》，大連港集團(tuán)和營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)的100%股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給遼寧港航。隨后，大連港集團(tuán)和營(yíng)口港務(wù)集團(tuán)分別完成股東工商登記變更。該行為構(gòu)成未依法申報(bào)違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，故市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)申報(bào)人義務(wù)人遼寧港口集團(tuán)處以35萬(wàn)元罰款。
三是同一國(guó)資委監(jiān)管下的企業(yè)之間交易問題。在商事交易實(shí)踐中，常常按照“追溯到自然人或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門”的標(biāo)準(zhǔn)界定實(shí)際控制人，由此產(chǎn)生了一種誤區(qū)，即同屬于一家國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同企業(yè)之間交易，不構(gòu)成控制權(quán)轉(zhuǎn)移。從反壟斷法角度而言，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。比如，此前中遠(yuǎn)與中海合并，雖然同為國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)，但其合并仍需向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。
(二)是否達(dá)到應(yīng)當(dāng)申報(bào)的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)
僅是進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中活動(dòng)并不當(dāng)然意味著企業(yè)必須進(jìn)行反壟斷申報(bào)，只有在滿足一定的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，企業(yè)才應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)。
我國(guó)反壟斷法規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。本次反壟斷法修改之后，市場(chǎng)監(jiān)管總局就《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》公開征求意見。相關(guān)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)變化如下：
實(shí)踐中，在計(jì)算營(yíng)業(yè)額時(shí)，通常應(yīng)當(dāng)注意以下事項(xiàng)：
一是確定“參與集中的經(jīng)營(yíng)者”。判斷是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，是通過對(duì)“參與集中的經(jīng)營(yíng)者”而非“參與交易的經(jīng)營(yíng)者”的營(yíng)業(yè)額確定。“參與集中的經(jīng)營(yíng)者”的認(rèn)定規(guī)則，此前主要見于《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查申報(bào)表》的腳注當(dāng)中。但在近期市場(chǎng)監(jiān)管總局公開征求意見的《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》中，其第九條進(jìn)行了統(tǒng)一、明確的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)則，在經(jīng)營(yíng)者合并的交易中，合并各方為參與集中的經(jīng)營(yíng)者；其余的，在前文關(guān)于控制權(quán)變化形態(tài)的圖示中，方框填充顏色為藍(lán)色和橙色的均為參與集中的經(jīng)營(yíng)者。
二是判斷計(jì)算口徑。《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》第八條第一款規(guī)定：“參與集中的經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額，應(yīng)當(dāng)為該經(jīng)營(yíng)者以及申報(bào)時(shí)與該經(jīng)營(yíng)者存在直接或者間接控制關(guān)系的所有經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額總和，但是不包括上述經(jīng)營(yíng)者之間的營(yíng)業(yè)額?！睂?shí)踐中，通常是按照“集團(tuán)”全口徑進(jìn)行計(jì)算。
三是特殊行業(yè)的營(yíng)業(yè)額計(jì)算。金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額的計(jì)算，按照相關(guān)的規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)《金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額計(jì)算辦法》的規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、證券公司、期貨公司、基金管理公司集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額的計(jì)算公式為：營(yíng)業(yè)額＝（營(yíng)業(yè)額要素累加－營(yíng)業(yè)稅金及附加）×10%，不同金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)額要素有所不同；保險(xiǎn)公司集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額的計(jì)算公式為：營(yíng)業(yè)額＝（保費(fèi)收入－營(yíng)業(yè)稅金及附加）×10%，保費(fèi)收入＝原保險(xiǎn)合同保費(fèi)收入＋分入保費(fèi)－分出保費(fèi)。
