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淺議土地儲備與房屋征收

2013年第03期    作者:劉　路    閱讀 9,324 次

前  言

       諾貝爾獎經(jīng)濟學得主斯蒂格利茨說：“21世紀對全人類最有影響的兩件大事，除了新技術(shù)革命外，就是中國的城市化?！?/span>

　　我國的土地儲備及房屋征收（拆遷）制度自誕生之日起就廣受爭議，前者猶如蒙娜麗莎微笑，后者猶如哥德巴赫猜想，當兩者交織在一起，更激發(fā)出各種新型、復雜、獨具中國特色的問題，顛覆了不少法律人對傳統(tǒng)民法問題的認識和理解。要理順這些問題，我們必須回歸到具有中國特色的一級土地市場制度，從毛地批租、開發(fā)商拆遷到土地儲備（政府拆遷、凈地出讓），1996年上海成立全國第一家土地儲備中心，2004年3月國土資源部、監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（俗稱831大限），這其中有理念、制度、實踐的轉(zhuǎn)變，此外，在《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后，土地儲備制度的何去何從，更令我們思索，其中的一些法律問題更加值得探討。

　　一、一級土地開發(fā)制度的演變———從毛地批租、開發(fā)商拆遷到土地儲備、政府拆遷、凈地出讓

　　我國的土地一級開發(fā)大體經(jīng)歷了兩個階段，1996年以前，毛地批租、開發(fā)商拆遷，在這個階段，土地出讓方式包括協(xié)議、拍賣和招標等，實踐中主要還是以協(xié)議出讓的方式為主。程序上講，城市建設用地的供應，遵循先立項后規(guī)劃和用地審批的程序，簡單的說就是“現(xiàn)用現(xiàn)拆”。上海市在1992年提出“365計劃”，即在本世紀末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造。在當時條件下，政府直接與開發(fā)商達成出讓協(xié)議，開發(fā)商自籌資金或向銀行貸款，通過政府劃撥或出讓等方式獲得建設項目的土地使用權(quán)，樓盤一部分用于動遷安置房，一部分用于市場銷售。拆遷工作由開發(fā)商委托本區(qū)政府確定的動遷單位具體實施，開發(fā)商為拆遷人，承擔相關(guān)費用，還有的地區(qū)，如虹口區(qū)黃山坊項目，即探索實行“政府出一點，開發(fā)商出一點，被拆遷人出一點”（俗稱“三個一點”）的方式進行舊區(qū)改建等。

　　總體上，在開發(fā)商拆遷的年代，由于開發(fā)商帶入大量資金，并借助金融市場投融資等活動，其不僅減輕了當?shù)卣呢斦摀瑫r也加快了城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和舊區(qū)改造的速度，中心城區(qū)土地級差地租不斷釋放，利益不斷創(chuàng)造，不斷分配，地方政府也通過土地出讓為城市建設籌集了巨額資金。但這種模式也產(chǎn)生了新的問題，主要是土地囤積和閑置問題無法解決，雖然《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定，政府有權(quán)收回未按期開發(fā)土地的使用權(quán)，但是開發(fā)商通常以政府拆遷工作沒有完成為抗辯理由。我們知道本市絕大多數(shù)拆遷實施單位都是國企背景，由此規(guī)避政府處罰，造成大量土地閑置，土地開發(fā)周期延長，開發(fā)成本不斷升高，從而后期房價必然上漲，反過來房價上漲又必然抬高被拆遷人的心理價位，于是某些拆遷基地不得不陷入僵局，又導致政府只能采取行政裁決及行政強遷手段予以“拔點”，這再次產(chǎn)生因拆遷引起的新社會矛盾。自上世紀90年代中后期，全國范圍內(nèi)征地拆遷糾紛的上訪案件數(shù)量大增，一些老百姓自然認為“政府成為了開發(fā)商的幫兇”。此外，因協(xié)議出讓土地，整個操作過程不透明，這也產(chǎn)生了一定的腐敗現(xiàn)象和尋租空間，使得大量國有土地被賤賣，導致國有土地收益的流失。于是，我們痛定思痛，揮一揮手，進入第二階段。

　　1996年上海市成立我國第一家土地儲備中心，從而拉開土地儲備制度的序幕。1997年上海市出臺關(guān)于印發(fā)《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》的通知【滬房地資(1997)178號，滬財城(1997)11號】指導土地儲備工作。

