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2012年6月3日下午，上海律協(xié)和上海司法研究所、市訴訟法學(xué)研究會在上海律協(xié)第一會議室聯(lián)合舉辦了“行政強制法實施和非訴行政執(zhí)行制度完善研討會”。上海律協(xié)副會長邵曙范和市訴訟法學(xué)研究會會長張海棠分別在研討會上致辭。上海市高級人民法院行政庭庭長殷勇、上海市閘北區(qū)人民法院院長錢錫青、上海市黃浦區(qū)人民法院行政庭庭長馮志勤依次作主題發(fā)言。上海市虹口區(qū)人民政府法制辦公室主任張佳東就新制度實施過程中政府工作和有關(guān)法律銜接有關(guān)問題發(fā)表了意見。中國政法大學(xué)高家偉教授、蘇州大學(xué)法學(xué)院王克穩(wěn)教授、上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會主任阮露魯律師、委員陸艷律師、上海律協(xié)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)研究委員會主任季諾律師分別從學(xué)術(shù)和律師的角度對本次研討會的有關(guān)議題作了交流，最后上海市訴訟法學(xué)研究會副會長、上海市高級人民法院政治部主任吳偕林就本次研討會的意義作總結(jié)發(fā)言。會議由上海司法研究所所長、上海政法學(xué)院楊寅教授主持，80余名律師參加了本次研討會。
本次研討會共設(shè)置七個議題，基本覆蓋了當(dāng)下非訴行政執(zhí)行制度理論熱點和實踐難點，與會專家就各項議題分別從宏觀層面、制度層面和具體操作層面作了專題演講，并在互動階段進行了熱烈的討論。
一、選擇實施強制執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式
錢錫青和季諾認為，裁執(zhí)分離指分離行政強制執(zhí)行的裁決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。法院審核行政機關(guān)強制執(zhí)行申請并作出裁定，由法院執(zhí)行機構(gòu)監(jiān)督政府具體實施。錢錫青認為，裁執(zhí)分離體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督和制約，非訴強制執(zhí)行兼有行政權(quán)和司法權(quán)雙重屬性，如當(dāng)事人不履行行政裁決，以前直接由政府強制執(zhí)行，現(xiàn)在司法審查后才能強制執(zhí)行；裁執(zhí)分離模式具有探索性，具體實施可分啟動和實施兩個環(huán)節(jié)，以法院行使審查權(quán)（決定是否啟動強制執(zhí)行程序）、行政機關(guān)實施執(zhí)行權(quán)為原則（法院實施為例外）。
馮志勤認為，2011年國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱征收條例），對法院非訴強制執(zhí)行前期準備影響很大（如人員強制、財產(chǎn)強制搬遷等）。以前法院不受理房屋征收執(zhí)行案件，由政府組織強制執(zhí)行?，F(xiàn)在征收條例規(guī)定法院負責(zé)強制執(zhí)行，但法院尚不具備行政執(zhí)行能力?！缎姓娭品ā奉C布后，最高院和全國人大到上海調(diào)研，上海高院建議實施裁執(zhí)分離模式，法院審查、行政機關(guān)實施（法院派員監(jiān)督）。法院應(yīng)保持司法中立形象。
張家東、季諾和陸艷認為，最佳模式是法院設(shè)立中立的行政強制執(zhí)行局。張家東認為，《行政強制法》頒布之前，法院強制執(zhí)行裁執(zhí)分離等非訴執(zhí)行的四種模式并不存在；在上海，以前法院對于動拆遷條例實施中非訴執(zhí)行申請案件只審查很少部分，在外省市則全由法院執(zhí)行；《行政強制法》排除政府執(zhí)行，法院又規(guī)定裁執(zhí)分離，法院與政府間存在分工理解問題；虹口區(qū)強制執(zhí)行均由政府法制辦操作，所有法律文書和現(xiàn)場指揮都是由一個人處理；去年征收條例頒布以后，法院對受理的舊強制執(zhí)行案件，應(yīng)審查后出公告、裁定和執(zhí)行通知，但最后實施時只有裁定（考慮社會穩(wěn)定因素），缺少公告程序；在現(xiàn)有制度下，執(zhí)行時法官到場較妥；去年法院行政庭法官進入每一個動遷基地，深入了解案件，同時政府設(shè)置了聽證會，邀請人大代表、政協(xié)委員參與，體現(xiàn)了《行政強制法》第五十八條的精神；法院在實質(zhì)性審查時，要考慮強制執(zhí)行合法性、合理性和可執(zhí)行性三個方面。陸艷認為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一房屋征收強制執(zhí)行制度的立法，進一步完善行政強制執(zhí)行制度，及時修訂制度中的一些矛盾和漏洞。
