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一、前言
千里之堤，潰于蟻穴。目前，不少企業(yè)建立了內(nèi)部環(huán)境管理制度，實(shí)施體系化、制度化的環(huán)保合規(guī)管理。那么，對于已有一定環(huán)保合規(guī)管理基礎(chǔ)的企業(yè)，環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)的“蟻穴”最有可能出現(xiàn)哪個(gè)領(lǐng)域。我們的意見是，首先關(guān)注突發(fā)事件的應(yīng)對。企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件法律風(fēng)險(xiǎn)防控管理的有效性，尤其是對于大雨等自然原因或者環(huán)保設(shè)施問題引發(fā)的環(huán)境事故應(yīng)對措施是否合法、及時(shí)、妥當(dāng)，在企業(yè)環(huán)境合規(guī)中的重要性日益顯現(xiàn)。
二、案例解析
環(huán)保設(shè)施是企業(yè)環(huán)境合規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施，也是環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)防范“大堤”的結(jié)構(gòu)性硬件。最常見的突發(fā)環(huán)境事件，是由于自然或者人為原因?qū)е颅h(huán)保設(shè)施異常、故障或者失效，導(dǎo)致污染物排放失控，所造成的污染事件。雖然很多排污企業(yè)建立了包括環(huán)保應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的環(huán)保管理制度，但是當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件真實(shí)發(fā)生時(shí)，仍有一部分企業(yè)應(yīng)對失當(dāng)，導(dǎo)致污染影響和法律風(fēng)險(xiǎn)未得到及時(shí)控制，遭受到本可避免的損失。
因此，調(diào)查分析企業(yè)對這類突發(fā)事件的應(yīng)對措施是否有效，從而判斷該企業(yè)環(huán)保合規(guī)管理“實(shí)際有效”與否，是企業(yè)環(huán)境合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評估法律服務(wù)中的常用方法之一。
案例：C市某公司訴C市生態(tài)環(huán)境局行政處罰決定訴訟案
【基本案情】某年6月中旬某公司所在地下大雨，導(dǎo)致河水漲至工廠雨污分離池，造成雨污分離池坍塌，工廠雨水排放口出現(xiàn)少量“雨水”直接排放到河道。6月16日，該公司向C市J區(qū)生態(tài)環(huán)境局提交情況說明報(bào)告，載明上述事件，并報(bào)告該司及時(shí)采取措施，平整雨污分離池基礎(chǔ)，請?jiān)O(shè)計(jì)部門重新設(shè)計(jì)重建雨污分離池。
6月29日，生態(tài)環(huán)境局到該廠現(xiàn)場檢查并制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄。根據(jù)筆錄顯示，位于廠區(qū)沉淀池北側(cè)、河邊的雨水收集池坍塌，現(xiàn)雨水通過原雨水管道直接排至河道。筆錄還記錄相關(guān)的情況還有：
生產(chǎn)中產(chǎn)生的陶粒、陶沙在廠區(qū)東南角露天堆放，未采取密閉、圍擋、遮蓋等措施，廠區(qū)地面粉塵較大；
水膜除塵廢水通過軟管經(jīng)地面明渠排入沉淀池，經(jīng)沉淀后通過泵送入除塵器回用，與環(huán)評驗(yàn)收意見“水膜除塵廢水經(jīng)處理后與生活污水一起接入茅東污水處理廠處理”不一致；
廠區(qū)沉淀池北側(cè)、河邊有一排放口，有水慢慢滲出，滲漏至廠區(qū)北側(cè)的河道，水質(zhì)感官呈黃褐色。
同日，C市J區(qū)環(huán)境監(jiān)測站現(xiàn)場對該排放口外排污水進(jìn)行采樣。經(jīng)監(jiān)測，結(jié)果表明該排放口外排污水中化學(xué)需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》中表4的一級標(biāo)準(zhǔn)限值。
7月14日，生態(tài)環(huán)境局再次到該公司檢查，并制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)場檢查時(shí)，企業(yè)處于停產(chǎn)，雨水收集池正在整改，陶粒回轉(zhuǎn)窯處于養(yǎng)護(hù)狀態(tài)，有冷卻水溢出，經(jīng)地面流至雨水管網(wǎng)。
【處理結(jié)果】11月20日C市生態(tài)環(huán)境局對該公司作出行政處罰決定書。決定對該公司以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的行為，處以罰款拾萬元。
【一審訴訟結(jié)果】受到處罰后，該公司向人民法院提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為：
應(yīng)受環(huán)境行政處罰的行為，必須包括行為違法和主觀上有過錯(cuò)兩個(gè)條件；其中，主觀上有過錯(cuò)，分故意和過失兩種。本案中，對于“禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的理解和適用，從文義解釋和立法原意出發(fā)，“私設(shè)”是指私自設(shè)立，“規(guī)避”是指設(shè)法避開，“規(guī)避監(jiān)管”的表述方式在主觀上應(yīng)屬于故意。故行政機(jī)關(guān)依據(jù)前述條款作出行政處罰時(shí)，行政相對人應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備行為違法和主觀故意的兩個(gè)構(gòu)成要件。
