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2020年5月22日（周五）下午，上海律協(xié)政府與社會資本合作業(yè)務(wù)研究委員會通過騰訊會議線上會議形式舉辦了“PPP的核心原則與實務(wù)要點”講座。本次講座由上海律協(xié)政府與社會資本合作業(yè)務(wù)研究委員會秘書張凱迪主持，由“中國PPP教父”、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)、清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清主講。
講座中，王守清教授重點圍繞“PPP的概念與重要性”、“PPP的4個核心原則”、“PPP的其它重要理念”、“我國特別是2017年以后的PPP政策”、“我國PPP項目實務(wù)要點”、“學(xué)習(xí)PPP的路徑和書目”六個主題展開，講解了近些年來政府和社會資本合作、政企合作、公私合作(PPP，含BOT、TOT、PFI、特許經(jīng)營等)以及適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)、自然資源和城鎮(zhèn)化等大中型公共/準公共項目的重要模式。
一、PPP的概念與重要性
（一）項目融資/特許經(jīng)營/公私合作（BT/BOT/PFI-→PPP）
所謂的PPP模式就是項目交付模式的變化，通過設(shè)計+建造+融資+運營，使得公共管理從傳統(tǒng)政府統(tǒng)管模式發(fā)展至實質(zhì)性企業(yè)化，改變項目服務(wù)的主導(dǎo)關(guān)系。在這個過程中政府是授權(quán)者+股東+規(guī)制者。
PPP模式包括一系列過程：特許經(jīng)營，BOT（建造-經(jīng)營-移交）BOOT（建造-擁有-經(jīng)營-移交）TOI（移交-經(jīng)營-移交）PFI（私營融資計劃）
（二）PPP模式特點
狹義的PPP模式特點包括：1、長期合作與分擔(dān)風(fēng)險；2、企業(yè)提供資金/運營；3、政府規(guī)制監(jiān)管；4、滿足多方利益
（三）國家發(fā)展和改革委員會等六部門
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 【國辦2015】25號令
本法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指各級人民政府依法通過競爭方式選擇中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，簽訂書面協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)劃分和風(fēng)險分擔(dān)機制，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動。
（四）PPP概念的注意事項
項目融資（Project Finance）：“通過項目去融資”不是廣義所理解的“為項目籌措資金，需要由項目公司的期望現(xiàn)金收入作為全部還款來源，同時還款保證僅限于項目資產(chǎn)、項目合同協(xié)議下的利益和權(quán)益。項目的利益相關(guān)者（政府/投資者/銀行等）需在嚴格的法律框架下簽訂合同，共擔(dān)風(fēng)險、共享收益特許經(jīng)營/政企合作（廣義PPP，含BT/BOTTOTPFI等）
特許經(jīng)營/政企合作（廣義PPP，含BT/BOTTOTPFI等）：最適于資源開發(fā)/基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)/城鎮(zhèn)化/大制造類項目，需要所在地或更高級別政府授權(quán)其目標是為了緩解政府資金短缺和提高項目效率。
二、PPP的4個核心原則
好的PPP必須符合四個原則。
（一） 真正的風(fēng)險分擔(dān)(Risk Allocation)