四是其他常見問題。比如：申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)中的“在中國(guó)境內(nèi)”，是指經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)品或服務(wù)的買方所在地在中國(guó)境內(nèi)，包括經(jīng)營(yíng)者從中國(guó)之外的國(guó)家或地區(qū)向中國(guó)的出口，但不包括其從中國(guó)向中國(guó)之外的國(guó)家或地區(qū)出口的產(chǎn)品或服務(wù)；“在全球范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)額”，則包括經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額。又如：“上一會(huì)計(jì)年度”，《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》已經(jīng)明確“是指集中協(xié)議簽署日的上一會(huì)計(jì)年度”。
需要說(shuō)明的是，《反壟斷法（2022修正）》第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者集中未達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營(yíng)者申報(bào)?！边@是關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的兜底處理?xiàng)l款，賦予了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，以更好地適應(yīng)市場(chǎng)實(shí)際和反壟斷執(zhí)法需要。
二、如何申報(bào)
(一) 申報(bào)義務(wù)人
《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“通過合并方式實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，合并各方均為申報(bào)義務(wù)人；其他情形的經(jīng)營(yíng)者集中，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營(yíng)者為申報(bào)義務(wù)人，其他經(jīng)營(yíng)者予以配合?！?/span>
從上述規(guī)定可知，申報(bào)義務(wù)人不完全等于“參與集中的經(jīng)營(yíng)者”，參與集中的經(jīng)營(yíng)者范圍可能大于申報(bào)義務(wù)人范圍。以股權(quán)并購(gòu)交易為例，目標(biāo)公司C原系由A單獨(dú)控制，B向A收購(gòu)了其持有的C公司49%股權(quán)、取得對(duì)C公司的共同控制權(quán)（與A共同控制）。此時(shí)，A和B均為參與集中的經(jīng)營(yíng)者，而僅B為申報(bào)義務(wù)人。在此情況下，如果B未申報(bào)而實(shí)施集中的，構(gòu)成違法；在申報(bào)義務(wù)人B未申報(bào)的情況下，作為其他參與集中的經(jīng)營(yíng)者的A可以提出申報(bào)。
其他集中交易中的申報(bào)義務(wù)人，可以參見前文關(guān)于控制權(quán)變化形態(tài)的圖示（方框填充顏色為橙色的即為申報(bào)義務(wù)人）。
(二) 申報(bào)時(shí)點(diǎn)
《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見（2018修訂）》第十四條規(guī)定：“申報(bào)人應(yīng)當(dāng)在集中協(xié)議簽署后，集中實(shí)施前向國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局申報(bào)。/以公開要約方式收購(gòu)上市公司的，已公告的要約收購(gòu)報(bào)告書可視同為已簽署的集中協(xié)議?！?依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易應(yīng)遵循等價(jià)有償和公開公平公正的原則，在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行。在此情況下，申報(bào)時(shí)點(diǎn)為成交且簽署產(chǎn)權(quán)交易合同后、實(shí)施交割之前。實(shí)踐中為了節(jié)省交易的時(shí)間成本，可以在推進(jìn)進(jìn)場(chǎng)交易的同時(shí)，開展經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的相關(guān)準(zhǔn)備工作；一旦產(chǎn)權(quán)交易合同簽署，便可以盡快完成申報(bào)文件并提交。
(三) 簡(jiǎn)易程序和非簡(jiǎn)易程序
經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)程序，可以區(qū)分簡(jiǎn)易程序和非簡(jiǎn)易程序。根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局《健全反壟斷審查制度 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——<經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定>解讀》一文披露的信息 ，《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)審結(jié)的經(jīng)營(yíng)者集中案件中，簡(jiǎn)易案件的數(shù)量約占80%。簡(jiǎn)易案件的審查時(shí)間短于非簡(jiǎn)易案件，執(zhí)法實(shí)踐中通?？梢栽趯彶閳?zhí)法機(jī)關(guān)立案并公示（公示期為10日）后7日左右獲得不予進(jìn)一步審查決定。
