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2021年9月1日，《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布實(shí)施。《條例》的實(shí)施，將在弘揚(yáng)城市精神品格、提升城市能級(jí)，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)城市軟實(shí)力、推動(dòng)城市更新以及建設(shè)上海為具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市方面發(fā)揮規(guī)范指引作用?！稐l例》的實(shí)施，也將推動(dòng)城市更新建設(shè)項(xiàng)目如雨后春筍般涌現(xiàn)。從立法上來(lái)看，城市更新建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批以及實(shí)施等方面較以往的建設(shè)項(xiàng)目均有新的調(diào)整，本文擬從城市更新建設(shè)項(xiàng)目用地制度方面進(jìn)行全面梳理探討，為實(shí)務(wù)中城市更新建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。
一、建設(shè)項(xiàng)目用地制度的立法與變遷
1、以劃撥用地為主、試行土地使用權(quán)出讓時(shí)期（1986-1990）
《土地管理法》（1987年1月1日實(shí)施）第二十三條規(guī)定，國(guó)家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位必須持國(guó)務(wù)院主管部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府按照國(guó)家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)提出申請(qǐng)， 經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門(mén)劃撥土地?！锻恋毓芾矸ā罚?/span>1988年修訂）延續(xù)了前述規(guī)定。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于出讓國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的通知》（1989年7月22日實(shí)施）載明“近兩年來(lái)，部分地區(qū)根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，試行國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓，在合理、節(jié)約用地，吸引外資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，起到了一定的作用?！?/span>
從上述法律法律規(guī)定來(lái)看，《土地管理法》（1987年1月1日實(shí)施）實(shí)施以來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目用地主要是劃撥方式，出讓用地方式尚在試行階段。
2、協(xié)議出讓與招標(biāo)拍賣(mài)出讓土地使用權(quán)時(shí)期（1990-2002）
《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年5月19日實(shí)施）第八條第一款規(guī)定，土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。第十三條規(guī)定了協(xié)議、招標(biāo)與拍賣(mài)土地使用權(quán)出讓方式。
《房地產(chǎn)管理法》（1995.1.1實(shí)施）第十二條規(guī)定：土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣(mài)、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。（第二款）商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。
《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》（1994年1月1日實(shí)施）第二十一條第一款規(guī)定，本市國(guó)有土地和集體所有土地中的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地實(shí)行有償使用。第二十六條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、金融、服務(wù)業(yè)、商品房屋等項(xiàng)目的用地，應(yīng)當(dāng)采用土地使用權(quán)出讓形式取得；（第二款）土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)方式進(jìn)行。商業(yè)性項(xiàng)目用地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)方式進(jìn)行，具體范圍由市人民政府規(guī)定。
從上述法律法規(guī)規(guī)定來(lái)看，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年5月19日實(shí)施）實(shí)施以來(lái)，我國(guó)建立了國(guó)有土地使用權(quán)的有償使用制度即建設(shè)項(xiàng)目以出讓方式使用國(guó)有土地。在這一時(shí)期，建設(shè)項(xiàng)目用地可采協(xié)議出讓與招標(biāo)拍賣(mài)方式，但從1994年1月1日后，上海市的商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)以招標(biāo)拍賣(mài)方式使用國(guó)有土地。
3、以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓為主、協(xié)議出讓為輔時(shí)期（2002年之后）
《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2002年7月1日實(shí)施）規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓；前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?！墩袠?biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（2007.11.1實(shí)施）除繼續(xù)延續(xù)前述規(guī)定外，并增加了“工業(yè)用地也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓”的規(guī)定。
《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2003年8月1日實(shí)施）第九條規(guī)定，在公布的地段上，同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓；但商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外；（第二款）同一地塊有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。
