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信托業(yè)保障基金制度初探

2018年第02期    作者:劉芳    閱讀 12,985 次

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（下稱“銀監(jiān)會(huì)”）和財(cái)政部于2014年12月10日聯(lián)合發(fā)布了《信托業(yè)保障基金管理辦法》（下稱《管理辦法》），建立了信托業(yè)保障基金制度，并相應(yīng)設(shè)立了中國(guó)信托業(yè)保障基金（下稱“保障基金”）和中國(guó)信托業(yè)保障基金有限責(zé)任公司（下稱“保障基金公司”）。2015年2月25日，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于做好信托業(yè)保障基金籌集和管理等有關(guān)具體事項(xiàng)的通知》（下稱《通知》），要求各信托公司 于4月1日前認(rèn)購(gòu)保障基金，并將認(rèn)購(gòu)資金繳入保障基金公司在托管銀行的專用賬戶。
至此，我國(guó)信托業(yè)保障基金制度初步確立。那么，保障基金如何募集？如何使用？與銀行業(yè)的存款保險(xiǎn)制度有何不同呢？本文試著就上述問(wèn)題逐一探討。
一、保障基金的募集
按照《管理辦法》第十四條的規(guī)定，保障基金由信托公司和通過(guò)信托項(xiàng)目獲得資金的融資者認(rèn)購(gòu)，具體的籌集規(guī)則為：（1）信托公司按凈資產(chǎn)余額的1%認(rèn)購(gòu)，每年4月底前以上年度末的凈資產(chǎn)余額為基數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整；（2）資金信托按新發(fā)行金額的1%認(rèn)購(gòu)，其中：屬于購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品的投資性資金信托的，由信托公司認(rèn)購(gòu)；屬于融資性資金信托的，由融資者認(rèn)購(gòu)。在每個(gè)資金信托產(chǎn)品發(fā)行結(jié)束時(shí)，繳入信托公司基金專戶，由信托公司按季向保障基金公司集中劃繳；（3）新設(shè)立的財(cái)產(chǎn)信托按信托公司收取報(bào)酬的5%計(jì)算，由信托公司認(rèn)購(gòu)。
《通知》則對(duì)保障基金的認(rèn)購(gòu)時(shí)間和認(rèn)購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)做了進(jìn)一步的規(guī)定。 《通知》指出，4月1日前認(rèn)購(gòu)的這一部分，按年初報(bào)送銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)來(lái)記，該部分認(rèn)購(gòu)資金不再根據(jù)2014年未經(jīng)審計(jì)的凈資產(chǎn)余額多退少補(bǔ)。以后年度，則以各信托公司上年度凈資產(chǎn)余額為基數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整，多退少補(bǔ)。4月1日起新發(fā)行的資金信托，按新發(fā)行金額的1%計(jì)算并認(rèn)購(gòu)保障基金。銀監(jiān)會(huì)要求，信托公司要在7月15日前將上季度認(rèn)購(gòu)資金繳入專用賬戶。以后每個(gè)季度結(jié)束后，信托公司在與保障基金公司按季度核對(duì)后，按上季度新發(fā)行資金信托新增規(guī)模的1%認(rèn)購(gòu)。4月1日起新發(fā)行的財(cái)產(chǎn)信托，按實(shí)際收取報(bào)酬的5%計(jì)算并認(rèn)購(gòu)保障基金。以后年度，信托公司按經(jīng)審計(jì)的前一年度實(shí)際收取財(cái)產(chǎn)信托報(bào)酬的5%認(rèn)購(gòu)，報(bào)酬包括管理費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、傭金等各種形式。
具體而言，分期放款的融資性資金信托，由融資人或用款人按照實(shí)際使用金額認(rèn)購(gòu)；結(jié)構(gòu)化資金信托產(chǎn)品、家族信托等，區(qū)分財(cái)產(chǎn)信托和資金信托進(jìn)行分別認(rèn)購(gòu)；TOT信托產(chǎn)品按照最底層終端信托的性質(zhì)各自進(jìn)行認(rèn)購(gòu)，上層信托不進(jìn)行重復(fù)認(rèn)購(gòu)；信貸資產(chǎn)證券化信托、企業(yè)年金信托，則按財(cái)產(chǎn)信托的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)購(gòu)。
《通知》還指出，資金信托按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，區(qū)分融資性信托和投資性信托。融資性資金信托，由融資人或用款人委托信托公司認(rèn)購(gòu)；投資性資金信托，信托公司可將認(rèn)購(gòu)保障基金作為信托投資組合的一部分，自身進(jìn)行認(rèn)購(gòu)。
二、保障基金的使用
根據(jù)《管理辦法》第十九條的規(guī)定，以下情況可以使用保障基金：（1）信托公司因資不抵債，在實(shí)施恢復(fù)與處置計(jì)劃后，仍需重組的；（2）信托公司依法進(jìn)入破產(chǎn)程序，并進(jìn)行重整的；（3）信托公司因違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，被責(zé)令關(guān)閉、撤銷的；（4）信托公司因臨時(shí)資金周轉(zhuǎn)困難，需要提供短期流動(dòng)性支持的；（5）需要使用保障基金的其他情形。
保障基金公司公布的經(jīng)營(yíng)范圍主要包括：受托管理保障基金；參與托管和關(guān)閉清算信托公司；通過(guò)融資、注資等方式向信托公司提供流動(dòng)性支持；收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)信托公司的固有財(cái)產(chǎn)和信托財(cái)產(chǎn)，并進(jìn)行管理、投資和處置；同業(yè)拆借、同業(yè)借款和向其他金融機(jī)構(gòu)融資，經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)行金融債券；買賣政府債券、中央銀行債券（票據(jù)）、金融債券和貨幣市場(chǎng)基金；國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。
