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小區(qū)破墻與街區(qū)制的法律思考

2016年第03期    作者:許倩 整理    閱讀 7,467 次

本期主持：

施克強   上海市律協(xié)宣傳委委員、民事業(yè)務(wù)研究委員會副主任

         上海市爾立律師事務(wù)所主任

嘉賓：

鄒  榮   華東政法大學(xué)教授、社會管理綜合治理研究院常務(wù)副院長、社會協(xié)同處處長

宋安成   上海市律協(xié)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)研究委員會委員、北京盈科（上海）律師事務(wù)所合伙人

米玲玲   上海市律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會副主任、上海長策律師事務(wù)所合伙人

■ 施克強：

今天很榮幸能請到在座嘉賓，一位是華東政法大學(xué)社會協(xié)同合作處處長鄒榮教授，是行政法方面的專家；一位是宋安成律師，在物業(yè)房地產(chǎn)方面很有研究，是盈科所的房地產(chǎn)法律事務(wù)部主任；另一位米律師是市律協(xié)社會矛盾化解專業(yè)委員會副主任。我們今天的主題有關(guān)于近日印發(fā)的一個新聞，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，文件里有短短一行字引起了大家的熱議：新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開。我提議從三個方面來討論：第一，街區(qū)制是不是符合市場經(jīng)濟和城市發(fā)展的需求，優(yōu)點在哪里；第二，文件里提到以后不再審批封閉式小區(qū)，這在未來規(guī)劃和社會管理上會有哪些問題，在法律上，作為法律人，如何來解讀并提出建議；第三，已建成的住宅小區(qū)、單位大院要逐步打開，大家特別熱議的是《物權(quán)法》如何來適應(yīng)這個政策導(dǎo)向。

城市街區(qū)制優(yōu)點在哪里？

■ 施克強：

我個人覺得街區(qū)制是符合未來城市需要的，無論從一個城市的人文角度、完善角度還是交通角度等，上海在上世紀(jì)90年代以前很少有封閉小區(qū)，那時候就是一個個里弄，可以任意走動。大家去港臺地區(qū)或西方發(fā)達(dá)國家的城市去看，很少有封閉小區(qū)，我個人是認(rèn)同街區(qū)制的。不知道在座嘉賓如何看待這個問題。

■ 鄒榮：

我想是這樣的，第一個問題關(guān)于不設(shè)封閉式小區(qū)對城市管理是好是壞這個問題，討論這個問題恐怕要講一件事情，就是城市里的土地在我們國家和發(fā)達(dá)國家是不一樣的。如果是私人所有土地，通過購買或轉(zhuǎn)讓，不屬于公共規(guī)劃的范疇，屬于私人物權(quán)。說到規(guī)劃使用土地如何安排，就涉及到政府所控制的公用土地，設(shè)立小區(qū)是否科學(xué)，是否更符合未來城市發(fā)展的方向性，我相信中共中央國務(wù)院發(fā)文的時候，應(yīng)該有所調(diào)查、有所了解。這件事對城市交通、城市發(fā)展到底有沒有利，肯定要有科學(xué)依據(jù)。還有就是以中共中央國務(wù)院的名義發(fā)文，今后在城市規(guī)劃中，有導(dǎo)向性、政策性的東西出來了，中國是非常大的，每個城市的情況各不一樣，人口密集型城市里可能有這個問題，那么很多其他地方城市的情況可能跟北上廣等不太一樣，這些城市如何來規(guī)劃，涉及到很現(xiàn)實的問題，就是城市的規(guī)劃建設(shè)是國家事務(wù)還是地方事務(wù)。從現(xiàn)在的《立法法》情況來看，城市規(guī)劃屬于地方事務(wù)，地方如何來規(guī)劃，是由國家制定統(tǒng)一法規(guī)地方來執(zhí)行，還是地方根據(jù)自身發(fā)展需要來進(jìn)行規(guī)劃的問題。所以從法律上考慮這個問題，是不是科學(xué)?，F(xiàn)在十八屆三中全會、四中全會提出決策的科學(xué)性合法性，特別是科學(xué)性這個角度來說，經(jīng)過哪些數(shù)據(jù)哪些城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)這個情況，是對未來城市發(fā)展不利的。決策要讓人心服口服，要拿數(shù)據(jù)、科學(xué)依據(jù)來說話。很多人說了，封閉不利于交通等，國外有很多地方不是這樣的，我相信這是事實，但是要把決策過程的依據(jù)拿出來，這樣才能以理服人。在科學(xué)性這個問題上，他們講的情況是不是和每個城市的情況都一樣，差異度太大，有些土地可能比較廣大，但是交通不成問題。其實封閉式小區(qū)也有好處，在地方差異度較大的情況下，中央整個決策形成政策導(dǎo)向是依據(jù)什么出來的，我們應(yīng)該有權(quán)利知道。