從上述規(guī)定來(lái)看，2002年7月1日之后，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，均應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式出讓土地，只有非經(jīng)營(yíng)性用地且同一地塊只有一個(gè)意向用地者的方可以協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地。從2007年11月1日開(kāi)始，工業(yè)用地也應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式出讓土地。
二、《條例》實(shí)施后城市更新項(xiàng)目如何使用國(guó)有建設(shè)用地
《條例》第四十一條第一款規(guī)定，根據(jù)城市更新地塊具體情況，供應(yīng)土地采用招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌、協(xié)議出讓以及劃撥等方式。按照法律規(guī)定，沒(méi)有條件，不能采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式的，經(jīng)市人民政府同意，可以采取協(xié)議出讓方式供應(yīng)土地；鼓勵(lì)在符合法律規(guī)定的前提下，創(chuàng)新土地供應(yīng)政策，激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市更新活動(dòng)的積極性。根據(jù)前述規(guī)定，城市更新建設(shè)項(xiàng)目用地可采劃撥、招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌與協(xié)議出讓等多種方式，但從其他現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，不同的城市更新建設(shè)項(xiàng)目用地方式的法定要求亦有不同?！ ?/span>
1、劃撥用地方式
《中華人民共和國(guó)土地管理法(2019修正)》第五十四條規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例(2021修訂)》第十七條第一款規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定可以以劃撥方式取得的除外。
《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法(2018修正)》第三十三條第二款規(guī)定，除按照《土地管理法》第五十四條規(guī)定可以以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)外，用地單位和個(gè)人均應(yīng)當(dāng)以出讓、租賃等方式有償取得國(guó)有土地使用權(quán)，繳納土地使用權(quán)出讓金、土地租金等土地有償使用費(fèi)。
從上述規(guī)定來(lái)看，涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城市更新建設(shè)項(xiàng)目以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的可以劃撥方式使用國(guó)有土地的其他城市更新建設(shè)項(xiàng)目，依法可以劃撥方式使用國(guó)有建設(shè)用地。
2、協(xié)議出讓用地方式
《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（2003.8.1實(shí)施）第九條第一款規(guī)定，在公布的地段上，同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓；但商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外。
《上海市土地使用權(quán)出讓辦法(2008修正)》第十四條第二款規(guī)定，用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等項(xiàng)目的土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)方式進(jìn)行，但經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的特殊情形除外。
從上述規(guī)定來(lái)看，以協(xié)議出讓方式使用國(guó)有土地的建設(shè)項(xiàng)目包括如下情形：（1）非經(jīng)營(yíng)用地且同一地塊只有一個(gè)意向用地者；（2）上海市人民政府批準(zhǔn)以協(xié)議出讓方式用地的特殊建設(shè)項(xiàng)目。
3、招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓用地方式
《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例(2021修訂)》第十八條 國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃等應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定通過(guò)公開(kāi)的交易平臺(tái)進(jìn)行交易，并納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)體系。除依法可以采取協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定土地使用者。
《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（2007.11.1實(shí)施）第四條規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓；（第二款）前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉(cāng)儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。
根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目涉及經(jīng)營(yíng)性用地（其中工業(yè)用地不包括采礦用地）以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。
4、存量土地補(bǔ)地價(jià)用地方式
《條例》第四十一條第二款規(guī)定，物業(yè)權(quán)利人可以通過(guò)協(xié)議方式，將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)主體，由該市場(chǎng)主體依法辦理存量補(bǔ)地價(jià)和相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。第四十八條第四款規(guī)定，鼓勵(lì)更新統(tǒng)籌主體通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、物業(yè)置換等方式，取得存量產(chǎn)業(yè)用地。