本案中，被告單位在行政處罰決定書中，認(rèn)定原告單位“在非法定排放口超標(biāo)排放水污染物的行為”屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”。一方面，原告單位在雨污分離池坍塌后，未及時(shí)采取措施，抱有僥幸心理，仍開設(shè)1條生產(chǎn)線生產(chǎn)，導(dǎo)致水污染物經(jīng)雨水管道排入薛埠河是事實(shí)，故被告認(rèn)定原告單位存在“在非法定排放口超標(biāo)排放水污染物的行為”，并無不當(dāng)。另一方面，對于前述行為是否屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的范疇：第一、雨污分離池坍塌屬于偶發(fā)性事件，原告單位也主動(dòng)向環(huán)保部門匯報(bào)了相關(guān)情況，不存在隱瞞雨水管道分離的事實(shí)，也沒有采取連接管道等主動(dòng)行為利用雨水管網(wǎng)排放廢水；第二、并無證據(jù)顯示原告單位的生產(chǎn)行為會(huì)導(dǎo)致冷凝水本身相關(guān)排放指標(biāo)超標(biāo)，或需要設(shè)置專門的排污口用于冷凝水或其他廢水的排放，原告單位并無私設(shè)暗管或者規(guī)避監(jiān)管來排放廢水的動(dòng)機(jī)；第三、冷凝水與場地內(nèi)粉塵等物質(zhì)混合后，形成的水污染物，通過偶然分離的雨水管道排入薛埠河，其污染結(jié)果具有不可預(yù)見性；綜上，結(jié)合違法行為的偶發(fā)性、行為實(shí)施的消極性、危害結(jié)果的不可預(yù)見性等方面因素，本院認(rèn)為原告單位在雨水分離池坍塌后怠于修復(fù)，導(dǎo)致水污染物流入薛埠河，其行為確實(shí)具有違法性，且造成損害結(jié)果，但其主觀上不具有逃避監(jiān)管的故意，客觀上也沒有主動(dòng)實(shí)施規(guī)避監(jiān)管行為，不屬于“以規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”的范疇。
綜上所述，被告作出的行政處罰決定書適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。
應(yīng)當(dāng)提請行政機(jī)關(guān)注意的是，在作出行政處罰時(shí)必須全面認(rèn)定行政違法行為，包括違法行為的客觀要件和主觀要件，不能忽略了行為人的過錯(cuò)形式，片面地根據(jù)污染行為的外在表現(xiàn)形式作出認(rèn)定。
為此，一審判決撤銷被告C市生態(tài)環(huán)境局作出的行政處罰決定書。
【二審訴訟結(jié)果】經(jīng)C市生態(tài)環(huán)境局提起上訴。二審法院認(rèn)為：
被上訴人發(fā)現(xiàn)雨水分離池坍榻這一偶然事故發(fā)生后，作為防止水污染責(zé)任主體單位，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取立即停產(chǎn)、封堵排放口等防止水污染物外排的相應(yīng)措施，而被上訴人僅報(bào)告環(huán)保部門，未及時(shí)采取防止水污染物外排相應(yīng)措施的行為，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行為，被上訴人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的被處罰責(zé)任；上訴人對被上訴人的上述行為，在查清事實(shí)、予以定性的基礎(chǔ)上，作出處罰是依法履行水污染監(jiān)管職責(zé)的行為。根據(jù)原環(huán)保部關(guān)于《水污染防治法》第二十二條有關(guān)“其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”及相關(guān)法律責(zé)任適用問題的復(fù)函（環(huán)函[2008]308號(hào)）：“以下幾種情形可以理解為屬于‘采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分離后利用雨水管道排放廢水；4.其他擅自改變污水處理方式、不經(jīng)法定排放口排放廢水等規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”。被上訴人雨污管網(wǎng)圖顯明，被上訴人生產(chǎn)過程中的循環(huán)冷卻水與水膜除塵水均可通過雨水管網(wǎng)進(jìn)入雨污分流池，經(jīng)沉淀后排放這一事實(shí)；及其C市J區(qū)環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測外排污水中化學(xué)需氧量濃度為694mg/L，總磷濃度為1.37mg/L，均超出GB8978-1996《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》中表4的一級標(biāo)準(zhǔn)限值的結(jié)果表明，被上訴人存在水污染物超標(biāo)外排的違法行為，被上訴人水污染物外排的行為符合《水污染防治法》第二十二條第二款規(guī)定的“采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物”違法行為構(gòu)成要件。被上訴人據(jù)此對被上訴人予以處罰事實(shí)清楚、程序合法、證據(jù)確鑿、適用法律正確。綜上，上訴人的上訴理由成立，本院予以支持。原審判決適用法律、法規(guī)不當(dāng)，認(rèn)定錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷一審行政判決。