■ 宋安成：

我覺得國務(wù)院文件有兩點值得解讀，第一個就是新建小區(qū)原則上不再批封尊閉式的，原來的小區(qū)成了社區(qū)或街區(qū)，有這個問題。目前關(guān)聯(lián)度比較高的一部法律就是2007年的《物權(quán)法》，明確提到小區(qū)建筑區(qū)劃內(nèi)的綠化道路屬于全體共有?，F(xiàn)在政府要打開圍墻，從我們以前處理的糾紛和碰到的問題來看，昆明包括廣州都曾經(jīng)有過拆“圍”的情況，也確實遭到了一些業(yè)主的反對，當(dāng)時一個是法律意識不強，另外確實沒有太尊重業(yè)主的權(quán)利。現(xiàn)在如果再拆“圍”的話，肯定要和《物權(quán)法》進(jìn)行銜接，特別是買高檔社區(qū)的，對他們影響會很大。首先我覺得這個政策是好的，如果真的把社區(qū)打開，政府有一定的對價，這個對價不一定是出錢，政府能攬下道路維護、綠化維護等責(zé)任，對業(yè)主來說，未嘗不是一件好事，對大部分中等或中等偏下社區(qū)肯定是件好事。我一直講，物權(quán)是你的權(quán)利，但這個權(quán)利附帶的義務(wù)是非常大的，要為此承擔(dān)很大的成本。如果把這個權(quán)利過渡給政府，換成真正的看到經(jīng)濟價值的權(quán)利，我覺得這是條好的路徑，但是這需要探索，畢竟各個社區(qū)不一樣，各個地方也不一樣，不能一刀切，上海的中心城區(qū)和郊區(qū)也不一樣，現(xiàn)在主要是解決中心城區(qū)的擁堵問題。我覺得下一步可能是要看各地如何出臺政策，找個比較合理的路徑，在保證《物權(quán)法》規(guī)定的業(yè)主權(quán)利的基礎(chǔ)上，以適當(dāng)?shù)姆绞健⑦m當(dāng)?shù)男问絹泶蜷_社區(qū)。

■ 米玲玲：

我個人的看法：街區(qū)制是未來城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢。對普通民眾而言，街區(qū)制似乎是個全新的概念，但是從律師角度來說，其實我國本來就存在街區(qū)制。

一、街區(qū)制在中國自古有之，隨手翻閱一本歷史書籍，書籍中記載的市井生活都是街區(qū)制的模式，即便是在今天三、四線的縣級市中，市區(qū)的大多小區(qū)都是開放式的格局，沒有封閉的概念，物業(yè)、安全等就是由街道、轄區(qū)派出所來負(fù)責(zé)，而從集體土地來說，我們的農(nóng)村就是個典型的街區(qū)制管理模式，由村委會進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，包括街道、公共管理等服務(wù)，因此街區(qū)制在我們而言不是個新生事物。

二、那么小區(qū)從何時封閉，為何要封閉呢？近現(xiàn)代的城市發(fā)展，開發(fā)商營造小區(qū)品質(zhì)與環(huán)境的私密等方面考慮才建起了圍墻，初步產(chǎn)生了封閉小區(qū)。最早有封閉式住宅的概念來說，是來源于大家對權(quán)力的欲望，比如古時候的皇宮。

三、現(xiàn)在政府提出要在國有土地上實施這一城市規(guī)劃，我認(rèn)為政策的初衷是為了將來城市有一個更好的規(guī)劃，那么是不是要打破原有已經(jīng)建成的封閉式小區(qū)呢？我覺得沒必要完全打開。因為剛剛鄒教授提到每個城市的特點不一樣，有些三四線城市有了封閉式小區(qū)反而有利于政府管理；對于一線城市來講，可能面臨土地資源的緊缺，城市公共交通的擁堵，當(dāng)然封閉式小區(qū)不是這些問題的根源，但是對這些問題會產(chǎn)生一定的影響。從這個意見的角度上來說，要把封閉式小區(qū)打開，我認(rèn)為還是要從政府層面上做很多工作，一個首先要從立法上做銜接，各級人民政府要從行政角度做好相應(yīng)配套的工作，這工作需要很多相關(guān)部門的政策、操作意見出臺，我覺得這只是個開始，從普通民眾的角度而言沒必要恐慌。