《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（2017年12月1日實(shí)施）第三十條規(guī)定，經(jīng)區(qū)人民政府集體決策后，可以采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式，由現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人或者現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人組成的聯(lián)合體，按照批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行改造更新。城市更新項(xiàng)目周邊的“邊角地”、“夾心地”、“插花地”等零星土地，不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的，可以采取擴(kuò)大用地的方式結(jié)合城市更新項(xiàng)目整體開(kāi)發(fā)。
《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃國(guó)土資源局制訂的<關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法>的通知》（2016年4月1日實(shí)施)規(guī)定，涉及區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)且符合規(guī)定要求的工業(yè)用地建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)區(qū)縣政府批準(zhǔn)，可通過(guò)存量補(bǔ)地價(jià)方式，實(shí)施整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)。對(duì)未劃入整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的零星工業(yè)用地，除依法應(yīng)收回的外，同時(shí)滿足規(guī)定條件的，根據(jù)年度計(jì)劃，經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議集體決策同意后，可由原土地權(quán)利人采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式，按照規(guī)劃用途自行開(kāi)發(fā)；對(duì)零星工業(yè)用地外的“邊角地”“夾心地”“插花地”等存量土地，不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的，可采取擴(kuò)大用地的方式，由零星工業(yè)用地的原土地權(quán)利人結(jié)合開(kāi)發(fā)。
根據(jù)上述法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)于以現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人擁有的存量土地（包括零星土地）、按照控制性詳細(xì)規(guī)劃的城市更新建設(shè)項(xiàng)目以及涉及區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)的工業(yè)用地以及零星工業(yè)用地外“邊角地”“夾心地”“插花地”等存量土地的城市更新建設(shè)項(xiàng)目，可由現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人或現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人組成的聯(lián)合體以存量補(bǔ)地價(jià)的方式實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)。并且，城市更新統(tǒng)籌主體可以從現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人受讓存量產(chǎn)業(yè)用地并以存量補(bǔ)地價(jià)方式使用國(guó)有建設(shè)用地實(shí)施城市更新建設(shè)項(xiàng)目。
5、舊住房更新改造城市更新建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)定
《上海市舊住房拆除重建項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》（2018年2月1日實(shí)施）第九條第二款規(guī)定，經(jīng)認(rèn)定公有住房與周?chē)枪蟹课菪韬喜⒉鸪亟ǖ模枪蟹课萃恋匦璋从嘘P(guān)規(guī)定收回土地后供應(yīng)給建設(shè)單位。建設(shè)單位應(yīng)按本市保障性住房相關(guān)供地政策辦理用地手續(xù)，供地價(jià)格經(jīng)評(píng)估后集體決策確定并不低于基準(zhǔn)地價(jià)。經(jīng)認(rèn)定實(shí)施合并拆除重建的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃土地管理部門(mén)核定的規(guī)劃條件統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)布局后進(jìn)行建設(shè)。
《上海市人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見(jiàn)>的通知》（2021年1月15日實(shí)施）第四條第（二）項(xiàng)規(guī)定，鼓勵(lì)充分利用小區(qū)既有用地，加強(qiáng)集約混合利用，按照規(guī)劃，用好空閑地和地下空間。在不違反規(guī)劃且征得居民同意的前提下，用于改善原住戶居住條件、完善公益性配套設(shè)施的建筑增量，免予辦理用地手續(xù)...支持按照規(guī)劃，進(jìn)一步提高土地利用效率，在居民同意開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)制、土地使用權(quán)屬、利益分配方案的前提下，允許將建筑增量用于保障性住房、租賃住房和經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施的收益用以平衡改造成本，根據(jù)用途辦理相應(yīng)用地手續(xù)。項(xiàng)目周邊不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件、符合擴(kuò)大用地要求的零星土地，可通過(guò)擴(kuò)大用地方式結(jié)合改造。
根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于拆除重建類的舊住房更新改造城市更新建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按上海市市保障性住房相關(guān)供地政策辦理用地手續(xù)即：（1）根據(jù)《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法(2019修正)》之規(guī)定，對(duì)于單獨(dú)選址、集中建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)保障住房建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)用地供應(yīng)采取劃撥方式；（2）根據(jù)《上海市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于本市保障性租賃住房規(guī)劃土地管理細(xì)則>通知》（2022年1月18日實(shí)施）之規(guī)定，對(duì)于新出讓商品住房用地按規(guī)定配建保障性住房無(wú)償移交政府，采取公開(kāi)招拍掛用地方式，對(duì)于統(tǒng)籌集中配建的保障性租賃住房土地可采取定向掛牌、協(xié)議出讓或租賃等方式供應(yīng)。另外，根據(jù)《上海市舊住房綜合改造管理辦法》（2020年3月15日實(shí)施）等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，對(duì)拆除重建、已經(jīng)成套住房加層的舊住房改造以外的舊住房綜合改造城市更新建設(shè)項(xiàng)目無(wú)需辦理用地手續(xù)。
