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【案情簡介】
上海某公司于2017年4月6日向上海市閔行區(qū)規(guī)劃和土地管理局（以下簡稱“區(qū)規(guī)土局”）申請獲取“閔規(guī)土（2015）168號文《關(guān)于上海某公司吳涇鎮(zhèn)工-72號地塊閑置土地處置方案的請示》”。5月17日，區(qū)規(guī)土局作出閔規(guī)土信（2017）第88號《政府信息公開告知書》，告知上海某公司其申請要求獲取的信息屬過程性信息，不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應(yīng)予公開的政府信息。上海某公司不服，于2017年5月26日提起行政訴訟，要求判令區(qū)規(guī)土局公開其所申請的文件。
【代理意見】
盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第十四條第四款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開的范圍僅限于“國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”。對于內(nèi)部信息、過程信息、決策信息，雖然《政府信息公開條例》未作明確規(guī)定，但《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《公開意見》）第二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！痹凇墩畔⒐_條例》施行近兩年后，因各地區(qū)、各部門在依申請公開政府信息工作中遇到一些新情況，為指導(dǎo)各地區(qū)、各部門準(zhǔn)確應(yīng)用《政府信息公開條例》規(guī)定，作為負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國政府信息公開工作的主管部門國務(wù)院辦公廳，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)政府和工作實(shí)踐，特制定了《公開意見》。因此，上述《公開意見》在性質(zhì)上屬于全國政府信息公開工作主管部門對《政府信息公開條例》的具體應(yīng)用解釋，可以應(yīng)用于被上訴人開展依申請公開政府信息工作中。其實(shí)，對于內(nèi)部信息、過程信息、決策信息，從世界范圍來看，皆認(rèn)為這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成過程”的信息，一旦公開，可能妨礙行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的充分交流，工作人員在行政決策過程中也不能暢所欲言，使得決策過程的科學(xué)性和民主性大打折扣，故為了保證行政機(jī)關(guān)決策的科學(xué)、民主、完整，各國都將這類信息免于公開。因此，被上訴人將《公開意見》作為認(rèn)定上訴人申請公開政府信息屬于過程性信息的依據(jù)，非但不違反《政府信息公開條例》的規(guī)定，相反符合國際通例，更有利于公平與效率的平衡，對此原審判決適用法律、法規(guī)正確。
另外，值得注意的是，并非一切內(nèi)部請示交流文件的過程性信息都免于公開，法律剛性規(guī)定下級行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前要請示上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)所提交的請示文件則屬例外。
一、上訴人申請公開的政府屬于過程性信息
上訴人申請公開的閔規(guī)土（2015）168號文《關(guān)于上海某公司吳涇鎮(zhèn)工-72號地塊閑置土地處置方案的請示》（以下簡稱《請示》），實(shí)際上系被上訴人在土地行政管理過程中，在最終作出通過解除出讓合同收回特定地塊土地使用權(quán)的決定之前，為慎重起見而征求上級機(jī)關(guān)意見的內(nèi)部請示性交流文件，只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間往來，不對外發(fā)生效力，且該請示交流文件并不屬于法律剛性規(guī)定的上下級機(jī)關(guān)之間的請示文件的例外情形，并未對上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此，《請示》符合過程性信息所應(yīng)當(dāng)具備的特點(diǎn)。事實(shí)上，對于通過解除出讓合同收回土地使用權(quán)，目前并無必須要求作出行政決定機(jī)關(guān)請示上級機(jī)關(guān)并征得批準(zhǔn)同意的法律規(guī)定，雖然《請示》文件名稱中提到了“閑置土地處置”的字眼，但文件內(nèi)容確系被上訴人即將通過解除出讓合同的方式收回土地使用權(quán)，而向上級機(jī)關(guān)的交流匯報(bào)。對此上級機(jī)關(guān)的抄告內(nèi)容：“原則同意上海某公司吳涇鎮(zhèn)工-72號地塊解除合同收回土地使用權(quán)，由你局嚴(yán)格按照規(guī)范程序操作。后續(xù)補(bǔ)償事宜由你局會(huì)同區(qū)土地儲(chǔ)備中心予以落實(shí)?！币部捎枰宰糇C。因此，被上訴人將《請示》認(rèn)定為過程性信息，事實(shí)清楚，對此原審判決認(rèn)定無誤。
二、上訴人認(rèn)為原審“同案不同判”的主張不成立
案件是否同一，需從主觀與客觀兩個(gè)方面進(jìn)行判斷，即綜合案件的性質(zhì)和案件的情節(jié)予以分析，立足于案件事實(shí)與具體法律條文的聯(lián)系，以案件事實(shí)的法律特性為線索，來確定兩個(gè)案件的事實(shí)在整體上是不是涉及相同的法律問題，是不是屬于同樣法律性質(zhì)的案件。如前所述，本案《請示》并非被上訴人作出最終決定之前必須向上級機(jī)關(guān)申請批準(zhǔn)的文件，僅僅是被上訴人為了慎重起見，也為了保證作出最終決定的科學(xué)、民主，才以《請示》與上級機(jī)關(guān)交流討論。上訴人所稱的最高院信息公開案例中的“一書四方案”以及(2015)閔行初第51號判例中的閔行區(qū)房地局申請強(qiáng)制執(zhí)行的申請文件，因系法律剛性規(guī)定必須要提交的申請文件，而屬于《公開意見》所規(guī)定的過程性信息的例外情形。因此，本案與上訴人提供的案例基本事實(shí)都不一致，更遑論屬于相同法律性質(zhì)的案件，也即本案與上訴人所主張的“彼案”因?qū)佟安煌浮?，而?dāng)然“不同判”，對此上訴人的主張不能成立。
