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《黑龍江省社會(huì)矛盾多元化解條例》已由黑龍江省第十二屆人大常委會(huì)于2017年10月13日通過(guò)，自2018年1月1日起實(shí)施。這是對(duì)黑龍江省社會(huì)矛盾多元化解做出的全面的、權(quán)威的規(guī)定。在其中，既有實(shí)體性的內(nèi)容，也有程序性的內(nèi)容，具有非常重要的實(shí)際意義。但其中也存在著一定的問(wèn)題。因此，對(duì)本條例條文的含義和具體使用，提出一些個(gè)人理解和意見(jiàn)。
一、總則
在總則部分中，規(guī)定了條例的制定原因、適用范圍、原則和當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。
首先，第二條規(guī)定：“本省轄區(qū)內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和其他組織以及公民個(gè)人，通過(guò)調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、公證、仲裁、訴訟等途徑，解決當(dāng)事人矛盾糾紛使用本條例。”本條中，措辭有些奇怪，一般在省級(jí)的行政法規(guī)中不會(huì)用“國(guó)家機(jī)關(guān)”這種寬泛的字眼，而是會(huì)用“各級(jí)政府及有關(guān)部門”這樣的表述方式。另外，本條中還規(guī)定了社會(huì)矛盾的多元化解路徑，即：調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、公證、仲裁、訴訟。雖然后面加了一個(gè)等字，但解決矛盾的途徑也主要是上述幾條。個(gè)人認(rèn)為，上述解決途徑在自愿選擇的前提下應(yīng)當(dāng)是逐步漸進(jìn)式的，也就是說(shuō)在遵循當(dāng)事人自愿的前提下，解決途徑是依次遞進(jìn)，而訴訟應(yīng)當(dāng)是解決途徑的終點(diǎn)，爭(zhēng)議的解決應(yīng)當(dāng)因訴訟判決或裁定而終止。不能因?yàn)闆](méi)有達(dá)到自己想要的目的而無(wú)休止的糾纏。另外，上述解決途徑中沒(méi)有“和解”這一項(xiàng)，無(wú)法與后面的具體規(guī)定相呼應(yīng)，也與其他省份出臺(tái)的規(guī)定不同。
第三條中規(guī)定的是社會(huì)糾紛多元化解決應(yīng)當(dāng)遵循的四個(gè)原則，即合法性原則、和解調(diào)解優(yōu)先原則、政府主導(dǎo)原則、預(yù)防和化解相結(jié)合原則。這四個(gè)原則中，第二個(gè)原則是和解調(diào)解優(yōu)先，但這里面存在著一個(gè)問(wèn)題：如果當(dāng)事人之間能夠雙方和解，那么其實(shí)也不會(huì)鬧到需要第三方來(lái)評(píng)判的地步。而且，和解調(diào)解優(yōu)先很容易在政府、行政機(jī)關(guān)仲裁、法院等機(jī)構(gòu)在解決爭(zhēng)議時(shí)產(chǎn)生強(qiáng)制和解調(diào)解的情況，從而違反當(dāng)事人自愿的和解調(diào)解原則，為最終糾紛的解決留下隱患。關(guān)于政府主導(dǎo)原則，在我看來(lái)也存在一定的問(wèn)題，很多糾紛是當(dāng)事人和政府或者政府部門之間的，政府本身也是當(dāng)事人之一。即使是上級(jí)政府出面主持，但也可能會(huì)給當(dāng)事人產(chǎn)生拉偏架的感覺(jué)，所做出的結(jié)論會(huì)有公信力不足的隱患。尤其是當(dāng)事人得不到他想要的結(jié)果的時(shí)候，可能會(huì)使得矛盾更加激化。
第四條和第五條中規(guī)定了當(dāng)事人在糾紛化解的時(shí)候享有的權(quán)利和義務(wù)，但是在大多數(shù)糾紛化解中不僅有當(dāng)事人雙方，還有主持或裁判的第三方。如果僅規(guī)定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)其實(shí)還是不全面的，應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方的權(quán)利義務(wù)也作詳細(xì)的規(guī)定。
二、職責(zé)分工
本章中規(guī)定了各級(jí)政府及部門、社會(huì)組織、人民團(tuán)體的職責(zé)分工。其中，詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)政府、各級(jí)政府綜治部門、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、人民政府法制工作機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、各類仲裁機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、法學(xué)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、村委會(huì)、事業(yè)單位等都有責(zé)任參與到多元化糾紛解決工作中來(lái)。
本章的亮點(diǎn)在于參與主體規(guī)定的非常詳細(xì)。讓各級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、法學(xué)會(huì)和律師協(xié)會(huì)等社會(huì)組織、人民團(tuán)體組織都參與到糾紛化解的工作中來(lái)并且進(jìn)行了分工。
