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一、導(dǎo)語(yǔ)
為更好地推進(jìn)本市舊住房更新改造工作，提升居民居住品質(zhì)，改善群眾居住條件，切實(shí)提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委和市房屋管理局會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定了《上海市舊住房成套改造和拆除重建實(shí)施管理辦法（試行）》（下稱(chēng)《辦法》），自2023年2月1日起施行。從體例看，《辦法》共二十二條，對(duì)什么是舊住房成套改造和拆除重建、舊住房成套改造和拆除重建的適用范圍、實(shí)施主體、實(shí)施流程及爭(zhēng)議處理等予以明確規(guī)定，為上海市舊住房成套改造和拆除重建提供了清晰的指引和依據(jù)。
二、《上海市舊住房成套改造和拆除重建實(shí)施管理辦法（試行）》重要亮點(diǎn)解讀
（一）明確適用范圍
《辦法》第2條明確規(guī)定了，適用“以成套改造或者拆除重建方式”更新改造的舊住房范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包括本市不成套為主的公有舊住房以及公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實(shí)施的更新活動(dòng)及其管理。除此之外，對(duì)于被鑒定為危房、無(wú)修繕保留價(jià)值的多層居住房屋，也可以參照此辦法執(zhí)行。
（二）明確實(shí)施主體
《辦法》第4條規(guī)范了三種情形下實(shí)施主體的確定方法。
第一，公有舊住房的產(chǎn)權(quán)單位或者受產(chǎn)權(quán)單位委托經(jīng)營(yíng)公有住房的相關(guān)單位應(yīng)作為實(shí)施主體。
第二，對(duì)于公房產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰，或同一更新范圍有兩個(gè)以上公房產(chǎn)權(quán)單位的，且無(wú)法協(xié)商確定實(shí)施主體的，由區(qū)房屋管理部門(mén)報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)確定實(shí)施主體。
第三，實(shí)施主體還可依法委托第三方承擔(dān)具體改造工作，同時(shí)要做好對(duì)第三方的監(jiān)督管理，并承擔(dān)法律責(zé)任。
（三）明確了二次征詢(xún)程序
《辦法》參照《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第12條舊城區(qū)改建意愿征詢(xún)比例和第21條舊城區(qū)改建征收決定簽約比例的規(guī)定，同樣設(shè)置了二次征詢(xún)的程序。即《辦法》第5條明確了經(jīng)項(xiàng)目范圍內(nèi)80%以上的公有房屋承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人同意后，方可啟動(dòng)實(shí)施舊住房更新。第13條規(guī)定，實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)與公房承租人和私有房屋產(chǎn)權(quán)人簽訂調(diào)整協(xié)議或更新協(xié)議，協(xié)議簽訂比例達(dá)95%以上的，協(xié)議方可生效。
（四）明確實(shí)施方案和協(xié)議內(nèi)容
《辦法》規(guī)范了實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包含實(shí)施主體、更新范圍、安置方式、協(xié)議生效條件、安置房屋類(lèi)型及權(quán)屬情況、預(yù)計(jì)工程周期等內(nèi)容。第12條更加細(xì)致化地規(guī)定了協(xié)議應(yīng)當(dāng)包含權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、回搬方案或安置方案等內(nèi)容。
（五）增加爭(zhēng)議處理內(nèi)容
《辦法》第18條新增了爭(zhēng)議處理的規(guī)定。對(duì)協(xié)議生效后，公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人拒不配合實(shí)施的情形，可開(kāi)展政府調(diào)解和行政決定的內(nèi)容。
（六）進(jìn)一步加大規(guī)劃土地支持力度
《辦法》第14條列明了針對(duì)不同的土地情形可以因地制宜地利用。
首先，舊住房更新項(xiàng)目可以按照規(guī)劃適當(dāng)增加建筑容量，增量房源可以統(tǒng)籌用于居民的安置和各類(lèi)保障性住房使用。其次，零星土地可通過(guò)擴(kuò)大用地方式結(jié)合改造。再次，用地邊界受限的，可結(jié)合周邊用地。
三、關(guān)于《辦法》的實(shí)務(wù)思考
（一）當(dāng)實(shí)施主體委托第三方承擔(dān)舊住房改造具體工作時(shí)，誰(shuí)作為責(zé)任主體？
如果將舊住房更新工作視為行政行為，委托第三方承擔(dān)具體工作的實(shí)施主體為責(zé)任主體，相關(guān)行政訴訟應(yīng)以實(shí)施主體而非第三方為被告，具體分析如下：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第五款即“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”的規(guī)定和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款，即沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。
如果認(rèn)定為民事行為，參照《民法典》第162條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對(duì)被代理人發(fā)生效力。同樣實(shí)施主體作為責(zé)任主體。