政府和企業(yè)之間真正的動態(tài)風(fēng)險分擔(dān)，由對某風(fēng)險最有管控能力和最低管控成本的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，以實現(xiàn)物有所值(Value for Money, VfM)因為每一方的能力不同，特別是風(fēng)險控制力和承受力，哪一方對哪個風(fēng)險最有控制力就去控制該風(fēng)險，這樣才利于談判和簽約，才有可能實現(xiàn)物有所值。
項目風(fēng)險分擔(dān)原則一般有十個，但PPP項目中最常用的是四個，即由對某風(fēng)險最有控制力的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險、風(fēng)險由有控制力且控制成本最低的那方承擔(dān)、每一方所承擔(dān)的風(fēng)險與所得回報要相匹配、所承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。其中最相關(guān)的是上限原則，這個“上限”是相互的，即政府方的上限就是投資者的下限，投資者的上限就是政府方的下限。超過這個上限就應(yīng)啟動調(diào)整/調(diào)價機制、或者觸發(fā)重新談判，甚至提前終止。其中，終止分為達到某種條件繼續(xù)、終止和再談判失敗終止，終止后必然涉及到交易。所以上一次在天金所參加“PPP資產(chǎn)交易規(guī)則專家論證會”時提到，如果平臺只限于好項目交易。不夠全面，因為好項目誰都不愿意賣，除非他要加強流動性，去投資更好的項目；反而是不太好的項目，目前的交易罾求比較大，所以不好的項目也應(yīng)該可以交易。
（二）明確的產(chǎn)出要求(Output Specification)
合同必須明確政府對設(shè)施/服務(wù)的詳細產(chǎn)出要求/指標。如果招標談判簽約時政府不說清楚，投資者就可能投機，項目實施后政企雙方就會有很多爭議。
所以在給實務(wù)界講課時，我通常簡化為三句話，如果產(chǎn)出要求可以明確和定量，如（污）水廠、電廠等，招標選擇投資者時，單價或總價的評標權(quán)重必須大于50%；如果產(chǎn)出要求可以明確但不能定量，如公路、橋梁等，單價或總價的評標權(quán)重在50%左右；如果產(chǎn)出要求不能明確也不能定量，單價或總價的評標權(quán)重必須小于50%。這樣，對政府而言，PPP才容易實現(xiàn)物有所值，沒有能力或效率不如國有企業(yè)的的投資者就不敢亂投標。
（三）全過程集成(Life-cycle Performance)
合同一般要求企業(yè)（特別是承包商做主辦人負責(zé)設(shè)施的長期績效（需集成優(yōu)化），并單點對政府承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險和責(zé)任。如果政府分別找企業(yè)做設(shè)計、建設(shè)和運營，是分階段交付，但因政府不懂專業(yè)，很難協(xié)調(diào)好，如果交給國營企業(yè)去做，又是用別人（納稅人）的錢給別人（公眾）干事，很多情形下效率不高，這就是傳統(tǒng)模式的缺點；如果政府把公共項目授權(quán)投資者自己出錢、借錢、建設(shè)和運維，若所提供的公共產(chǎn)品/服務(wù)符合政府的產(chǎn)出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒絕支付，因此，投資者一定要好好干，這就是管理和激勵制度的變革。當(dāng)然，目前中國幾乎沒有任何企業(yè)具備這個全過程能力，故需要找優(yōu)勢互補的股東組成聯(lián)合體，中標后成立項目公司去實施，并單點對政府負責(zé)。
（四）回報與績效關(guān)聯(lián)(Performance-based Payment)
企業(yè)所獲支付必須與按合同規(guī)定的產(chǎn)出要求/指標所進行的績效評估結(jié)果關(guān)聯(lián)，回報取決于競爭與自身效率。投資者提供的公共產(chǎn)品/服務(wù)必須達標，不達標就肯定倒霉，回報高低則跟市場競爭和投資者自身效率有關(guān)。
三、PPP的其它重要理念
PPP是一場婚姻，不是一場婚禮光有證書是不夠的。
PPP likes a marriage，not a wedding.Just having a certicate isn't enough.