但個(gè)人認(rèn)為其中也存在問(wèn)題。首先，在職責(zé)分工這一部分中忽視了新聞媒體的作用，在發(fā)生矛盾糾紛的時(shí)候，新聞媒體的作用非常大，它起到了一個(gè)放大器和催化劑的作用。如果新聞媒體能夠如實(shí)報(bào)道，正確引導(dǎo)，那么會(huì)促進(jìn)和加速矛盾化解的過(guò)程；反之，則會(huì)給矛盾化解帶來(lái)巨大的阻礙。因此，在規(guī)定中應(yīng)當(dāng)添加有關(guān)新聞媒體職責(zé)的部分。起碼，應(yīng)當(dāng)規(guī)定如果新聞媒體在報(bào)道、評(píng)論時(shí)故意傳播、散布片面的、不實(shí)的消息時(shí)，對(duì)新聞媒體進(jìn)行一定的處罰。
其次，第二十條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要建立調(diào)解組織、負(fù)責(zé)調(diào)解本單位的勞動(dòng)、人事糾紛?！逼髽I(yè)、事業(yè)單位都有自己的人事部門，職責(zé)之一就是處理本單位內(nèi)部的勞動(dòng)合同、用人制度的各種問(wèn)題。而現(xiàn)在要企業(yè)、事業(yè)單位在內(nèi)部建立調(diào)解組織，這種做法要么會(huì)增加企業(yè)、事業(yè)單位的用人成本，要么會(huì)讓調(diào)解組織的建立流于形式，但實(shí)際并不能達(dá)到預(yù)期的目的。
再次，第二十一條要求調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)配備符合條件的工作人員。這其中“符合條件的工作人員”應(yīng)當(dāng)如何定義？什么樣的人員是符合條件的人員？是具有法律專業(yè)知識(shí)的人員、是在當(dāng)?shù)鼗虮拘袠I(yè)中具有威望的人員還是掌握行政權(quán)力的政府官員？故，本條存在著規(guī)定不明確的問(wèn)題。
最后，第二十三條中要求建立矛盾解決的回訪機(jī)制和定期排查機(jī)制。這兩個(gè)機(jī)制的建立需要大量的經(jīng)費(fèi)保障和人力保障。在資金和人力沒(méi)有到位的情況下，直接提出要建立這兩個(gè)機(jī)制為時(shí)過(guò)早。
三、化解途徑
根據(jù)黑龍江省的規(guī)定，簡(jiǎn)而言之，就是在能夠做和解的時(shí)候不調(diào)解，能做調(diào)解的時(shí)候就不做行政決定。個(gè)人認(rèn)為，無(wú)論是調(diào)解還是和解，都要遵循“當(dāng)事人”自愿的原則。而這種強(qiáng)制性地要求和解和調(diào)解，很容易破壞這條原則。黑龍江省的規(guī)定會(huì)讓行政機(jī)關(guān)，司法部門在依照職權(quán)解決矛盾的時(shí)候單純的希望使用和解、調(diào)解的方式來(lái)解決糾紛。隱患就是很容易讓上述機(jī)關(guān)的工作人員不作為，怠于行使自己的行政職權(quán)，能拖就拖，拖到雙方和解位置。給“為官不為，懶政怠政”留下空間，與中央的精神不符。
另外，第二十五條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位于職工發(fā)生的勞動(dòng)、人事?tīng)?zhēng)議可以通過(guò)本單位具有調(diào)解智能的組織進(jìn)行調(diào)解，……”。 “本單位具有調(diào)解功能的組織”不也是本單位下屬的部門么？不知這種情況會(huì)有多少單位的職工會(huì)信任在單位的主持下與單位協(xié)商的問(wèn)題解決方式。其實(shí)質(zhì)，還是個(gè)人與單位之間的協(xié)商。從頭到尾只有雙方參加，沒(méi)有第三方，故應(yīng)為“和解”而非“調(diào)解”。
四、途徑引導(dǎo)
根據(jù)規(guī)定，各類糾紛化解的處理方式是按照：和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟這樣的直線性、單向性路徑。個(gè)人認(rèn)為，是以當(dāng)事人自愿和解為起點(diǎn)，以法院的強(qiáng)制性判決為終點(diǎn)。走到法院判決也就走到了糾紛處理的最終途徑。解決的途徑是有終點(diǎn)的，不能無(wú)休止的來(lái)回往復(fù)，否則糾紛永無(wú)解決之日。第三十一條中規(guī)定的亮點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)要提前將解決的各種路徑都告知當(dāng)事人，當(dāng)事人可以自己選擇解決糾紛的方式。
同時(shí)，在三十二、三十三條中同樣體現(xiàn)了和解、調(diào)解優(yōu)先的原則。其立法意圖仍舊是盡量讓當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議。
但是，第三十五條規(guī)定：“民事商事仲裁機(jī)構(gòu)在仲裁過(guò)程中，可以優(yōu)先組織和解或者調(diào)解?！爆F(xiàn)在的問(wèn)題在于，如果通過(guò)仲裁機(jī)構(gòu)“組織”，那么是否還算是“和解”？
另外一個(gè)疑問(wèn)存在于第三十七條中，三十七條要求公證機(jī)關(guān)參與調(diào)解工作。但究其根源，公證機(jī)關(guān)實(shí)際上是一個(gè)證明機(jī)關(guān)。是國(guó)家預(yù)防糾紛、維護(hù)法制、鞏固法律秩序的一種司法手段。公證機(jī)關(guān)的作用從傳統(tǒng)觀念上講是糾紛預(yù)防機(jī)關(guān)，而不是作為一個(gè)糾紛解決機(jī)關(guān)。在條例中把公證機(jī)關(guān)當(dāng)作糾紛解決機(jī)關(guān)，這個(gè)是否妥當(dāng)？我覺(jué)得還是需要斟酌。