【點(diǎn)評】上述案例中，該企業(yè)日常設(shè)置并運(yùn)行環(huán)保設(shè)施。從其事故后的應(yīng)對措施看，該企業(yè)具有一定的環(huán)境應(yīng)急意識(shí)和管理措施，包括及時(shí)組織修理、向管理部門報(bào)告。同時(shí)，考慮事故的客觀偶然性，該公司有關(guān)其不具有主觀故意的主張，在一審階段得到了法院的支持。然而，該公司在這一突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)對措施方面，并未實(shí)施基本的應(yīng)急處置措施要求，例如：及時(shí)切斷或者控制污染源。從二審裁判結(jié)果看，事故應(yīng)對措施的失當(dāng)，構(gòu)成二審法院認(rèn)定該公司存在主觀“放任”的事實(shí)依據(jù)，從而導(dǎo)致訴訟結(jié)果的翻盤。
三、法律風(fēng)險(xiǎn)提示
前述案例中的行政處罰，還僅是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)情形之一。本文對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對不當(dāng)?shù)闹饕娠L(fēng)險(xiǎn)梳理如下：
1、造成污染事故的行政責(zé)任。以水污染事故為例，相關(guān)法律依據(jù)如下：
| 《水污染防治法》第九十四條 企業(yè)事業(yè)單位違反本法規(guī)定，造成水污染事故的，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款，責(zé)令限期采取治理措施，消除污染；未按照要求采取治理措施或者不具備治理能力的，由環(huán)境保護(hù)主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；對造成重大或者特大水污染事故的，還可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款；有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定的違法排放水污染物等行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處十日以上十五日以下的拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下的拘留。 對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款。 造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，由漁業(yè)主管部門進(jìn)行處罰；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。 |
2、未及時(shí)啟動(dòng)事故應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急措施的行政責(zé)任。以水污染事故為例，相關(guān)法律依據(jù)主要如下：
| 《水污染防治法》第九十三條第二項(xiàng) 企業(yè)事業(yè)單位有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，處二萬元以上十萬元以下的罰款： （二）水污染事故發(fā)生后，未及時(shí)啟動(dòng)水污染事故的應(yīng)急方案，采取有關(guān)應(yīng)急措施的。 |
3、衍生其他行政責(zé)任
例如，前述案例中采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放水污染物的行政責(zé)任等。相關(guān)法律依據(jù)略。
4、造成重大污染后果的刑事責(zé)任。
| 《刑法》第三百三十八條 違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金： （一）在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)等依法確定的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)，情節(jié)特別嚴(yán)重的； （二）向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)，情節(jié)特別嚴(yán)重的； （三）致使大量永久基本農(nóng)田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的； （四）致使多人重傷、嚴(yán)重疾病，或者致人嚴(yán)重殘疾、死亡的。 有前款行為，同時(shí)構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。 相關(guān)的司法解釋有：《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕7號(hào)），等。 |
5、造成財(cái)產(chǎn)損失、人身損害的民事責(zé)任。以水污染事故為例，相關(guān)法律依據(jù)主要如下：
| 《民法典》第一千二百二十九條 因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。 《水污染防治法》第九十六條 因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。 由于不可抗力造成水污染損害的，排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任；法律另有規(guī)定的除外。 水污染損害是由受害人故意造成的，排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任。水污染損害是由受害人重大過失造成的，可以減輕排污方的賠償責(zé)任。 水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。 相關(guān)的司法解釋主要有： 《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕5號(hào)），等。 |