要做好PPP，政府和企業(yè)的律師是最關(guān)鍵的，甚至比咨詢還關(guān)鍵，如果不真懂、不中立、不公平，則很難保證PPP交易合規(guī)和保護公眾利益（不能僅考慮當(dāng)事人利益），PP項目也就很難可持續(xù)。即律師（和咨詢）不能僅做紅娘，光讓政企結(jié)婚，而應(yīng)讓婚姻持久美滿，此所謂職業(yè)道德也。
四、我國特別是2017年以后的PPP政策
（一）《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》
——財預(yù)（2017）50號
目的：規(guī)范政府與社會資本方的合作行為
允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。
地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，
-不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，-不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，
-不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
（二）《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》
——財金[2016]91號
PPP項目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進行融資；
PPP項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤PPP項目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實施建設(shè)用地供應(yīng)時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件，分別確定各宗地的供應(yīng)方式：
-依法需要以招標拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施。
（三）其他文件
《關(guān)于印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）的通知》
——財預(yù)[2017]62號
《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》
——財預(yù)[2017]87號
《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》
——財辦金[2017]
《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》
——“1行2會1局”[20180427]
對PPP資本金來源的剛性悅付/期限錯配杠桿/出表非標等進行規(guī)范
《保險資金設(shè)立股權(quán)投資計劃事項通知》
——保監(jiān)會[201801]
《商業(yè)銀行委托貸款管理/股權(quán)管理辦法》
——銀監(jiān)會[201801]
（四）小結(jié)PPP新政的規(guī)范對象
50號文：管政府
62號文：管土地
87號文：管政府購買服務(wù)
92號文：管PPP庫
1行2會1局：管資本金
192號文：管央企
保監(jiān)會：管險資
銀監(jiān)會：管貸款
23號文：管銀行對政府和國企貸款
54號文：管示范項目
10號文：更嚴格規(guī)范，特別是政府付費
條例和1098號文：管政府投資和前期與建設(shè)
26號文：管資本金
全面落實中央去杠桿精神，嚴防地方債系統(tǒng)性風(fēng)險一>回歸PPP本質(zhì)、堅守PPP初心！
五、我國PP項目實務(wù)要點
實施PPP項目，窬要從以下六個方面進行評估：
（1）法律法規(guī)政策合理性；
（2）項目可行性（比傳統(tǒng)可研廣，如還有財務(wù)、合同和社會可行性等）
（3）項目可融資/可交易性；
（4）可負擔(dān)性；（5）可交付性；（6）可監(jiān)管性。
其中，和二級市場相關(guān)最重要的是可融資性/可交易性；其次是可交付性，即投資者有能力管控全過程，若經(jīng)過政府同意，轉(zhuǎn)移出去了某些競權(quán)利，那受讓人就必須承接相應(yīng)的責(zé)權(quán)利，政府能找到責(zé)任人。
30%：-所有公共產(chǎn)品約30%可能PPP，以后我國PPP最多也只恢復(fù)到鼎盛時的30~ 50%；若無這30-50%仍好，可放棄PPP。
50%：-我國大工程公司50%收入將來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，50%收入來自非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)包括PPP（國際頂級承包商示例）
10-30年：我國大中城市，建設(shè)還可以干10年左右，在西部地區(qū)還能干20-30年左石，之后要么天量人員改行，要么拓展其它衍生業(yè)務(wù)，要么就“走出去"（但獨生子女誰愿意去？），故要轉(zhuǎn)型升級，要有持久的業(yè)務(wù)，要開拓新業(yè)務(wù)/領(lǐng)域，如新基建。
