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探析司法強(qiáng)制征收制度中的“裁執(zhí)分離模式”

2013年第10期    作者:?劉雨修?    閱讀 6,895 次

本文介紹了目前國(guó)有土地房屋征收中司法強(qiáng)制征收制度的概況，對(duì)司法強(qiáng)制征收的兩種模式進(jìn)行了利弊分析，對(duì)上海市探索房屋征收司法強(qiáng)制“裁執(zhí)分離”的實(shí)踐情況進(jìn)行了介紹，并對(duì)完善構(gòu)建司法強(qiáng)制征收的裁執(zhí)分離模式進(jìn)行了探討。

　　 一、我國(guó)司法強(qiáng)制征收制度的概況

　　2011年1月21日公布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)中的行政權(quán)力進(jìn)行了設(shè)定和配置，有助于規(guī)范房屋征收活動(dòng)，保障被征收人的合法權(quán)益，對(duì)于化解城市房屋征收中長(zhǎng)期存在的矛盾與沖突，有著十分重要的意義。但同時(shí)，也使得涉及房屋征收與補(bǔ)償?shù)乃痉▽?shí)踐面臨著許多新情況、新問(wèn)題。

　　《條例》中一個(gè)最大的亮點(diǎn)是廢除了行政強(qiáng)拆，確立了司法強(qiáng)制征收制度?！稐l例》第28條明確規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的。由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@種權(quán)力配置模式被歸納為以“司法強(qiáng)拆”替代“行政強(qiáng)拆”，通過(guò)司法審查權(quán)介入房屋征收的執(zhí)行領(lǐng)域，約束征收中行政行為的規(guī)范運(yùn)作。司法強(qiáng)制征收制度改變了過(guò)去政府既是強(qiáng)拆的裁決者，又是強(qiáng)拆的執(zhí)行者；既當(dāng)裁判者，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象，有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)征收補(bǔ)償活動(dòng)的司法制約，彰顯了司法的權(quán)威與公信力，具有重大的變革意義。

　　然而，《條例》并沒(méi)有明確規(guī)定，在人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制征收后，是由人民法院負(fù)責(zé)具體搬遷還是由政府負(fù)責(zé)具體搬遷。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為：司法強(qiáng)制征收可以有兩種具體執(zhí)行模式，一種是“裁執(zhí)一體模式”，由法院負(fù)責(zé)裁定是否準(zhǔn)予強(qiáng)制征收并由法院執(zhí)行部門(mén)具體負(fù)責(zé)搬遷；一種是“裁執(zhí)分離模式”，由法院負(fù)責(zé)裁定是否準(zhǔn)予強(qiáng)制征收，具體搬遷工作交由政府部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。這樣既能符合不同地區(qū)或者不同案件的實(shí)際情況，也為進(jìn)一步探索完善行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行制度留下適度空間。2012年4月10日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），首次將“裁執(zhí)分離模式”上升到了立法層面，明確房屋征收的強(qiáng)制執(zhí)行一般由政府實(shí)施。這一規(guī)定，既在一定程度上劃清了司法與行政的權(quán)力邊界，也為推定“裁執(zhí)分離”工作模式提供了制度保障，為今后改革和完善強(qiáng)制征收?qǐng)?zhí)行方式奠定了基礎(chǔ)。

         二、比較司法強(qiáng)制征收的兩種執(zhí)行模式

　?。ㄒ唬安脠?zhí)一體模式”與“裁執(zhí)分離模式”二者的區(qū)別

　　司法強(qiáng)制征收的“裁執(zhí)一體模式”與“裁執(zhí)分離模式”的兩種具體模式，在現(xiàn)實(shí)層面上均有一定的可操作性，各地政府和法院也已陸續(xù)展開(kāi)了對(duì)兩種模式的實(shí)踐探索。所謂“裁執(zhí)一體”，主要是指在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件中，作出裁決的機(jī)關(guān)與強(qiáng)制執(zhí)行的機(jī)關(guān)相統(tǒng)一，由人民法院既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)。“裁執(zhí)分離”，是指作出裁決的機(jī)關(guān)與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止應(yīng)權(quán)力濫用而侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。