■ 施克強：

逐步推廣街區(qū)制到底如何論證出來，以及我們國家的地區(qū)差異，這些問題確實值得關(guān)注和研討。街區(qū)制照米律師所說古已有之，現(xiàn)在要進(jìn)一步城市化。大家去看《清明上河圖》，里面都是四通八達(dá)的，城市很大，但只有一道城墻，這道墻相對于農(nóng)村來說的一道屏障，農(nóng)村不可能再建城墻了。象鄒教授說的，論證過程中依據(jù)在哪里，有哪些科學(xué)論證，如果能夠披露，更有利于大家理解。

■ 鄒榮：

我補充一句，你剛才講街區(qū)的問題，實際上中國在解放前除了地主大院，在剛解放的時候，基本沒有封閉式小區(qū)，只有單位大院，被圍起來的是國家機構(gòu)和一些設(shè)施。為什么后來有了封閉式小區(qū)，因為房地產(chǎn)開發(fā)，這首先需要有規(guī)劃許可，是經(jīng)過規(guī)劃部門審批，是符合《規(guī)劃法》的。今后不再設(shè)立封閉式小區(qū)沒有問題，這是國家出臺了規(guī)劃政策，但是已經(jīng)建成的小區(qū)要打開，這里涉及到很多利益，政府、老百姓、其他公眾各有需求，怎么平衡這幾方面的共識，這就是按照習(xí)近平總書記十八屆三中、四中全會說的，在這個問題上，要找到最大公約數(shù)?，F(xiàn)在強調(diào)法治思維、法治方法，法治思維就是首先要有法律意識，在做之前在法律上要論證。

街區(qū)制納入城市發(fā)展導(dǎo)向后的

立法前景

■ 施克強：

我們今天的解讀有兩個層面，第一個是以后不批，我覺得這個法律問題好解決，就是推動立法程序，把政策導(dǎo)向推動到立法程序中去，以后從規(guī)劃審批這塊再慢慢控制調(diào)整，從立法和行政途徑都可以做到。我們先看看如果未來有立法方面的一些新的動向或要注意哪些事項，既是從普通老百姓角度，又是從職業(yè)律師角度、法律研究者角度來預(yù)測，哪些地方會帶來立法上的需求，以及要修改現(xiàn)有的法律有哪些障礙，我們就先從立法角度講。

■ 宋安成：

我當(dāng)時寫了篇文章，就是《住宅街區(qū)制對房地產(chǎn)開發(fā)模式的影響》，里面講到我們實行街區(qū)制之后，房地產(chǎn)開發(fā)流程，政府和事業(yè)單位、開發(fā)商之間的分工有比較大的變化。第一個變化就是招拍掛的方式，一塊土地給開發(fā)商，大配套、小配套都是開發(fā)商來完成，現(xiàn)在新的模式來了，招拍掛也變了，現(xiàn)在有個代建制，超大型樓盤都有，由政府出錢，開發(fā)商代為修建道路。這樣的話，要完善這種代建制度，這是目前整個土地出讓、規(guī)劃模式，包括政府和開發(fā)商、事業(yè)單位（水電煤氣）的分工，整個影響非常大。原來的小區(qū)是以小區(qū)為單位的，現(xiàn)在如果街區(qū)化之后，街區(qū)可能是個大的單位，可能是以棟為單位，然后政府可能會在這個街區(qū)配一個維修中心，整個模式會發(fā)生很大的變化。上次我在物業(yè)管理協(xié)會開過一次研討會，特別關(guān)注這個問題，一旦街區(qū)打開之后，整個物業(yè)管理模式也受影響。所以從拿地、規(guī)劃、開發(fā)到管理，地方政府都應(yīng)該有相應(yīng)的配套，否則現(xiàn)在沒辦法銜接?，F(xiàn)在問題出在哪里呢，當(dāng)時云南和廣州打開社區(qū)的時候，老百姓反應(yīng)很大，那么以后再打開社區(qū)，要在一開始就設(shè)計好，以后打開的社區(qū)，土地出讓的成本、維護成本、業(yè)主的物業(yè)管理費相對應(yīng)該低一點，關(guān)于住宅街區(qū)對房地產(chǎn)開發(fā)的影響還是比較大的。