（二）關(guān)于更新實(shí)施方案征詢(xún)意見(jiàn)程序的理解
根據(jù)《辦法》第10條規(guī)定，實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)充分征求項(xiàng)目范圍內(nèi)公房承租人和私有房屋產(chǎn)權(quán)人的意見(jiàn)，并根據(jù)反饋意見(jiàn)予以?xún)?yōu)化完善。雖然該征求意見(jiàn)程序并非表決程序，但對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施非常重要。因?yàn)楫?dāng)未來(lái)出現(xiàn)個(gè)別租賃戶(hù)或產(chǎn)權(quán)人拒絕簽約，需要通過(guò)“行政調(diào)解—決定—執(zhí)行”程序推進(jìn)產(chǎn)權(quán)歸集時(shí)，根據(jù)《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》第5條規(guī)定，申請(qǐng)行政調(diào)解的必備材料中包括“拆除重建方案或者調(diào)整方案向全體公房承租人和私有房屋產(chǎn)權(quán)人征求意見(jiàn)的情況”?？梢?jiàn)該程序不僅是必經(jīng)程序，而且需要明確證據(jù)。
（三）關(guān)于舊住房更新項(xiàng)目建筑間距的思考
《辦法》第14條規(guī)定了規(guī)劃土地的支持力度，但實(shí)務(wù)中出現(xiàn)舊住房更新項(xiàng)目，尤其采用“貼擴(kuò)建”方式更新的，對(duì)于更新建筑與改造范圍外之間的建筑間距，如何考量?jī)?yōu)化？
無(wú)論是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還是上海地方標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于舊住房更新項(xiàng)目都規(guī)定了可以作為特定情況予以照顧。如《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中明確舊區(qū)改建項(xiàng)目?jī)?nèi)新建住宅建筑日照標(biāo)準(zhǔn)，作為特定情況予以降低標(biāo)準(zhǔn)，只要不應(yīng)低于大寒日日照時(shí)數(shù)1小時(shí)即可?！渡虾Ｊ信f住房綜合改造管理辦法》第16條-第18條，對(duì)于舊住房綜合改造項(xiàng)目的建筑間距、建筑退讓、高度控制指標(biāo)均予以?xún)?yōu)化支持。
但未來(lái)需要關(guān)注的是，舊改更新項(xiàng)目所涉各項(xiàng)指標(biāo)突破如何合理控制？《上海市舊住房綜合改造管理辦法》第16條規(guī)定，改造范圍內(nèi)建筑與范圍外建筑之間的建筑間距，應(yīng)當(dāng)符合《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的要求；改造范圍內(nèi)建筑之間的建筑間距，可折減10%，但不得低于消防間距標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，在相鄰建筑權(quán)利人對(duì)設(shè)計(jì)方案予以同意的情況下，如果建筑間距滿(mǎn)足消防間距和日照條件的情況下，可以予以適當(dāng)放寬，以真正有利于舊改項(xiàng)目的推進(jìn)。
（四）《辦法》第18條所涉及的爭(zhēng)議處理程序能否《辦法》施行前項(xiàng)目中的“拒不配合更新”的公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人？
《辦法》第18條增加了“協(xié)議生效后，公房承租人、私有房屋產(chǎn)權(quán)人拒不配合實(shí)施的情形，可開(kāi)展政府調(diào)解和行政決定的內(nèi)容?！眴?wèn)題是，如果屬于《辦法》實(shí)施前，即2023年2月1日前開(kāi)展的項(xiàng)目，個(gè)別承租戶(hù)或私房產(chǎn)權(quán)人拒絕簽約的，能否適用該爭(zhēng)議處理程序。筆者認(rèn)為，應(yīng)該可以適用，具體分析如下：
首先，《辦法》第22條明確，本辦法施行前有關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，按本辦法規(guī)定執(zhí)行。
其次，《中華人民共和國(guó)立法法》第93條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！胺ú凰菁凹韧?，更多從法律的可預(yù)測(cè)性和正當(dāng)性的角度判斷，是否將現(xiàn)有的行為定義為違法行為。但《辦法》的實(shí)施，并不涉及違法行為的評(píng)判，不涉及對(duì)拒不配合戶(hù)的“懲戒”。
再次，從“拒不配合舊住房更新”是否屬于“《辦法》生效前所發(fā)生的時(shí)間和行為”來(lái)判斷是否適用《辦法》“調(diào)解-決定-執(zhí)行”的程序。雖然項(xiàng)目屬于《辦法》實(shí)施前已立項(xiàng)的項(xiàng)目，但“拒不配合舊住房更新”行為發(fā)生于《辦法》實(shí)施之后，屬于《辦法》施行后發(fā)生的事實(shí)，應(yīng)該適用《辦法》的爭(zhēng)議處理程序。
結(jié)語(yǔ)
《上海市舊住房成套改造和拆除重建實(shí)施管理辦法（試行）》是上海市城市更新落地完善的配套文件，進(jìn)一步推進(jìn)留改拆并舉，深化城市有機(jī)更新，為本市深入推進(jìn)舊住房住房成套改造提供了根本遵循道路。在未來(lái)城市更新的跑道上少不了舊住房成套改造和拆除重建的身影，只有腳踏實(shí)地將改革每一步落到實(shí)處，貫徹以人為本的精神，才能真正有利于城市的有機(jī)更新。
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