　　2001年4月30日，國務院在《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）提出“有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備”的同時，也指出了推行土地收購儲備的目的是“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力”，“堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設用地的集中統(tǒng)一供應”，“對已經(jīng)列入城市建設用地范圍的村鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)”。2004年3月31日，國土資源部、監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，嚴令要求2004年8月31日以后，所有經(jīng)營性土地一律都要公開競價出讓。至此，以前盛行的協(xié)議出讓經(jīng)營性用地的做法被叫停，該文件還規(guī)定，開發(fā)商必需及時繳納土地出讓金，如果在兩年內(nèi)不開發(fā)，政府可以收回土地。該政策被稱為“831大限”，被譽為中國地產(chǎn)界的土地革命，全國各地開始紛紛建立土地儲備機構(gòu)。同時，開發(fā)商退出拆遷歷史舞臺，開發(fā)商從此不再介入前期的動拆遷工作。2004年6月9日，市政府發(fā)布《上海市土地儲備辦法》，對納入土地儲備范圍的土地，將由政府設立的土地儲備機構(gòu)先行完成拆遷補償安置，然后將“凈地”交付出讓。2005至2007年間，政府在“十一五”舊改計劃中，對400萬平方米成片二級舊里以下的房屋，明確了“政府主導、土地儲備”的原則。2006年12月30日，市政府發(fā)布《關(guān)于貫徹國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，正式明確了“六類經(jīng)營性土地公開出讓前，要完成土地收購儲備和土地前期開發(fā)，以凈地條件出讓”。此后，新供地的經(jīng)營性項目，原則上都應采取土地儲備機構(gòu)承擔動拆遷任務的做法。儲備機構(gòu)通過銀行融資等途徑籌集拆遷資金，并委托專業(yè)單位具體實施拆遷。2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合頒布了《土地儲備管理辦法》，在全國確立了土地儲備制度。

　　在這一時期，最明顯的改變莫過于拆遷人從“開發(fā)商”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?、區(qū)土地儲備中心、土地發(fā)展中心”，法律主體的轉(zhuǎn)變更加凸顯出征收拆遷行為的行政屬性，而非單純的民事交換行為。另外，土地儲備制度對抑制房價過高、促進土地合理利用、打壓開發(fā)商屯地產(chǎn)生了一定的積極影響，但又有部分學者質(zhì)疑，土地儲備效果功能不明顯，一些地區(qū)房價仍舊“瘋狂”上漲，動拆遷引起的矛盾仍舊突出，地方政府追求土地收益作為增加財政收入的重要手段，政府是否與民爭利？于是社會上要求廢除土地儲備制度呼聲不斷！2010年4月26日，北京一位同行向全國人大常委會提出對我國土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》進行違憲違法審查的建議書。由此，我們在處理因土地儲備產(chǎn)生的拆遷糾紛時就時常會碰到以下兩個經(jīng)典問題。

二、兩大經(jīng)典問題之探析

　　（一）土地儲備中心、土地發(fā)展中心是官還是商？是否具備拆遷人主體資格？

　　不少人質(zhì)疑，土地儲備中心、土地發(fā)展中心隸屬政府房屋土地管理部門，依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第十條第二款規(guī)定，房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托。而且申請領取房屋拆遷許可證應當提交建設項目批準文件。土地儲備中心收儲時還沒有具體項目，由此不具備拆遷人資格。

　　筆者認為，儲備機構(gòu)是經(jīng)市、區(qū)（縣）政府批準成立，具有獨立的法人資格，統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。從上海的設置模式來看，存在市、區(qū)（縣）兩級土地儲備機構(gòu)，市政府設立市土地儲備中心，各區(qū)（縣）政府設立土地發(fā)展中心，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。雖然土地儲備機構(gòu)隸屬市、區(qū)（縣）政府，經(jīng)授權(quán)可依法實施房屋拆遷補償安置，但與房屋拆遷管理部門具有明顯區(qū)別，前者是事業(yè)單位法人，后者是機關(guān)法人；前者在土地管理中扮演雙重角色，一是經(jīng)過政府授權(quán)行使部分政府行為的角色，即土地管理權(quán)，加強政府對土地市場的調(diào)控，達到土地合理利用，二是根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律行使企業(yè)行為的角色，即土地經(jīng)營權(quán)，根據(jù)土地市場需求適時收購、儲備、出讓土地、管理運作土地儲備資金等。而后者僅是對房屋征收拆遷規(guī)章制度的監(jiān)督執(zhí)行。土地儲備中心、土地發(fā)展中心經(jīng)市、區(qū)政府依法授權(quán)在土地儲備過程中享有房屋拆遷補償安置的主體資格。