街區(qū)制給城市治安管理帶來的挑戰(zhàn)

■ 施克強：

我想到公共安全問題，現(xiàn)在小區(qū)保安承擔(dān)了巡邏的責(zé)任，以后新建小區(qū)就沒必要這樣了。因為封閉式小區(qū)的保安承擔(dān)了一部分警戒責(zé)任，以后小區(qū)打開了，保安和公共安全保障部門之間的界限在哪里，可能就是門內(nèi)門外，這對管理方面確實會帶來一些問題，以后這些立法規(guī)章制度都要跟上。

■ 宋安成：

政府的技防應(yīng)該覆蓋，其實上海市政府已經(jīng)做得很好了，一些老舊小區(qū)把技防裝在小區(qū)里，政府公安的聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)覆蓋。我覺得安全和私密性是個問題，但我覺得更多的是個心理作用，很多老舊小區(qū)的技防設(shè)施是癱瘓的，如果政府能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，那就更安全了。小區(qū)開放以后，安全性倒還好，私密性倒是有些問題，特別是高檔別墅區(qū)。

■ 施克強：

從這個角度來看，可能也是目前城市土地已經(jīng)短缺了，政府也發(fā)現(xiàn)私家小區(qū)占了那么多地，有點資源浪費，現(xiàn)在小區(qū)的土地白天都是閑置的，其他功能統(tǒng)統(tǒng)被屏蔽了。

■ 米玲玲：

我覺得從立法層面上要解決這個問題，兩大法是必須要改的，一個是《物權(quán)法》，對業(yè)主共有部分面積要做出明確修訂。另外一個就是《城市規(guī)劃法》，這兩個根本立法要修訂，后續(xù)的地方性立法再進(jìn)行相應(yīng)修訂。為什么要從這兩部法進(jìn)行修訂呢，《規(guī)劃法》就是從政府角度來講，城市規(guī)劃法是政府在城市建設(shè)中所應(yīng)依據(jù)的首個法律，包括規(guī)劃立項、審批等流程，都以此依據(jù)；再者開發(fā)商拿地、招拍掛這一系列是要從行政管理的角度，讓其有法可依。就是將來的住宅小區(qū)拿到地以后，包括容積率這些細(xì)節(jié)性的東西都要有相應(yīng)變化，容積率是跟公共面積相關(guān)的。將來《規(guī)劃法》改變了以后，綠化變成了公共市政的任務(wù)，就不在小區(qū)開發(fā)商的硬性要求里了，所以這是必須要改的。那么為什么要修改《物權(quán)法》呢，從業(yè)主的角度來說，將來買了房子，綠地的面積包括小區(qū)內(nèi)人行道面積和自己的利益不相關(guān)了。小區(qū)內(nèi)的綠地及道路因為不屬于業(yè)主共有，所以對其的使用及管理權(quán)自然不受限于小區(qū)的業(yè)主。

對于老小區(qū)來講，在沒有立法之前，原有法律還在實行，或者新法頒布以后，怎么去解決尾巴的問題？政府在做這項工作的時候，首先要進(jìn)行意見征詢。就是鄒教授前面剛剛講的，小區(qū)因為公共原因要進(jìn)行征收或征用，肯定要業(yè)主同意，從《物權(quán)法》角度，處分共同共有財產(chǎn)的時候，要達(dá)到三分之二以上業(yè)主同意，而且要召開業(yè)主大會，同意了以后，再按照國家征收條例來進(jìn)行相關(guān)征收補償工作。一定要按照程序去做，做完這些事情，小區(qū)圍墻打開，那才會產(chǎn)生后面公共物業(yè)管理的問題。

與此同時，帶來的問題就是將來的物業(yè)公司可能越來越?jīng)]有市場，而公安機關(guān)、市政綠化管理部門等要做的政府性的工作會越來越多。如果原來的封閉式小區(qū)逐漸減少，業(yè)務(wù)沒有新增，只能在原來的工作量里進(jìn)行細(xì)化，那對原來的物業(yè)公司來往，將來會承擔(dān)越來越多的義務(wù)，做到小而精，在原有的份額里面做到精耕細(xì)作，才會保有業(yè)主的信賴。我們也注意到，上海市政府管理部門現(xiàn)在也主動承擔(dān)起了越來越多的義務(wù)，意見一出來，他們最先警覺，覺得這是一塊他們將來可以從事的業(yè)務(wù)，除了公共市政道路外，如果業(yè)主的小區(qū)道路打開了，業(yè)主可能也需要向他們繳納一定的費用，這是個潛在的市場，而且他們已經(jīng)進(jìn)行布局了，我覺得這倒是個好事。