《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》第十七條規(guī)定了簡(jiǎn)易案件的適用情形，包括：“（一）在同一相關(guān)市場(chǎng)，參與集中的經(jīng)營(yíng)者所占的市場(chǎng)份額之和小于百分之十五；在上下游市場(chǎng)，參與集中的經(jīng)營(yíng)者所占的市場(chǎng)份額均小于百分之二十五；不在同一相關(guān)市場(chǎng)也不存在上下游關(guān)系的參與集中的經(jīng)營(yíng)者，在與交易有關(guān)的每個(gè)市場(chǎng)所占的市場(chǎng)份額均小于百分之二十五；（二）參與集中的經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境外設(shè)立合營(yíng)企業(yè)，合營(yíng)企業(yè)不在中國(guó)境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的；（三）參與集中的經(jīng)營(yíng)者收購(gòu)境外企業(yè)股權(quán)或者資產(chǎn)，該境外企業(yè)不在中國(guó)境內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的；（四）由兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者共同控制的合營(yíng)企業(yè)，通過集中被其中一個(gè)或者一個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者控制的?！钡谑藯l則規(guī)定了不得視為簡(jiǎn)易案件的具體情形。
2022年7月8日，《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于試點(diǎn)委托開展部分經(jīng)營(yíng)者集中案件反壟斷審查的公告》發(fā)布。在試點(diǎn)期間（2022年8月1日至2025年7月31日），市場(chǎng)監(jiān)管總局將根據(jù)工作需要，將部分符合標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)易案件委托試點(diǎn)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門（北京、上海、廣東、重慶、陜西）負(fù)責(zé)審查。這一試點(diǎn)是在健全經(jīng)營(yíng)者集中分類分級(jí)反壟斷審查制度的背景下開展的有益探索，可以進(jìn)一步提升經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查效能。
(四) 審查流程
從整體來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的過程主要包括兩個(gè)階段：立案前階段和正式審查階段。對(duì)于立案前階段，法律并未明確具體期限，能否順利立案取決于申報(bào)材料是否完備；正式審查階段則有明確的規(guī)定，包括初步審查階段、進(jìn)一步審查階段和進(jìn)一步審查延長(zhǎng)階段。基本流程如下圖所示：
(五) 停鐘制度
修改前的《反壟斷法》規(guī)定的“30+90+60日”期限為不變期限，不可中止、中斷。實(shí)踐中，為了解決客觀上無(wú)法在180日內(nèi)完成審查的問題，多由申報(bào)人先撤回即將期滿的案件、然后重新申報(bào)，從而再次開啟“30+90+60”的期限。
本次反壟斷法修改，借鑒了歐盟等反壟斷司法轄區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，引入經(jīng)營(yíng)者集中審查期限的“停鐘”（stop-the-clock）制度。新增的《反壟斷法（2022修正）》第三十二條規(guī)定，在以下三種情形下，經(jīng)營(yíng)者集中的審查期限可以中止計(jì)算，具體分別為：“（一）經(jīng)營(yíng)者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無(wú)法進(jìn)行；（二）出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無(wú)法進(jìn)行；（三）需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評(píng)估，且經(jīng)營(yíng)者提出中止請(qǐng)求。”
相較于由申報(bào)人撤回重新申報(bào)，“停鐘”制度的引入，有助于在法定程序和期限內(nèi)完成審查，避免一定的不確定性因素。但同時(shí)對(duì)于申報(bào)人而言，在“停鐘”制度引入后，為了高效完成申報(bào)和審查程序，在文件資料準(zhǔn)備方面、在申報(bào)事實(shí)的完整性方面、在附條件方案的設(shè)計(jì)方面，均提出了更高要求；為了提高交易的可控性，在安排交易進(jìn)度時(shí)也應(yīng)將經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的時(shí)間因素納入其中。
三、違法實(shí)施集中的后果
(一) 違法實(shí)施集中的罰則規(guī)定
關(guān)于違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為的行政處罰，本次反壟斷法修改有了大幅提升?，F(xiàn)對(duì)比如下：
《反壟斷法》 |
《反壟斷法（2022修正）》 |
第四十八條 經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定實(shí)施集中的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款。 |
第五十八條 經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定實(shí)施集中，且具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額百分之十以下的罰款；不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，處五百萬(wàn)元以下的罰款。 |