殷勇認為，裁執(zhí)分離模式關(guān)鍵點是法院審查、政府執(zhí)行。在不動產(chǎn)征收方面，原來上海實行由沒有執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行的模式，在征收條例實施之后上海探索出一種法院審查、法院監(jiān)督下由政府實施執(zhí)行的模式，2011年上海高院順利處理了一批此類案件，最高院在《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱最高院《規(guī)定》）的制定過程中，吸收了上海高院有關(guān)經(jīng)驗。該《規(guī)定》第十一條確立了行政機關(guān)向法院申請執(zhí)行的模式，這是里程碑式的法律制度。裁執(zhí)分離模式可推廣、適用于行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行的非訴行政強制執(zhí)行案件。
二、裁執(zhí)分離模式與相關(guān)司法解釋規(guī)定
錢錫青認為，裁執(zhí)分離模式要依法實施，需要參照最高院《規(guī)定》的司法精神。行政強制執(zhí)行問題依法可分三類：一是法律明確規(guī)定行政機關(guān)有執(zhí)行權(quán)的，由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行；二是司法審查以后由政府強制執(zhí)行；三是法律沒有明確規(guī)定的，行政機關(guān)愿意做也有能力做就組織強制執(zhí)行。另外有一些除外因素，在征收條例頒布后，拆遷單位和被拆遷人就補償問題簽過協(xié)議，但未履行涉及的民事訴訟（目前該類型案件具體由行政庭審理），也有被拆遷人簽訂協(xié)議后不履行、裁決生效之后強制執(zhí)行實施問題，法院內(nèi)部對比持兩種觀點：一是認為已經(jīng)司法審查，按照最高院《規(guī)定》由政府組織實施；二是認為由法院實施，因為執(zhí)行法律依據(jù)、文書依據(jù)屬于司法性質(zhì)。
三、非訴行政執(zhí)行的依據(jù)
殷勇認為，強制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)明確法律依據(jù)（司法行為或行政行為）。最高院明確規(guī)定，法院判決僅是確認行政行為合法性，強制執(zhí)行依據(jù)是行政裁決；比如在法院裁決準予執(zhí)行之后，如果行政機關(guān)具體實施超出強制執(zhí)行范圍，則賠償主體是行政機關(guān)；關(guān)于非訴強制執(zhí)行是否可訴問題，一般認為經(jīng)司法審查的行為不可訴，但對事實行為當(dāng)是可訴的。
四、非訴行政執(zhí)行案件的審查期限
馮志勤認為，建議法院設(shè)立行政一庭審理行政訴訟案件，設(shè)立行政二庭審理非訴強制執(zhí)行案件，對于一般案件（如罰款金額比較?。?，法院在書面審查中認為沒有明顯違反法律規(guī)定的，法院七日內(nèi)可作出裁定；對于不動產(chǎn)征收案件，法院當(dāng)嚴加控制，要求申請人的材料完善才予以受理，要兼顧政府裁決的執(zhí)行實施，法院的七日審查期限當(dāng)適當(dāng)延長。
五、行政強制執(zhí)行與法院內(nèi)部機制的協(xié)調(diào)
殷勇認為，目前法院對于裁執(zhí)分離模式的具體操作尚處于探索中。行政訴訟法尚沒有修改，法院不能既是“裁判員”又是“運動員”；目前現(xiàn)實操作中由法院作出是否準予的裁定，確定了法院在裁判過程中只解決是否準予執(zhí)行問題；立案庭審查立案，行政庭司法審查，執(zhí)行庭具體現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)行實施，但法院享有行政強制執(zhí)行中止權(quán)；根據(jù)目前執(zhí)行模式，法院內(nèi)部分工模式如需改進，則執(zhí)行庭不赴執(zhí)行實施現(xiàn)場但參與三性審查，法院監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)于行政執(zhí)行（行政賠償）申請的審查。
六、非訴行政執(zhí)行案件審查方式
高家偉和王克溫認為，當(dāng)以公民訴權(quán)保障為立足點，對非訴執(zhí)行程序?qū)嵭性V訟化改造；國內(nèi)把執(zhí)行職能賦予法院，可能與國內(nèi)公民訴權(quán)意識相對不濃有關(guān)。
阮露魯認為，應(yīng)改革和完善非訴行政執(zhí)行案件的審查方式。非訴行政執(zhí)行案件的審查方式完善既要保護相對人的合法權(quán)益，又要注重行政效率；在具體執(zhí)行審查中，要加強非訴執(zhí)行案件審查的公開性（包括聽證等），如果沒有經(jīng)過聽取相對人意見，僅僅根據(jù)行政機關(guān)的書面申請，則有可能出現(xiàn)合法性問題，但是如每個案子都聽證，也沒有必要，建議確定非訴執(zhí)行案件審查聽證的范圍，聽證的啟動方式，以及具體的操作規(guī)定等。
最后吳偕林總結(jié)本次研討會?！缎姓娭品ā?、征收條例和最高法院《規(guī)定》相繼頒布，上海是率先探索裁執(zhí)分離的地區(qū)，為本次研討提供基礎(chǔ)背景，研討會既是實踐經(jīng)驗，又是理論探索，對今后推進非訴行政強制執(zhí)行制度實施有重要意義。可以從三個層面加深研究：一是從宏觀層面，非訴執(zhí)行制度的發(fā)展方向，《行政強制法》只是原則性規(guī)定，為我們預(yù)留了很多探索的空間；二是從制度層面，如何進一步規(guī)范和完善非訴執(zhí)行制度；三是從具體操作層面，如何更好地實施法律和具體制度的規(guī)定，期望這次研討是新起點而不是終點。
（上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
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