回顧封閉式小區(qū)是怎么出現(xiàn)的

■ 鄒榮：

我覺得還是要把法律關(guān)系分析清楚，從小區(qū)過去的形成到今后的發(fā)展，首先我很奇怪的就是為何會形成封閉式小區(qū)，國有土地根據(jù)城市規(guī)劃變成住宅建設(shè)，開發(fā)好了以后，這里形成了什么法律關(guān)系。國家允許開發(fā)商去開發(fā)樓盤然后出售，政府給你土地是建住宅的，住宅建完了以后賣給老百姓，老百姓是和政府發(fā)生法律關(guān)系，怎么這地方一圈就變成了公共物業(yè)。業(yè)主買了房子，連帶把公共部位變成了封閉在小區(qū)里的權(quán)利和義務(wù)。如果在私有制社會里，即便是在我們國家，土地不是國家的，通過購買等方式變成私人土地是自己的權(quán)利，購買了住房怎么就連帶著這里的土地就一塊買走了，變成我的權(quán)利了，圍墻一圈，就變成大家共同的物權(quán)。在法律上是怎么形成這個局面的，我找不到法律依據(jù)。

■ 宋安成：

我解釋一下，三年前我就研究過這個問題，這個問題最早開始于深圳，深圳在1981年最早有一個小區(qū)叫東湖麗苑。中國最早的小區(qū)一般都是外銷的，價格很高，那要講究一個私密性、安全性，所以這種模式就形成了。上海的房地產(chǎn)開發(fā)從1992年開始，一直沿用了這種模式，剛好政府進(jìn)行了一系列改革，就是要發(fā)展物業(yè)管理企業(yè)，原來政府的水電煤進(jìn)社區(qū)統(tǒng)統(tǒng)讓給物業(yè)公司了，剛好當(dāng)時的房管所也改革沒有了，轉(zhuǎn)移給了物業(yè)公司。但實際上大的房產(chǎn)物業(yè)都在探索新型管理模式，例如萬科一直有開放式社區(qū)，后來因為安全問題、業(yè)主意見等也就封閉掉了。開發(fā)商往往考慮到老百姓的消費習(xí)慣已經(jīng)形成，不可能再去造敞開式的，因此封閉式小區(qū)就這樣經(jīng)過默認(rèn)逐步形成了。

■ 鄒榮：

是的，現(xiàn)在《物權(quán)法》明確規(guī)定了，我們也不去追究這個問題了，我接下來討論的問題是，既然《物權(quán)法》已經(jīng)明確了大家有共同的使用權(quán)，如果說基于城市發(fā)展概念，小區(qū)打開以后，就有一個征收補償關(guān)系，前提是首先要修改城市規(guī)劃。因為我現(xiàn)在住的地方形成這種狀態(tài)是符合原來的城市規(guī)劃的，那么基于現(xiàn)在的道路暢通或其他管理，需要被封閉小區(qū)的這塊土地，那就變成征收關(guān)系了，征收是一定要有補償?shù)摹５乔疤嵩谟谝?guī)劃被修改的情況下，規(guī)劃變更修改了以后，按照新規(guī)劃來征收，如果沒有規(guī)劃在先的話，政府想征收土地，那會人人自危。我還要強調(diào)一個嚴(yán)重的問題，政府規(guī)劃法律效力的問題，修改立法和城市規(guī)劃，修改之后土地歸國家所有了，那是不得了的事。所以中國雖然有《規(guī)劃法》，每個城市所做的規(guī)劃的法律效力如何？在很多國家，城市規(guī)劃建設(shè)是個立法事項，要修改是修改法律，不是政府想改就改的。我覺得討論這個問題，從我們法律人的角度，不僅是城市規(guī)劃，說遠(yuǎn)一點，其他規(guī)劃諸如養(yǎng)老事業(yè)、教育等規(guī)劃都是想改就改，沒有確定性。我的意思就是在這個過程中，我始終是這個看法，做得好不好，是否有利于城市發(fā)展，這個無法評價。但是我們講法律上的問題，現(xiàn)在要把原來的小區(qū)改掉，先修改規(guī)劃，因為我現(xiàn)在是根據(jù)原來的規(guī)劃，修改規(guī)劃之后再破墻，把公用面積拿出去用，這就是個征收的問題，這個法律關(guān)系要搞清楚。