【判決結(jié)果】
二審法院判決維持一審原判，駁回上訴。
【裁判文書】
在事實(shí)方面，二審法院認(rèn)為：“經(jīng)審理查明，原審的事實(shí)無誤，本院予以確認(rèn)”，在判決理由上，二審法院認(rèn)為：“原審的判決理由闡述得當(dāng)，本院予以確認(rèn)。”
一審中，上海市閔行區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告要求獲取的文件是被告在土地行政管理過程中，在最終作出決定收回特定地塊土地使用權(quán)之前，征求上級機(jī)關(guān)意見的請示文件，不對外發(fā)生效力，具有過程性的特點(diǎn)。盡管《政府信息公開條例》第十四條第四款中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開的范圍僅限于“涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”。從世界范圍看，內(nèi)部信息、過程信息、決策信息通常被列為可以不公開的情形。這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成”的信息，一旦公開，可能妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成。這類信息免于公開，目的是保護(hù)政府決策過程的完整性，鼓勵(lì)政府官員之間的相互討論。
《政府信息公開條例》雖然對內(nèi)部信息、過程信息、決策信息沒有作出明確規(guī)定，但《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！备鶕?jù)《政府信息公開條例》第三條第二款規(guī)定：“國務(wù)院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國的政府信息公開工作”，上述意見在性質(zhì)上屬于全國政府信息公開工作主管部門對《政府信息公開條例》的具體應(yīng)用解釋，且該解釋符合國際通例，也有利于兼顧公開與效率的平衡。本案中，原告申請公開的文件具有內(nèi)部性、過程性特點(diǎn)，被告在說明理由的基礎(chǔ)上不予公開，并無不當(dāng)。據(jù)此，一審法院判決駁回上海某公司的訴訟請求。
【案例評析】
一、過程性信息的判斷依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)《中華人民共和國政府信息公開條例》亦或是《上海市政府信息公開規(guī)定》中均沒有對過程性信息作出過定義，本案中，法院將《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》中的規(guī)定作為政府信息公開工作的具體應(yīng)用解釋予以適用，對行政機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)操作中對于判斷申請內(nèi)容是否屬于過程性信息具有借鑒意義。
二、過程性信息是否應(yīng)予公開
對此，最高人民法院公布的全國法院政府信息公開十大案例中的案例5中也對此作出了論述，其指出過程性信息并不是絕對的例外，“當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應(yīng)當(dāng)公開?！倍鴮τ谑欠裼小肮_的需要”的判斷，應(yīng)當(dāng)從保護(hù)目的的角度出發(fā)，對于正處于行政決定形成過程中的信息，保護(hù)的目的在于防止信息泄露影響執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行，避免由于泄露引起誤解和社會(huì)混亂；而在行政決定作出后，對曾處于決定形成過程中的過程性信息，不予公開是為了保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的充分交流，從而使行政機(jī)關(guān)工作人員在決策制定過程中敢于暢所欲言，確保決策過程的科學(xué)性和民主性。在實(shí)踐操作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意過程性信息并不是絕對可以不予公開，而是應(yīng)當(dāng)從保護(hù)目的出發(fā)，判斷是否屬于不應(yīng)公開的過程性信息，對于法律規(guī)范未作出剛性規(guī)定的上下級機(jī)關(guān)之間的請示和批復(fù)、非公眾參與的行政決策的過程性信息，如果符合上保護(hù)的目的，可以不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息予以答復(fù)。
【結(jié)語和建議】
本案涵蓋了若干關(guān)于政府信息公開中的爭議問題。在《政府信息公開條例》及《上海市政府信息公開規(guī)定》未明確規(guī)定的情形下，準(zhǔn)確把握過程性信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及過程性信息是否應(yīng)予公開的判斷標(biāo)準(zhǔn)，既關(guān)系到對信息公開立法精神的貫徹，也關(guān)系到司法實(shí)踐的應(yīng)用。
過程性信息是否應(yīng)予公開，其爭議核心在于公民知情權(quán)與保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部充分交流目的之間的平衡問題，而最新的《中華人民共和國政府信息公開條例 ( 修訂草案征求意見稿 ) 》第十七條也對于此類內(nèi)部信息、過程信息作出了規(guī)定，而該規(guī)定的內(nèi)涵或是外延也有待今后的司法實(shí)踐過程中，逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有一個(gè)更為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。
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