五、效力確認(rèn)
把效力確認(rèn)單獨(dú)作為條例的一章，這種規(guī)定方式并不多見(jiàn)。只在黑龍江省和福建省的條例中單獨(dú)規(guī)定了“效力確認(rèn)”這一章，在其他省份的規(guī)定中大多數(shù)都被歸到“程序銜接”這一部分中。個(gè)人認(rèn)為，“效力確認(rèn)”這種規(guī)定方式側(cè)重的是實(shí)體內(nèi)容，而“程序銜接”側(cè)重的是程序方面。這個(gè)區(qū)別也是立法思路的側(cè)重點(diǎn)造成的，正如前面所說(shuō)，黑龍江省的規(guī)定中強(qiáng)調(diào)的是和解調(diào)解優(yōu)先，雖然說(shuō)的是多元化的解決方案，但是立法的傾向還是側(cè)重于和解調(diào)解。那么隨之而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是，和解調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)如何保障實(shí)施。從第三十九條的規(guī)定上看，立法機(jī)關(guān)希望最大程度上用和解調(diào)解來(lái)解決糾紛。就算是一個(gè)糾紛，能調(diào)解的部分都交給調(diào)解來(lái)完成，其余部分再交給其他的糾紛解決方式。
六、工作規(guī)范
條例第四十三條中要求政府、行政部門、法院、檢察院建立社會(huì)矛盾糾紛化解責(zé)任制，并且明確承辦機(jī)構(gòu)和人員的工作責(zé)任。
在這一部分中，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)同樣規(guī)范新聞媒體對(duì)于社會(huì)糾紛的報(bào)道。將新聞媒體真實(shí)、客觀、高效、迅速的報(bào)道社會(huì)矛盾糾紛的工作納入到監(jiān)管的軌道?，F(xiàn)實(shí)情況是，部分媒體為了吸引眼球，為了制造轟動(dòng)效應(yīng)，肆意歪曲事實(shí)、罔顧真相，片面、夸張的報(bào)道社會(huì)矛盾，造成矛盾激化，社會(huì)反響惡劣。這種情況也應(yīng)當(dāng)在工作規(guī)范中予以規(guī)制，否則會(huì)對(duì)社會(huì)矛盾多元化解決造成很嚴(yán)重的障礙。
除此之外，條例第四十七條要求人民法院應(yīng)當(dāng)建立訴訟與非訴訟平臺(tái)，為化解糾紛提供服務(wù)。按照對(duì)第二條規(guī)定的解讀，訴訟應(yīng)當(dāng)是社會(huì)矛盾解決的最終步驟，糾紛走到了訴訟這一步應(yīng)當(dāng)是最終的解決辦法，在訴訟過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解的功能，其實(shí)是忽視了前面一系列糾紛解決的作用，也可能會(huì)給法院審判工作帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)。
個(gè)人認(rèn)為，第四十九條規(guī)定是本條例的最大亮點(diǎn)之所在。社會(huì)矛盾糾紛化解實(shí)際上不應(yīng)該是一個(gè)公益活動(dòng)，社會(huì)矛盾化解當(dāng)然需要全社會(huì)的共同努力，但是也不能讓參與者光做犧牲，白白奉獻(xiàn)。因此，社會(huì)矛盾化解的收費(fèi)問(wèn)題變成了能否讓社會(huì)組織可持續(xù)的進(jìn)行這項(xiàng)工作的核心問(wèn)題。個(gè)人贊成黑龍江省的規(guī)定，律師事務(wù)所、仲裁機(jī)構(gòu)商事調(diào)解機(jī)構(gòu)在進(jìn)行矛盾化解的時(shí)候應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人同意的基礎(chǔ)上適當(dāng)收費(fèi)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，使得勞動(dòng)和收入相平衡。
七、工作保障
在工作保障這一部分中，立法的思路是要確定：資金保障和人力保障兩個(gè)部分。資金保障再分為機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障和當(dāng)事人救助保障兩個(gè)部分。機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障的主要來(lái)源是政府制定預(yù)算，通過(guò)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助或者購(gòu)買服務(wù)的方式。當(dāng)事人的救助分為社會(huì)救助、司法救助、法援救助等方式。
人力保障是希望在高等、中等、初等院校以及社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中開(kāi)設(shè)課程培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)人才。但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到任何的職業(yè)都要求對(duì)本職業(yè)有一個(gè)清晰的和明確的職業(yè)規(guī)劃。社會(huì)矛盾多元化解決也不例外，如果希望培養(yǎng)專業(yè)性的矛盾化解人才，就必須要給從業(yè)者一個(gè)清晰的職業(yè)規(guī)劃。否則也只不過(guò)是鏡花水月一紙空談而已。
八、責(zé)任追究
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