■ 米玲玲：

其實從法律的層面上我認(rèn)為這是件相對比較容易做好的事情，但最艱難的事情可能是業(yè)主對事情的認(rèn)識，從更多的業(yè)主來講，有些是居住在比較高檔小區(qū)的業(yè)主，他認(rèn)為這是對他絕對權(quán)利的侵害，買這個小區(qū)就是沖著小區(qū)的私密性，住在這個小區(qū)是種身份的象征，一旦把圍墻打開，他就失去了這樣一種載體，從這個角度怎么改變大眾的意識。我認(rèn)為政府需要做大量宣傳工作，而這個宣傳不僅僅從立法層面，現(xiàn)在老百姓對于政府的認(rèn)可度、接受度還有距離，因為大眾參政議政的氛圍相對比較弱，他們更多的是關(guān)心自己的利益。而現(xiàn)在立法如果一旦出臺，恰恰要動他們的利益，所以我們的政府一定要把工作做好做細(xì)，要做到公開透明，讓老百姓有這樣一個心理認(rèn)同的程度，這條路還是要走得相對謹(jǐn)慎一些。

■ 鄒榮：

現(xiàn)在問題是老百姓基本已形成共識，我買了小區(qū)的房子，就享有這個小區(qū)公共物業(yè)的使用權(quán)，在這樣的情況下，把圍墻破了，就是影響了我的權(quán)益，政府需要補償，這是個法律問題。法治社會里，所有權(quán)利義務(wù)的改變和調(diào)整都要來自于法律程序和法律規(guī)定。所以我觀點非常明確，可以通過征收方法來解決，基于信賴保護的原則，已建成的小區(qū)不宜隨便更改，否則會出現(xiàn)什么情況呢。我剛剛講修改城市規(guī)劃，封閉小區(qū)的道路開放，政府要征收，如果這樣做，表面上來說法律程序上沒問題，但是給人的印象很可能就是政府想做什么事，這是法治社會絕對要防止的事情。

■ 米玲玲：

其實從另外一個層面上來講，政府在意見里沒有說得特別清楚，但是從普通法律工作者的角度來講，可能更多是從城市規(guī)劃和公共交通等一些公共資源利用上來打開封閉小區(qū)做這樣一項工作。那么老百姓可以說我的小區(qū)不是不允許別人走動，就把小區(qū)大門打開，不要拆圍墻，這種變通的方法是不是也可以適用，這樣就解決了政府的需求。

■ 鄒榮：

這是對的，這件事涉及到方方面面的權(quán)利義務(wù)。居民有居民的訴求和主張，其他公眾有公共交通的需求，政府也有其他方面的需求，在這個社會里，權(quán)利之間相互連接，相互滲透交叉，政府的任何一個舉措都涉及到權(quán)利方方面面的主體。怎么達(dá)成共識，不可以單方面說了算，就是要通過一定的程序明確共識，立法應(yīng)當(dāng)是這樣的。

未來會有哪些新的矛盾產(chǎn)生

以及再談治安管理問題

■ 施克強：

其實新建小區(qū)造成周邊市民交通不便的矛盾已經(jīng)屢有發(fā)生，不建封閉式小區(qū)也是為了道路考慮。從理念上來說，我是認(rèn)同街區(qū)制，從立法程序上來說，無論是《城市規(guī)劃法》還是《物權(quán)法》，目前是有障礙。因為《物權(quán)法》是向二十年來的房產(chǎn)開發(fā)做出了肯定，現(xiàn)在馬上要改條款，確實需要很多工作要做。最后我想補充談?wù)劙踩珕栴}，因為普通百姓覺得安全是個問題，我也在思考這個問題。我住過上海的老街區(qū)，也住過相對開放的大的新村區(qū)，以前上海的老公房也沒有圍墻，以前開放式的街區(qū)制很少聽到過有失竊現(xiàn)象，但是圍墻一建好，失竊現(xiàn)象反而多了。如果街區(qū)川流不息，小偷難以下手，一封閉就有安全死角，我覺得大家可以思索一下這個問題，向公眾解釋說明，讓大家覺得有些事要從另外一個角度去看，用事實來證明。從安全角度來說，街區(qū)制未必不符合安全需求，這和整個社會治安也密切相關(guān)。我們今天討論的，街區(qū)制確實有優(yōu)點，政策導(dǎo)向之后背后的那些論證，希望能知道這些論證的東西，有利于未來對立法的建議，有利于未來執(zhí)法以及在案件處理時有個比較明確的標(biāo)桿和價值判斷。還有就是我覺得對《物權(quán)法》、《城市規(guī)劃法》肯定要有修改，不修改法律障礙過不去。