　　這兩種模式主要存在以下區(qū)別：

　　一是二者的性質(zhì)不同。在“裁執(zhí)一體模式”中，強(qiáng)制征收的執(zhí)行主要是依靠司法力量，如法院的執(zhí)行局、法警部門(mén)，善后、維穩(wěn)工作主要由法院承擔(dān)；在“裁執(zhí)分離模式”中，強(qiáng)制征收的執(zhí)行主是動(dòng)用行政力量，比如政府的公安、城管、消防等部門(mén)，善后、維穩(wěn)工作主要由政府承擔(dān)。

　　二是二者的內(nèi)容不同。在“裁執(zhí)一體模式”中，法院裁定準(zhǔn)予司法強(qiáng)制征收，并具體負(fù)責(zé)實(shí)施搬遷工作；在“裁執(zhí)分離模式”中，法院裁定準(zhǔn)予司法強(qiáng)制征收后，具體搬遷工作交由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，法院只派員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

　　三是二者的司法理念不同。在“裁執(zhí)一體模式”中，行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制搬遷的決定，法院進(jìn)行司法審查并具體負(fù)責(zé)實(shí)施，強(qiáng)調(diào)司法的主動(dòng)性；在“裁執(zhí)分離模式”中，行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制搬遷的決定，法院只進(jìn)行司法審查，具體搬遷工作仍交由政府負(fù)責(zé)，突出了行政行為的主動(dòng)性、直接性，強(qiáng)調(diào)的是司法的謙讓性。

　?。ǘ安脠?zhí)一體模式”的弊端分析

　　目前，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐中存在的“裁執(zhí)一體模式”主要有三種形式：一是完全由法院自己執(zhí)行；二是以法院為執(zhí)行主體，政府機(jī)關(guān)協(xié)作執(zhí)行，但這種方式在執(zhí)行過(guò)程中，政府往往充當(dāng)了比法院更為重要的角色，實(shí)際上異化為聯(lián)合執(zhí)行的方式；三是委托執(zhí)行方式，法院將享有的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力委托給行政機(jī)關(guān)。在房屋征收等非訴執(zhí)行領(lǐng)域，各地大都采取聯(lián)合執(zhí)行和委托執(zhí)行的方式，雖然加入了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)決定的審查和約束，但“裁執(zhí)一體模式”的弊端也是顯而易見(jiàn)的。

　　一方面，“裁執(zhí)一體模式”會(huì)產(chǎn)生責(zé)任分擔(dān)的不合理。房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行關(guān)系到被征收人的切身利益，無(wú)論是執(zhí)行前、執(zhí)行中還是執(zhí)行后的責(zé)任分擔(dān)，都必須建立合理機(jī)制。采取聯(lián)合執(zhí)行的方式，由于在執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行主體的多元化，一旦出現(xiàn)被征收人權(quán)益受侵犯的情況，則難以劃清責(zé)任分擔(dān)。而對(duì)于委托執(zhí)行來(lái)說(shuō)，責(zé)任的承擔(dān)仍然是法院，若行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中造成被征收人的權(quán)益損害，最終責(zé)任歸屬法院，則將會(huì)導(dǎo)致法院的負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響其正常的司法審判活動(dòng)。此外，在房屋征收中采取“裁執(zhí)一體模式”，法院需要投入大量的人力、物力，在一定程度上也會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。

　　另一方面，“裁執(zhí)一體模式”也會(huì)影響到司法公正和司法權(quán)威。房屋征收的非訴執(zhí)行完全是一種對(duì)行政決定執(zhí)行的過(guò)程，與法院對(duì)自己審判并生效的民事判決執(zhí)行不同。因此，“裁執(zhí)一體模式”從表面上來(lái)看，使得法院成為了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，重蹈“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的覆轍，給公眾產(chǎn)生一些負(fù)面形象，影響和損害了法院的形象和權(quán)威，讓公眾覺(jué)得司法強(qiáng)制征收與過(guò)去的行政強(qiáng)拆相比，實(shí)質(zhì)上只不過(guò)是披上了一件“合法的外衣”，同時(shí)也將房屋征收的矛盾由政府轉(zhuǎn)移到了法院。