　?。ǘ┩恋貎洹凹俳琛迸f區(qū)改造名義改變土地用途，本來說是舊區(qū)改造，后來又賣給開發(fā)商，豈不是與民爭利？

        有一個較有代表性的案例。2009年6月15日，蕪湖市主要商業(yè)區(qū)九華山路繁華地段實施土地收儲，在此次拆遷中，領取規(guī)劃許可證、規(guī)劃選址意見書、國有土地使用批復等批文的單位都是蕪湖土儲中心，但最后真正拿到房屋拆遷許可證的卻是蕪湖市鏡湖區(qū)建設投資公司。此后，鏡湖建投公司又將此地段的拆遷項目轉(zhuǎn)包給了蕪湖市虹宇拆遷有限公司。而且蕪湖市土儲中心一直聲稱拆遷是為了“舊城改造”。但據(jù)調(diào)查了解，早在2008年底這塊16.5畝的土地就已經(jīng)被蕪湖國土局賣給了開發(fā)商匯錦置業(yè)。鏡湖區(qū)政府網(wǎng)介紹這塊地將建成一個8萬平方米、投資5億元的匯錦國際商城。這一事件的結(jié)果是，安徽省發(fā)改委撤銷了蕪湖市的立項批準文件，安徽省國土廳撤銷了蕪湖市的國有土地使用權(quán)批準文件。這一典型案例隨著媒體廣泛報道，一度引發(fā)了公眾對土地儲備中心拆遷職能合法性的持續(xù)討論。一些地方以“土地儲備”的名義收儲拆遷，背后卻是商業(yè)開發(fā)。

　　在上海我們還沒有接觸到相關(guān)類似的案例，但是在本市中心城區(qū)的舊區(qū)改造中也時常能聽到一些人提出這樣的質(zhì)疑。筆者認為，這種質(zhì)疑的產(chǎn)生有其一定的合理性，因為政府在土地儲備中既是公共利益代表者，又是土地市場干預者，同時是土地市場參與者，難免令人生疑角色沖突。依據(jù)《上海市土地儲備辦法》相關(guān)規(guī)定，對擬調(diào)整為經(jīng)營性建設用地的原劃撥國有土地是納入土地儲備范圍的，市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。土地儲備涉及房屋拆遷、征用農(nóng)村集體所有土地的，應當按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補償安置方案審批等相關(guān)手續(xù)，并按照規(guī)定的標準、方式和程序?qū)嵤┭a償安置。通過土地儲備可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府對土地使用權(quán)的全面有效調(diào)控，更好實施規(guī)劃。

　　我們必須認識到，中國與國外土地儲備制度有一個重要區(qū)別，即“是否事先規(guī)劃”。安斯特朗在《土地儲備：歐洲現(xiàn)實，美國未來》中認為，土地儲備是為了實施政府土地利用政策，政府進行征地或授權(quán)進行征地，以待日后開發(fā)。在征地時，對土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。而我國在土地儲備時，該土地的未來用途已經(jīng)明確，城市建設堅持規(guī)劃先行的原則。于是，在對舊區(qū)改造土地收儲完成后，土地交付一級市場只要遵循事先土地規(guī)劃用途就可以，至于拆遷補償安置標準并不會因用地規(guī)劃實行不同的標準，因為大家適用相同的房屋征收拆遷法規(guī)政策。

　　三、《國有土地上房屋征收與補償條例》對土地儲備制度的沖擊

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺后，上海的實施細則明確征收主體為各區(qū)縣人民政府，確需征收房屋的情形必須符合公共利益的需要。于是，有觀點認為，土地儲備制度將陷入死胡同，以后所有“擬調(diào)整為經(jīng)營性用地”均不能再進行土地儲備。筆者認為，土地儲備制度有其自身的特色與功能，并非征收與補償制度可以完全替代。

　　首先，從實踐來看，對于一些經(jīng)營性資產(chǎn)，如：廠房等，政府往往采取土地儲備的方式予以“定點收購”，雙方根據(jù)市場價格進行協(xié)商，當然操作中有時也會參照征收補償?shù)南嚓P(guān)程序進行。另一方面，一些區(qū)縣政府的征收補償資金來源需通過土地儲備機構(gòu)為平臺進行融資，解決征收補償費用來源。

　　其次，從發(fā)展來看，土地儲備工作以“經(jīng)營性儲備”為主逐步調(diào)整以“公益性儲備”為主，最大限度地弱化政府在土地儲備中的經(jīng)營者角色，彰顯土地儲備的公益性職能。我們欣喜地看到，在2012年11月5日，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，其中明確規(guī)定，土地儲備機構(gòu)應組織開展對儲備土地的前期開發(fā)，為政府供應“凈地”提供有效保障。優(yōu)先收購儲備空閑、低效利用及其他現(xiàn)有建設用地，積極開展工業(yè)用地儲備。儲備土地應優(yōu)先用于保障性安居工程及其他公益性事業(yè)，這為公益性收儲指明了方向。

　　第三，對公共利益的理解在不同時期、不同發(fā)展階段、不同地區(qū)是不同的，必須考慮國情。筆者認為，并不是任何商業(yè)性質(zhì)、營利項目都不具有公共利益，畢竟這些項目的開發(fā)不僅能釋放出中心城區(qū)的級差地租，創(chuàng)造利益更新城市，還能帶動當?shù)氐木蜆I(yè)、稅收、配套生活設施等公共福利。凡是實施城市總體規(guī)劃，為城市發(fā)展和建設進行的重大工程，由政府組織或主導的住宅小區(qū)、商業(yè)街區(qū)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等城市建設都應屬于公共利益。法經(jīng)濟學領域中有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度的財產(chǎn)規(guī)則和責任規(guī)則理論更好地解釋了這一點，不再闡述。