6、造成生態(tài)環(huán)境損害的民事責(zé)任。
| 《民法典》第一千二百三十四條 違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。 相關(guān)的司法解釋與規(guī)范性文件主要有： 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》； 《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）（2020修正）》； 生態(tài)環(huán)境部、兩高等14部門《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》；等。 |
四、法律風(fēng)險(xiǎn)防范要點(diǎn)
2015年4月發(fā)布的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（原環(huán)境保護(hù)部令 第34號(hào)）對突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)等構(gòu)建了一套比較完整的管理和規(guī)制體系。具體見下表。
一旦突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，有能力立即、有效啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取下表中的基本應(yīng)對措施，是堵住突發(fā)環(huán)境事件法律風(fēng)險(xiǎn)“蟻穴”的關(guān)鍵；日常風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備的各項(xiàng)措施，這是建立有效應(yīng)對能力的基礎(chǔ)；事后及時(shí)采取妥善的恢復(fù)措施，則可以爭取盡可能減輕事故造成的各類損失。
表1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對管理措施體系表
| 序號(hào) |
主要措施 |
相關(guān)依據(jù) |
| （一） |
日常風(fēng)險(xiǎn)控制 |
|
| 1 |
開展突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)評估，分級分類管控風(fēng)險(xiǎn) |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第八條、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級方法》、有關(guān)評估文件，等 |
| 2 |
持續(xù)完善日常風(fēng)險(xiǎn)防控措施，包括各種可能外泄污染的收集、導(dǎo)流、攔截、降污等措施 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第九條、應(yīng)急預(yù)案、隱患排查成果、有關(guān)評估文件，等 |
| 3 |
環(huán)境安全隱患排查治理，建立和實(shí)施不弱于生產(chǎn)安全隱患排查制度的環(huán)境安全隱患排查、整改措施 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第十條、應(yīng)急預(yù)案、有關(guān)評估文件、隱患排查治理制度 |
| （二） |
應(yīng)急準(zhǔn)備 |
|
| 4 |
突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的制定、實(shí)施、備案及修訂完善 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第十三條、第十五條，及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定；有關(guān)評估文件，等 |
| 5 |
應(yīng)急培訓(xùn) |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第十九條 |
| 6 |
應(yīng)急演練 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第十五條 |
| 7 |
應(yīng)急救援能力建設(shè) |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第二十條 |
| 8 |
環(huán)境應(yīng)急裝備和物資的儲(chǔ)備與管理 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第二十二條 |
| （三） |
應(yīng)急處置 |
|
| 9 |
立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，包括四項(xiàng)基本措施： （1）切斷或者控制污染源以及其他防止危害擴(kuò)大的必要措施； （2）及時(shí)通報(bào)可能受到危害的單位和居民； （3）向事發(fā)地縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告； （4）服從指揮，提供資料，協(xié)助維護(hù)，保存證據(jù)。 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第二十三條 |
| （四） |
事后恢復(fù) |
|
| 10 |
配合調(diào)查，及時(shí)整改，恢復(fù)環(huán)境。 |
《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第五章相關(guān)條文 |
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