6、涉及地下建設(shè)的城市更新建設(shè)項(xiàng)目用地方式
根據(jù)《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》《上海市地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定》（2018年11月4日實(shí)施）等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，對(duì)于地下空間的城市更新建設(shè)項(xiàng)目，用地方式區(qū)分以下情形確定：
（1）列入國(guó)家《劃撥用地目錄》范圍的地下建設(shè)項(xiàng)目可以采用劃撥方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，其他地下建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以出讓、租賃等有償方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。
（2）地下建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的方式，但符合下列情形之一的，可以采用協(xié)議方式出讓：（一）附著于地下交通設(shè)施等公益性項(xiàng)目且不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的經(jīng)營(yíng)性地下建設(shè)項(xiàng)目；（二）地上的建設(shè)用地使用權(quán)人在其建設(shè)用地范圍內(nèi)單建的經(jīng)營(yíng)性地下建設(shè)項(xiàng)目；（三）存量地下建設(shè)用地補(bǔ)辦有償使用手續(xù)；（四）國(guó)家和上海市規(guī)定的其他符合協(xié)議出讓條件的情形。
（3）建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)建地下工程應(yīng)當(dāng)隨其地上部分一并取得建設(shè)用地使用權(quán)。
三、城市更新建設(shè)項(xiàng)目如何使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地
《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例(2021修訂)》第三十八條規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用。第四十三條規(guī)定，通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押的，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，并書(shū)面通知土地所有權(quán)人。（第二款）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。
根據(jù)上述法律法規(guī)之規(guī)定，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以用于城市更新建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于前述集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定以協(xié)議出讓、招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方式供應(yīng)土地。因劃撥用地方式僅適用于國(guó)有建設(shè)用地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得以劃撥方式供應(yīng)土地，固無(wú)疑義。對(duì)于現(xiàn)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)人能否以存量補(bǔ)地價(jià)方式實(shí)施城市更新項(xiàng)目？現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定，但從《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例(2021修訂)》《上海市城市更新條例》等相關(guān)規(guī)定的立法精神來(lái)看，答案顯然是肯定的。
四、城市更新建設(shè)項(xiàng)目的用地要求
1、關(guān)于用地審批相關(guān)手續(xù)
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法(2019修正)》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例(2021修訂)》等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，城市更新建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)土地的用途辦理用地審批手續(xù)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《上海市人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見(jiàn)>的通知》（2021.1.15實(shí)施）、《關(guān)于印發(fā)<上海市城市更新指引>的通知》(2022年11月21日實(shí)施)等相關(guān)文件規(guī)定，以下情形免于辦理用地手續(xù)或靈活辦理用地手續(xù)：
（1）對(duì)于舊住房更新改造的城市更新建設(shè)項(xiàng)目，不涉及土地權(quán)屬變化的項(xiàng)目，可用已有用地手續(xù)等材料作為土地證明文件，無(wú)需再辦理用地手續(xù)。
（2）改造涉及利用閑置用房等存量房屋建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施的，可在一定年期內(nèi)暫不辦理變更用地主體和土地使用性質(zhì)的手續(xù)。在不違反規(guī)劃且征得居民同意的前提下，用于改善原住戶居住條件、完善公益性配套設(shè)施的建筑增量，免予辦理用地手續(xù)。
（3）在居民同意開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)制、土地使用權(quán)屬、利益分配方案的前提下，允許將建筑增量用于保障性住房、租賃住房和經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施的收益用以平衡改造成本，根據(jù)用途辦理相應(yīng)用地手續(xù)。項(xiàng)目周邊不具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件、符合擴(kuò)大用地要求的零星土地，可通過(guò)擴(kuò)大用地方式結(jié)合改造。