可見(jiàn)，保障基金的日常運(yùn)作限于銀行存款、購(gòu)買政府債券、金融債券等低風(fēng)險(xiǎn)、高流動(dòng)性的方式。而當(dāng)信托公司產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，保障基金則作為最后的手段參與對(duì)信托公司的救助，而非有償賠付。保障基金側(cè)重的是流動(dòng)性支持，而不是進(jìn)行“剛性兌付”。
三、與銀行業(yè)存款保險(xiǎn)制度的比較
2014年10月29日國(guó)務(wù)院通過(guò)了《存款保險(xiǎn)條例》（下稱“《條例》”），并于2015年5月1日起施行。這是我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立的開始。
《條例》規(guī)定，中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的模式是進(jìn)行存款保險(xiǎn)，是指投保機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，形成存款保險(xiǎn)基金，然后由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)按規(guī)定向存款人償付被保險(xiǎn)存款，并采取必要措施維護(hù)存款以及存款保險(xiǎn)基金安全。投保機(jī)構(gòu)的范圍覆蓋了在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。存款保險(xiǎn)實(shí)行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬(wàn)元。同一存款人在同一家投保機(jī)構(gòu)所有被保險(xiǎn)存款賬戶的存款本金和利息合并計(jì)算的資金數(shù)額在最高償付限額以內(nèi)的，實(shí)行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中受償。
雖然在資金來(lái)源上保障基金與存款保險(xiǎn)基金有類似之處，但在資金使用上截然不同，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以在《條例》規(guī)定的限額內(nèi)直接償付被保險(xiǎn)存款、可以委托其他合格投保機(jī)構(gòu)在《條例》規(guī)定的限額內(nèi)代為償付被保險(xiǎn)存款；也可以為其他合格投保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，以促成其收購(gòu)或者承擔(dān)被接管、被撤銷或者申請(qǐng)破產(chǎn)的投保機(jī)構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債。同時(shí)，當(dāng)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任投保機(jī)構(gòu)的接管組織、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)實(shí)施被撤銷投保機(jī)構(gòu)的清算或人民法院裁定受理對(duì)投保機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，存款人有權(quán)要求存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在《條例》規(guī)定的限額內(nèi)，使用存款保險(xiǎn)基金償付存款人的被保險(xiǎn)存款。
在基金的管理上亦有不同，根據(jù)《條例》，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院決定，然而，目前我國(guó)尚未設(shè)立獨(dú)立的公司來(lái)管理存款保險(xiǎn)基金。
四、建議
1.保障基金規(guī)模不足，有待進(jìn)一步擴(kuò)大
保障基金的認(rèn)購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置有一定的合理性，但根據(jù)信托業(yè)現(xiàn)有的規(guī)模，按照這一認(rèn)購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)募得的保障基金約為千億元。這一數(shù)字相對(duì)于信托行業(yè)的規(guī)模顯得微不足道，所以，很難相信在此情況下，保障基金能夠很好地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定信托業(yè)的目標(biāo)。所以，建議考慮增加保障基金募集的手段和措施，使保障基金能切實(shí)地發(fā)揮作用。
2.基金啟用程序應(yīng)具體、高效
《管理辦法》指出了使用保障基金的4種明確的情況，其中第4種是信托公司在臨時(shí)資金周轉(zhuǎn)困難、需要短期流動(dòng)性支持的情況下，可以向保障基金公司提出申請(qǐng)，但應(yīng)提交流動(dòng)性困難解決方案及保障基金償還計(jì)劃，由保障基金公司進(jìn)行審核。在《管理辦法》和《通知》中，均未對(duì)申請(qǐng)的提出、方案和計(jì)劃的設(shè)計(jì)以及保障基金公司審核的標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限等具體問(wèn)題作出規(guī)定，而對(duì)于處于資金周轉(zhuǎn)困難中的信托公司時(shí)間成本時(shí)極其高昂的，所以，應(yīng)對(duì)這一條款涉及的諸多要素進(jìn)行細(xì)化和量化，使信托公司和保障基金公司均能有法可依。
劉芳
遠(yuǎn)聞（上海）律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)信托業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員，青島仲裁委員會(huì)仲裁員。
業(yè)務(wù)方向：信托、外商投資。