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律師作為第三方參與 征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作思路

2013年第03期    作者:張善美    閱讀 9,503 次

    不動(dòng)產(chǎn)征收（動(dòng)拆遷）業(yè)務(wù)研究委員會(huì)是市律協(xié)較為年輕的業(yè)務(wù)研究委員會(huì)之一，其職能是以不動(dòng)產(chǎn)征收與房屋動(dòng)拆遷法律業(yè)務(wù)為研究領(lǐng)域，致力于推動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)律師的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流與理論研究，并通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高專(zhuān)業(yè)律師的業(yè)務(wù)素質(zhì)與服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)本市律師在不動(dòng)產(chǎn)征收與房屋動(dòng)拆遷領(lǐng)域法律服務(wù)水平的整體優(yōu)化；同時(shí)通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)調(diào)研，就動(dòng)拆遷法規(guī)政策的制定實(shí)施向立法、行政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)與建議，為構(gòu)建本市健康、有序、和諧的不動(dòng)產(chǎn)征收（拆遷）法律秩序服務(wù)。

　　近年來(lái)，伴隨著本市城市化建設(shè)取得的矚目成績(jī)，同時(shí)也產(chǎn)生了不少因征地拆遷所引發(fā)的個(gè)體矛盾和群體矛盾，家庭矛盾和社會(huì)矛盾，中國(guó)式的征地拆遷亦可謂具有時(shí)代特色，這是一個(gè)“面子”問(wèn)題、這是一個(gè)“尊嚴(yán)”問(wèn)題，這是一個(gè)“人權(quán)”問(wèn)題，借用莎士比亞的一句名言：這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代。律師在這個(gè)時(shí)代，在這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)大有作為。

　　目前，有越來(lái)越多的律師同仁參與到這一領(lǐng)域，從業(yè)務(wù)類(lèi)型來(lái)講主要有三種類(lèi)型：其一，爭(zhēng)端解決，如：共有產(chǎn)分割的民事訴訟，對(duì)征收補(bǔ)償決定不服提起的行政復(fù)議或行政訴訟等；其二，在征收（拆遷）基地提供法律服務(wù)，如：浦東新區(qū)組建律師志愿團(tuán)進(jìn)駐世博動(dòng)遷現(xiàn)場(chǎng)，虹口區(qū)組建律師志愿團(tuán)深入到虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造項(xiàng)目中等；其三，參與征收（拆遷）信訪矛盾化解暨終結(jié)工作，如：2009年9月，根據(jù)市委、市府的部署，引進(jìn)上海律師作為第三方參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作，對(duì)涉及11個(gè)區(qū)782戶(hù)動(dòng)拆遷信訪積案進(jìn)行全面核查。

　　今天，我想就第三種業(yè)務(wù)類(lèi)型，結(jié)合十八大報(bào)告精神及我們上海市天一律師事務(wù)所在處理征地（拆遷）信訪矛盾化解工作中的一些經(jīng)驗(yàn)談?wù)勛约旱捏w會(huì)。

　　一、十八大報(bào)告關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制精神，是律師作為第三方參與征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作方向

　　十八大報(bào)告指出，要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

       當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要機(jī)遇期，也處于社會(huì)矛盾凸顯期，以征地拆遷引起的信訪矛盾尤為突出，如何依法公正、及時(shí)有效地予以化解，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，不僅考驗(yàn)著政府相關(guān)部門(mén)化解矛盾的智慧，也推進(jìn)著信訪矛盾處理方式的不斷探索。2010年初本所受楊浦區(qū)委、區(qū)府委托，協(xié)助其創(chuàng)新長(zhǎng)效機(jī)制，以“再造流程，辦成鐵案”為目標(biāo)，改變了傳統(tǒng)的以“政府———信訪人”的二元矛盾化解機(jī)制，建立了以“政府———第三方———信訪人”的三元矛盾化解機(jī)制，頒布了《楊浦動(dòng)拆遷信訪突出矛盾化解暨終結(jié)操作規(guī)程（試行）》、《楊浦區(qū)動(dòng)拆遷信訪突出矛盾化解口徑認(rèn)定辦法（試行）》、《楊浦區(qū)拆遷信訪突出矛盾化解暨終結(jié)操作規(guī)程實(shí)施細(xì)則（試行）》、《楊浦區(qū)動(dòng)拆遷信訪突出矛盾化解方案論證規(guī)則（試行）》等文件，從制度上建立健全了“政府———第三方———信訪人”的三元矛盾化解機(jī)制。