（4）物業(yè)權(quán)利人利用自有土地實(shí)施城市更新的，對(duì)于規(guī)劃保留地塊，在原用地范圍內(nèi)，按照原用途對(duì)建筑物進(jìn)行改建、拆除重建并不超過(guò)原登記合法建筑面積的，無(wú)需辦理用地手續(xù)，直接辦理建設(shè)相關(guān)手續(xù)。
（5）除拆除重建外的舊住房更新改造建設(shè)項(xiàng)目，免予辦理土地核驗(yàn)手續(xù)。
2、關(guān)于土地使用權(quán)出讓金
根據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（2007.11.1實(shí)施） 、《上海市城市更新條例》等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，城市更新建設(shè)項(xiàng)目按以下情形繳納土地使用權(quán)出讓金：
（1）涉及劃撥用地的，無(wú)需繳納土地使用權(quán)出讓金。
（2）采協(xié)議出讓用地方式的，規(guī)劃和自然資源部門(mén)組織地價(jià)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金。
（3）采招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓用地方式的，在依法確定底價(jià)基礎(chǔ)上以最高應(yīng)價(jià)或報(bào)價(jià)確定應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金。
（4）涉及存量補(bǔ)地價(jià)用地方式的，應(yīng)當(dāng)在土地價(jià)格市場(chǎng)評(píng)估時(shí)，綜合考慮土地取得成本、公共要素貢獻(xiàn)等因素，確定補(bǔ)繳的土地使用權(quán)出讓金。其中，對(duì)于區(qū)域整體轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地建設(shè)項(xiàng)目，按照批準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，經(jīng)區(qū)縣政府集體決策后，由單一主體或聯(lián)合開(kāi)發(fā)體，按照新土地使用條件下土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的差額，補(bǔ)繳出讓價(jià)款，并按照規(guī)劃用途取得新的建設(shè)用地使用權(quán)。
（5）利用小區(qū)既有用地，加強(qiáng)集約混合利用，按照規(guī)劃，用好空閑地和地下空間。在不違反規(guī)劃且征得居民同意的前提下，用于改善原住戶居住條件、完善公益性配套設(shè)施的建筑增量，免予辦理用地手續(xù)，不再增收土地價(jià)款。
（6）地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)評(píng)估，評(píng)估以基本價(jià)格為依據(jù)。地下建設(shè)用地使用權(quán)采用招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果，經(jīng)出讓人集體決策，確定標(biāo)底或底價(jià)。采用協(xié)議出讓的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果，經(jīng)出讓人集體決策，確定出讓價(jià)款。協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于基本價(jià)格的70％。住宅配套類地下停車(chē)庫(kù)暫免收取地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款，直接納入出讓合同的地下規(guī)劃條件。2013年12月1日（含）前簽訂出讓合同，并在2018年9月30日（含）前已取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的非住宅配套類地下停車(chē)庫(kù)，免收土地價(jià)款，直接納入出讓合同的地下規(guī)劃條件。另外，按照規(guī)劃要求建設(shè)的地下公共通道和地區(qū)服務(wù)性市政公用設(shè)施等公益性設(shè)施，不納入地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓范圍，不計(jì)土地出讓價(jià)款，可在出讓合同中，約定建設(shè)和管理要求。
3、關(guān)于全生命周期管理
土地的全生命周期管理，是以提高土地利用質(zhì)量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目在用地期限內(nèi)的利用狀況實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)管，通過(guò)健全用地產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、綜合效益評(píng)估、國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)退出等機(jī)制，將項(xiàng)目建設(shè)投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境各要素納入合同管理，實(shí)現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化。
根據(jù)《條例》第四十二條、第五十條等相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，對(duì)上海市城市更新項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理，主要包括如下：
（1）城市更新項(xiàng)目的公共要素供給、產(chǎn)業(yè)績(jī)效、環(huán)保節(jié)能、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地退出等全生命周期管理要求，應(yīng)當(dāng)納入土地使用權(quán)出讓合同。
（2）對(duì)于未約定產(chǎn)業(yè)績(jī)效、土地退出等全生命周期管理要求的存量產(chǎn)業(yè)用地，可以通過(guò)簽訂補(bǔ)充合同約定。
（3）市、區(qū)有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將土地使用權(quán)出讓合同明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統(tǒng)，通過(guò)信息共享、協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目的全生命周期管理。對(duì)于有違約轉(zhuǎn)讓、績(jī)效違約等違反合同情形的，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和合同約定進(jìn)行處置。
（4）市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)，建立全市統(tǒng)一的市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)及資金保障機(jī)制，推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期智慧化運(yùn)營(yíng)和管理。
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