■ 米玲玲：

我們從事法律工作的可能會更直觀地看到一些問題，現(xiàn)在有些小區(qū)尤其是封閉小區(qū)，他們跟物業(yè)管理的矛盾非常激烈。如果街區(qū)制打開，可能這部分小區(qū)會最早主動要求打開，他們要把工作交給政府。對他們來講，這是個出口，而且工作交給政府了，可能很多事情的主體更容易明確。我覺得不見得所有業(yè)主都不接受，一部分人會歡迎街區(qū)制的推廣。另外關(guān)于安全問題，我覺得安全問題一定是要跟公安部門、城市聯(lián)合執(zhí)法部門聯(lián)合，讓他們加強這部分工作，社會公共安全的安全性要靠大眾的親身體驗去感受，不是建一堵圍墻就能阻止犯罪。所以說社會公共安全環(huán)境的氛圍營造需要政府來進(jìn)行投入和宣傳，而且要加大公安部門對一系列犯罪行為的偵破力度，這樣才能震懾和防止犯罪，這才是源頭上的問題。

■ 宋安成：

我還是從物業(yè)管理角度來說，米律師說得很對，現(xiàn)在的物業(yè)矛盾非常突出，上海有70%以上的小區(qū)成立了業(yè)委會，但是和物業(yè)公司沒有矛盾的業(yè)委會很少，這里面有個最大的問題就是小區(qū)造成的。因為物業(yè)管的事情太多，如果一棟樓為單位請個物業(yè)或者保安，矛盾一定會大量減少，現(xiàn)在大部分矛盾集中在違法搭建等，如果以后敞開肯定是政府管理。去年上海有個一號課題，市長親自點名，我們也開了很多研討會，就是一定要通過創(chuàng)新模式解決物業(yè)管理的矛盾，但是現(xiàn)在這個課題研究結(jié)果還不是很理想，所以我覺得街區(qū)制對物業(yè)管理確實能解決很多矛盾。

■ 鄒榮：

這個我倒不太樂觀，從物業(yè)公司這個角度來說，小區(qū)打開了，為業(yè)主服務(wù)的內(nèi)容減少了，可能和物業(yè)公司的矛盾是減少了。原來很多封閉式小區(qū)承擔(dān)了很多政府的責(zé)任，打開之后和政府的矛盾可能會增多。所有服務(wù)和保障都變成了政府應(yīng)當(dāng)提供的公共保障服務(wù)，政府是否想清楚了，原來交了物業(yè)費，由物業(yè)公司提供服務(wù)，打開之后政府將面臨巨大的考驗，社會管理成本要提高。

推廣街區(qū)制的節(jié)奏和路徑

■ 施克強：

我們再解讀一下文本，要推廣街區(qū)制，應(yīng)該不是一個剛性的提法。第二個我注意到的就是原則上不再建封閉式住宅小區(qū)，那么這個原則是什么，這個原則怎么掌握，誰來掌握。

■ 鄒榮：

這在立法中也有些不確定的法律概念，原則上到底怎么來界定。如果土地從自己角度來說，是通過一定的法律程序獲得的國有土地使用權(quán)，這時候政府是無法干預(yù)的，除非妨礙了城市規(guī)劃，所以必須有“原則”兩個字，否則全部剛性化了。但是原則到底是什么情況，要把它細(xì)化，不然就給有些部門可乘之機，這里面就會有博弈了。

■ 宋安成：

現(xiàn)在是個政策層面，怎么上到立法層面，上升到什么程度，這個文件貫徹到什么程度，下一步是值得期待或研究的，還有很多問題要解決。

■ 鄒榮：

所以我有個建議，如果要在上海做這件事，尤其復(fù)雜。應(yīng)該組織方方面面的專家學(xué)者律師，特別是有房產(chǎn)開發(fā)管理經(jīng)驗的律師，把所有問題想清楚，形成完整的法律方案，然后再經(jīng)過一定的宣傳來操作。千萬不可以一個機關(guān)單獨做，這樣不能解決問題，反而矛盾會越來越復(fù)雜。把制度論證清楚了以后，試點完成的部分一定和后面的有差異度，這種差異又是一種矛盾的激發(fā)點。