由于本次反壟斷法修改使新舊法律對(duì)于違法實(shí)施集中的法律后果相差巨大，所以新舊法律銜接問題就成為經(jīng)營(yíng)者關(guān)注的焦點(diǎn)。本次修法，全國(guó)人大常委會(huì)僅明確修改決定自2022年8月1日起施行，但對(duì)于修改內(nèi)容是否具有溯及力的問題未予明確。法律實(shí)務(wù)界對(duì)于這一問題存在不同觀點(diǎn)，目前也未見到執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威解釋。
結(jié)合《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。”其確定的是“從舊兼從輕”的基本規(guī)則。但將其適用于違法實(shí)施集中的處罰時(shí)，仍有下列問題有待討論：一是如何理解“違法行為發(fā)生時(shí)”，違法實(shí)施集中是個(gè)即時(shí)性的行為（比如：股權(quán)變更登記），還是個(gè)持續(xù)性的行為（只要沒有恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，均屬實(shí)施集中）；二是如果違法行為持續(xù)發(fā)生至新法施行以后，那么新法所適用的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)高于舊法的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、應(yīng)當(dāng)適用新法還是舊法。結(jié)合前述兩個(gè)問題，本文傾向于認(rèn)為，違法實(shí)施集中是個(gè)即時(shí)性的行為，即：除了分步實(shí)施的交易之外，構(gòu)成實(shí)施集中的標(biāo)志（比如：股權(quán)變更登記）發(fā)生時(shí)就是“違法行為發(fā)生時(shí)”；對(duì)于新法施行前已實(shí)施的集中，應(yīng)當(dāng)按照舊法進(jìn)行處罰。如果將實(shí)施集中視為持續(xù)性的行為，就會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，同樣在舊法期間違法實(shí)施的集中，已被處罰的交易既成定局，而未被發(fā)現(xiàn)的交易如果持續(xù)到新法適用，且由于新法申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)提高而無(wú)需申報(bào)（自然無(wú)需處罰），后者由于其行為隱蔽而“躲過”處罰，其結(jié)果是不公平的。
(二) 違法實(shí)施集中的常見情形
對(duì)于“實(shí)施集中”的認(rèn)定，現(xiàn)行法律沒有直接的規(guī)定。從公開處罰案件來(lái)看，多以取得新設(shè)合營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、辦理股權(quán)變更登記等作為實(shí)施集中的標(biāo)志?！督?jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》對(duì)此進(jìn)行了明確，其第五十五條第三款規(guī)定，“本規(guī)定所稱實(shí)施集中，是指取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)、或者對(duì)其施加決定性影響的行為，包括但不限于完成股東或者權(quán)利變更登記、委派高級(jí)管理人員、實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)決策和管理、與其他經(jīng)營(yíng)者交換敏感信息、實(shí)質(zhì)性整合業(yè)務(wù)等?！?/span>
值得一提的是，在“佳能株式會(huì)社收購(gòu)東芝醫(yī)療系統(tǒng)株式會(huì)社全部股權(quán)涉嫌未依法申報(bào)案”（處罰決定書文號(hào)：商法函〔2016〕965號(hào)）中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為，交易雖然分為兩個(gè)步驟實(shí)施，但兩個(gè)步驟緊密關(guān)聯(lián)，均是佳能取得東芝醫(yī)療全部股權(quán)不可分割的組成部分，構(gòu)成《反壟斷法》第二十條規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中。2016年3月17日，步驟一已實(shí)施完畢，即東芝醫(yī)療的全部股份和新股預(yù)約權(quán)均已經(jīng)轉(zhuǎn)移完畢，與之對(duì)應(yīng)的全部?jī)r(jià)款也已支付完畢。盡管經(jīng)營(yíng)者集中尚未實(shí)施完成，但在申報(bào)之前已經(jīng)開始實(shí)施，構(gòu)成未依法申報(bào)違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中。換言之，對(duì)于分步實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，并不是全部步驟完成才構(gòu)成實(shí)施，開始實(shí)施其中的部分、即可能構(gòu)成違法實(shí)施集中。
四、結(jié)語(yǔ)
經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)是一項(xiàng)具有較高挑戰(zhàn)性的工作，不僅是經(jīng)營(yíng)者集中控制制度的專業(yè)性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，還包括交易本身對(duì)于交易條件、交易時(shí)效性等方面的要求。對(duì)于企業(yè)而言，法務(wù)部門須對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)具備基本認(rèn)識(shí)；對(duì)于需要或可能需要進(jìn)行申報(bào)的交易，盡早引入反壟斷律師進(jìn)行評(píng)估和準(zhǔn)備。在申報(bào)過程中，充分運(yùn)用商談機(jī)制，與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)保持及時(shí)、有效的溝通，確保順利地推進(jìn)申報(bào)工作。
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