實施PPP項目的重要評估要素（都是風(fēng)險管理的內(nèi)容/咨詢與律師的工作）
1、法規(guī)合理性-法律/法規(guī)/規(guī)章/政策等
2、可行性-技術(shù)/經(jīng)濟/環(huán)保/財務(wù)/合同/社會等可行性
3、可行性-配套基礎(chǔ)設(shè)施情況、對接界面、依賴性
4、可融資性-投資者（承包商）興趣；市場容量/規(guī)模；可滿足融資條款/條件
六、學(xué)習(xí)PPP的路徑和書目
最后王教授在講座的結(jié)尾，也給廣大的有志于從事PPP業(yè)務(wù)者提供了進一步學(xué)習(xí)的路徑和參考書目。
（一）學(xué)習(xí)PPP路徑
第一步，要參加一個3至5天的系統(tǒng)培訓(xùn)班，內(nèi)容包括：學(xué)者結(jié)合案例實務(wù)做法講1天概念、框架、內(nèi)涵與實務(wù)要點；律師講1天近年相關(guān)法規(guī)政策，包括現(xiàn)有法律障礙與對策，合同要點和相關(guān)案例；政府/投資者/咨詢師講1天近-兩年的真實典型案例項目（如財政部PPP示范項目庫中的）全過程如規(guī)劃/可研/立項、方案策劃、財務(wù)評估、物有所值評估、財政承受力評估、招投評標、談判簽約的工作和文件要點，以及經(jīng)驗教訓(xùn)等。金融專家講半天目前市面上可用融資渠道、融資產(chǎn)品（含資產(chǎn)證券化，ABS）、融資條件、融資優(yōu)化和相關(guān)案例。其他相關(guān)專家講1~2天更具體的專題內(nèi)容，如財務(wù)、稅務(wù)、會計、造價、保險、行業(yè)市場、政策走勢、管理、技術(shù)、運營和維護等。其他相關(guān)專家講授城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、文旅體、園區(qū)、綜合管廊、智慧/海綿城市、流域治理、軌道交通和”走出去”等復(fù)雜類/項目群類要點，等。
第二步，至少看中外學(xué)界/業(yè)界各2~3本書，特別是：學(xué)者（系統(tǒng)理解相關(guān)概念與理論，有了思維與方法，就很容易理解法規(guī)與合同，并結(jié)合具體項目把握實操要點）。律師（系統(tǒng)了解相關(guān)法規(guī)與合同要點特別是不同類型項目的）。政府/投資者/咨詢師（系統(tǒng)掌握實施流程與實務(wù)）結(jié)合案例寫的。最好也看一兩本國際多邊機構(gòu)如世行/亞行/聯(lián)合國/APEC等推薦的書，以了解國際經(jīng)驗與發(fā)展趨勢，"發(fā)達國家今 天的做法可能就是發(fā)展中國家明天的做法”
第三步，至少研讀分析10~30個真實案例特別是失敗案例。
第四步，至少全程參與1~2個真實項目的跟蹤、談判和簽約。
最后，不斷的悟、交流和總結(jié)提高。
（二）推薦書目【節(jié)選摘錄】
1.王守清，柯永建.《特許經(jīng)營項目融資(BOT、PFI和PPP)》，清華大學(xué)出版社，2008年7月(多次加印，如2017年3月第11次)
2.王守清.《政企合作(PPP)：王守清核心觀點(2017~2019)》, 中國電力出版社，2020年6月
案例類(除了王守清團隊的上述2本案例分析)：
3.曹珊.《PPP運作重點難點與典型案例解讀》，法律出版社，2018年1月
4.丁伯康.《PPP模式運用與典型案例分析》，經(jīng)濟日報出版社，2017年9月
國際與國內(nèi)發(fā)展、數(shù)據(jù)分析類：
5. 中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院.《中國PPP行業(yè)發(fā)展報告(2017-2018)》，社會科學(xué)文獻出版社，2018年4月
6. 明樹數(shù)據(jù)2017年9月起的基于PPP大數(shù)據(jù)的相關(guān)研究報告，如《中國PPP市場發(fā)展分析》《中國PPP市場需求情況分析》《中央企業(yè)參與PPP項目大調(diào)查》《地方國企參與PPP項目大調(diào)查》《民營企業(yè)參與PPP項目“雙降”原因探析及政策建議》《名家談PPP》等。
融資/財務(wù)、法務(wù)、稅務(wù)、流程/實務(wù)類(按出版時間倒序)：
7.葉蘇東.《PPP模式理論與應(yīng)用》，清華大學(xué)出版社和北京交通大學(xué)出版社，2019年1月
8.陳青松，唐琳，連國棟.《醫(yī)療與養(yǎng)老PPP》，企業(yè)管理出版社，2018年12月
9.薛濤，湯明旺，李曼曼.《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環(huán)保PPP》，中國電力出版社，2018年12月
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)政府與社會資本合作業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：張凱迪 上海日盈律師事務(wù)所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