　　傳統(tǒng)的“政府———信訪人”二元矛盾化解工作機(jī)制，簡(jiǎn)單講，即由政府部門(mén)直接面對(duì)信訪對(duì)象。楊浦區(qū)在2005年8月成立了聯(lián)席辦，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)矛盾化解工作，全區(qū)每個(gè)街道下面設(shè)有2-5個(gè)基層組，這些基層組受雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)是區(qū)委組織部、區(qū)信訪辦領(lǐng)導(dǎo)，另外也受街道聯(lián)席辦的領(lǐng)導(dǎo)。街道（聯(lián)席辦基層組）是維護(hù)穩(wěn)定、牽頭化解矛盾的責(zé)任主體，開(kāi)發(fā)商、動(dòng)遷公司是化解矛盾的職能主體，區(qū)房管局是參與督促，推動(dòng)項(xiàng)目的政府部門(mén)。聯(lián)席辦組織人員，系區(qū)委、區(qū)政府抽調(diào)的一批接近退休的公務(wù)員，到目前留用退休人員比例將近50%。工作模式主要為：由“街道+基層組”主要跟信訪人接觸，聯(lián)席辦審核信訪人是否在可化解的框架內(nèi)，如果屬于可化解框架，則具體落實(shí)，方案報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組討論審核，再報(bào)請(qǐng)區(qū)委副書(shū)記、分管城建的區(qū)長(zhǎng)拍定方案，最終以會(huì)議紀(jì)要的形式落實(shí)。

       “政府——第三方——信訪人”三元矛盾化解機(jī)制的核心在于：（1）引入第三方律師以及其他公信人士介入信訪案件的調(diào)查、分析與評(píng)估，在律師盡職調(diào)查報(bào)告的基礎(chǔ)上，協(xié)同街道聯(lián)席辦基層組作出初步化解方案；（2）引入第三方公信人士，比如：人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)盡職調(diào)查報(bào)告、初步化解方案進(jìn)行充分論證，在論證意見(jiàn)書(shū)的基礎(chǔ)上，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)最終化解方案，由區(qū)信訪辦抄告區(qū)房管局、區(qū)財(cái)政局以及相關(guān)部門(mén)（單位）落實(shí)房源、資金和幫困措施等；（3）各相關(guān)部門(mén)依據(jù)各自職責(zé)，建立專(zhuān)項(xiàng)工作組，積極配合，發(fā)揮合力，提供工作效能，將工作隊(duì)伍設(shè)置成四個(gè)組：基層工作組、方案審核組、方案論證組、資源保障組，各個(gè)組均由一定的牽頭部門(mén)、參加部門(mén)組成，要求參加人員均為各部門(mén)負(fù)責(zé)人，可及時(shí)、有效地做出相關(guān)決策。

       二、依法有序、實(shí)事求是、公正合理地盡職調(diào)查及擬定化解方案，是律師作為第三方參與征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作原則

       根據(jù)國(guó)務(wù)院《信訪條例》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合楊浦區(qū)信訪人的實(shí)際情況，以及該區(qū)動(dòng)拆遷矛盾的歷史成因和化解的方式，本所律師在盡職調(diào)查和研討化解方案時(shí)恪守以下三項(xiàng)原則：

       首先是依法有序原則。信訪積案的調(diào)查化解工作，無(wú)論從程序還是實(shí)體上，均應(yīng)規(guī)范在法律、法規(guī)和相關(guān)政策的框架之內(nèi)。其次是實(shí)事求是原則。對(duì)于信訪人所反映的訴求及理由應(yīng)當(dāng)盡職調(diào)查，本著實(shí)事求是的原則，查明爭(zhēng)議焦點(diǎn)以及訴求所依據(jù)的基本事實(shí)或法律事實(shí)。最后是公正合理原則。根據(jù)信訪人的訴求，充分考慮項(xiàng)目的歷史背景，對(duì)于化解方案的制定政策方案還原為原則，以實(shí)物配置為主，妥善化解矛盾。運(yùn)用中注意，即區(qū)分征收拆遷信訪突出矛盾化解口徑應(yīng)依據(jù)當(dāng)時(shí)房屋拆遷補(bǔ)償安置的政策方案予以認(rèn)定，我們稱(chēng)為“政策方案還原”，依據(jù)相關(guān)房屋拆遷許可證核發(fā)當(dāng)時(shí)的有關(guān)法律、法規(guī)制定出的相關(guān)基地的拆遷補(bǔ)償安置方案所規(guī)定的被拆遷人、房屋承租人及其他利害關(guān)系人享有的貨幣補(bǔ)償款總額或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)房屋、面積標(biāo)準(zhǔn)房屋。涉及信訪人訴求賠償、補(bǔ)償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)予以處理。對(duì)征收拆遷對(duì)象確系因征收拆遷造成生產(chǎn)、生活特殊困難的，可以酌情給予幫助。

　　本所在參與征收拆遷信訪矛盾化解工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)表了關(guān)于《進(jìn)一步加強(qiáng)XX一期矛盾化解工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于XX基地的動(dòng)遷瑕疵》、《空運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制研究》、《ADR機(jī)制下的律師實(shí)務(wù)》等理論文章，并將本區(qū)部分有普遍性、疑難性的40個(gè)案例匯編制作案例集做深入研究，還把信訪人時(shí)常詢(xún)問(wèn)的110個(gè)問(wèn)題匯編整理成冊(cè)，為政府決策提供可行性的依據(jù)。