■ 施克強：

從文本上來說，還有一個是已建成的住宅小區(qū)、單位大院要逐步打開，“逐步”這兩個字又耐人尋味，有沒有個時間表，以及最終目標(biāo)是什么，打開小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)又是什么。

■ 宋安成：

逐步打開我我覺得這和目前的《物權(quán)法》還是有矛盾，76條明確規(guī)定屬于改建，要三分之二的業(yè)主同意，有可能業(yè)主不同意打開。我覺得這涉及政府征收問題，政府征收有兩塊，第一個，小區(qū)道路開放，應(yīng)該把所有配套都接過去，像小區(qū)綠化、管線、小區(qū)娛樂設(shè)施等，在這個層面上已經(jīng)對業(yè)主做了補償。另外征收就是土地價值，我覺得一些老舊小區(qū)不需要很多費用，還是有很多業(yè)主能接受，因此中低檔小區(qū)將來還是有可能打開的。現(xiàn)在不少業(yè)主覺得物業(yè)費是一筆難以承受的負(fù)擔(dān)了，因為中國的物業(yè)公司屬于“奢侈的物業(yè)管理”。

關(guān)于單位大院

■ 施克強：

從文件上看，還有個單位大院，這個概念大家怎么看。

■ 米玲玲：

我講一點，原有住宅小區(qū)打開肯定要從最早政府屬性的大院開始，政府先身體力行，讓普通老百姓看看單位大院打開了以后帶給他們哪些便利，讓老百姓感受到這種便利，而且對本身住在里面的人也有便利。比如減少了物業(yè)費，甚至我覺得以后物業(yè)費可能都不需要收了，因為現(xiàn)在交的物業(yè)費是按照產(chǎn)證面積來收的，物業(yè)費收取理由就是公共面積管理。既然是公共安全，如果上升到物權(quán)法，已經(jīng)被國家征收掉了，就失去了依據(jù)，不存在費用支出，那慢慢的老百姓的大院也可以打開。

■ 鄒榮：

我還是講規(guī)劃問題，上海治理擁堵，如果有必要開條馬路了，那和開這條馬路解決城市擁堵問題有關(guān)的小區(qū)那要打開，沒有關(guān)系的就不必折騰。

■ 米玲玲：

可能將來我們做征詢，現(xiàn)在針對舊改項目內(nèi)的人來做意見征詢，可能要涉及到社會公共利益的意見征詢，要在某個區(qū)開通一條路，可能整個區(qū)的居民都要進(jìn)行投票，進(jìn)行民意的征詢，這樣對工作開展會更有利。

■ 施克強：

看來新的小區(qū)如果建開放式街區(qū)制，有人愿意建，有人愿意買，讓市場去說話。老的要打開，如果把業(yè)主排除在補償之外，會形成新的社會矛盾，補償方式是可以討論的，同時讓業(yè)主覺得無后顧之憂，但是這無后顧之憂也需要示范。

■ 鄒榮：

政府要有些承諾，公共服務(wù)要彌補上去。剛剛施律師講的“逐步”，其實不是一個時間概念，可能需要相當(dāng)長的時間來做這件事，這個“逐步”更強調(diào)是個步驟，成熟的、談妥的小區(qū)，法律上論證清楚，不能一刀切，“逐步”是這個意思。

■ 米玲玲：

總的來說，街區(qū)制是個好的制度，從城市規(guī)劃來講，這個制度對將來的城市環(huán)境、規(guī)劃，會惠及到更多老百姓，但是政府做這個工作一定要非常謹(jǐn)慎，處理好方方面面的程序問題、立法問題、銜接問題，要想清楚，然后再逐步去做。

■ 鄒榮：

我有句話，就是現(xiàn)在小區(qū)的形成都是違法形成的，政府要反思過去，老百姓一家一戶本來就是街區(qū)，怎么會變成小區(qū)的。

■宋安成：

我覺得是這樣，政策層面上升到立法層面或者上升到操作層面，可能還要許多時間。

■ 施克強：

三位嘉賓百忙之中參加我們的法律咖吧，并且給出了很多建設(shè)性意見，非常感謝你們的參與。

※根據(jù)錄音整理 系嘉賓個人觀點