　　三、律師作為第三方介入征收拆遷信訪矛盾化解具有明顯優(yōu)勢(shì)

　　首先律師具有親民優(yōu)勢(shì)。律師源于基層群眾，替群眾代理訴訟，了解民情，貼近百姓生活，更能以平民的視覺(jué)、同情的心態(tài)、負(fù)責(zé)的精神、良好的素質(zhì)、嶄新的風(fēng)貌耐心傾聽(tīng)上訪群眾的訴求，認(rèn)真解答上訪群眾的咨詢(xún)，協(xié)調(diào)和處理各種利益糾紛，提供相關(guān)法律救濟(jì)和幫助，因而律師在上訪群眾中有一定的親和力，對(duì)律師的答復(fù)和化解意見(jiàn)，上訪群眾較樂(lè)于接受。

　　其次，律師具有身份優(yōu)勢(shì)。律師是從事法律業(yè)務(wù)的自由職業(yè)者，中立于上訪群眾與責(zé)任部門(mén)之間，這種中立身份使他們處理信訪矛盾糾紛時(shí)，地位超脫，更具公信力。律師作為一種非官方的社會(huì)法律中介力量，參與到信訪矛盾化解工作中，可以打消上訪群眾的顧慮，有助于緩解上訪人與政府的對(duì)立情緒，從而更有有效地解決信訪問(wèn)題。

　　最后，律師具有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。律師是法律專(zhuān)業(yè)人員，有扎實(shí)的法律知識(shí)，有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，有較高的調(diào)解能力和調(diào)解水平。律師參與信訪矛盾糾紛的化解工作，有助于公正及時(shí)地解決、消除糾紛。律師參與調(diào)解信訪矛盾糾紛，當(dāng)事人比較信任，雙方能自覺(jué)按照調(diào)解協(xié)議的相關(guān)規(guī)定履行各項(xiàng)義務(wù)。

      四、實(shí)踐證明，律師作為第三方參與征收拆遷信訪矛盾化解效果顯著，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)政府與公眾之間的溝通    不僅有利于緩解弱勢(shì)群體的困境，并從心理上、情感上消除不同立場(chǎng)者的隔閡，舒緩緊張關(guān)系，最終化解矛盾，實(shí)現(xiàn)息訪，有利于維護(hù)地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

　　在2011年-2012年期間，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，新型機(jī)制發(fā)揮成效，楊浦區(qū)信訪積案86件已化解34件，終結(jié)49件，終結(jié)后續(xù)管理實(shí)施跟進(jìn)。

　　從第三方角度看，律師運(yùn)用多種渠道，多種手段同街道和相關(guān)部門(mén)銜接工作，穿針引線(xiàn)，盤(pán)活資源，解決糾紛，將相當(dāng)一部分社會(huì)矛盾還原到社會(huì)解決，把調(diào)解貫穿于辦案始終，促使當(dāng)事人達(dá)成諒解，而不是集中至政府，減少信訪矛盾積壓，疏通信訪渠道，信訪結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、信訪秩序有所好轉(zhuǎn)。從政府角度看，政府和第三方合作、專(zhuān)兼職結(jié)合、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，直接面對(duì)群眾，直接傾聽(tīng)群眾呼聲，直接受理群眾訴求，直接調(diào)解群眾糾紛，資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，及時(shí)化解了社會(huì)矛盾，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。例如，通過(guò)實(shí)行訴求代理，緩解了群眾無(wú)序上訪、跟蹤落實(shí)難等問(wèn)題，有效防止了矛盾糾紛激化，減少了越級(jí)上訪。   

　　從信訪人角度看，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)，使自己的訴求得到第三方盡職調(diào)查，把信訪問(wèn)題引導(dǎo)到規(guī)范合理表達(dá)訴求，切實(shí)減輕市民維權(quán)成本，滿(mǎn)足了人民群眾對(duì)政府的新需求、新期待。

        從社會(huì)效果角度看：初步實(shí)現(xiàn)了“糾紛形成———專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)———委托調(diào)解———矛盾解決———社會(huì)和諧”這樣一種糾紛解決的模式；深化了糾紛解決的多元化，豐富了調(diào)解作為糾紛解決方式的內(nèi)涵，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)矛盾解決多元化的新途徑。

前不久，習(xí)近平總書(shū)記在隆重紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年上發(fā)表重要講話(huà)，他強(qiáng)調(diào)恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。在新時(shí)代新時(shí)期，我們律師應(yīng)肩負(fù)起時(shí)代的歷史使命，為我國(guó)堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)作出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)?！?/span>