　?。ㄈ安脠?zhí)分離模式”的優(yōu)勢(shì)

　　1、理論基礎(chǔ)

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)，這就為“裁執(zhí)分離模式”的建立奠定了理論基礎(chǔ)。該模式在實(shí)踐中克服了“裁執(zhí)一體”的諸多弊端，與后者相比，更具合理性。首先，從權(quán)利配置角度看，裁執(zhí)分離模式責(zé)任明確。根據(jù)憲法賦予的全能，行政機(jī)關(guān)司職執(zhí)法權(quán)，法院司職審判權(quán)，由人民法院作出裁決，由行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)，這樣避免出現(xiàn)“裁執(zhí)一體模式”帶來(lái)的實(shí)際執(zhí)行主體多元化等弊端；其次，從審慎行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的角度考慮，由法院來(lái)制約和監(jiān)督政府，對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性、合理性進(jìn)行審查，是應(yīng)有的平衡，這也是確立非訴審查程序的主要因素。鑒于對(duì)行政機(jī)關(guān)有濫用行政權(quán)力危險(xiǎn)的考慮，司法權(quán)的導(dǎo)入可以起到很好的監(jiān)督、制約作用，這樣也保證了行政決定的合法性；再次，從行政效率的價(jià)值追求來(lái)看，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前對(duì)案件情況已經(jīng)有了一定程度的了解，而且與被執(zhí)行人做過(guò)接觸，其對(duì)案件的風(fēng)險(xiǎn)、難易程度已有所掌握，尤其是在房屋征收案件領(lǐng)域，相較于法院來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)無(wú)論從人力、物力，還是專(zhuān)業(yè)性的角度來(lái)看，更適合其行使執(zhí)行權(quán)。

　　2、實(shí)踐優(yōu)勢(shì)

　　各地區(qū)法院探索推行的“裁執(zhí)分離模式”，既能實(shí)現(xiàn)法院“實(shí)體與程序規(guī)范以及司法監(jiān)督”三位一體的前置性控權(quán)功能，又避免因“聯(lián)合執(zhí)法”、“聯(lián)手強(qiáng)拆”影響了司法公信。

　　一方面，“裁執(zhí)分離模式”避免了法院與政府之間，政府各部門(mén)之間的相互推諉與拖延，明確了法院與政府的職責(zé)，提升了法院的審判效率，使政府的有效資源得到發(fā)揮，改變了司法執(zhí)行的困境；另一方面，通過(guò)由法院來(lái)審查、監(jiān)督行政執(zhí)法，不負(fù)責(zé)具體實(shí)施執(zhí)行，有利于確保審查與裁判的公正性，能充分體現(xiàn)司法公正。

　　 三、上海市房屋征收“裁執(zhí)分離模式”的實(shí)踐情況

　　上海市各區(qū)政府與法院在《條例》和《規(guī)定》出臺(tái)后，積極探索司法強(qiáng)制征收的執(zhí)行機(jī)制，獲得了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中也取得了良好的成效。如閘北區(qū)人民法院通過(guò)與區(qū)政府的充分對(duì)接，對(duì)于確需實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的征收案件，由政府提交執(zhí)行預(yù)案至法院進(jìn)行審查，審查通過(guò)后，法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)執(zhí)行公告，交由政府根據(jù)情況自行決定執(zhí)行時(shí)間和執(zhí)行人員，法院派員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)行。再如金山區(qū)人民法院建立了非訴行政執(zhí)行令狀制度，在非訴行政執(zhí)行案件立案后，法院簽發(fā)令狀，將執(zhí)行運(yùn)作的部分權(quán)利賦予行政機(jī)關(guān)，實(shí)行執(zhí)行權(quán)歸屬和執(zhí)行權(quán)運(yùn)作的部分分離，加快行政業(yè)務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

　　作為上海市危棚簡(jiǎn)屋最集中，舊改任務(wù)最繁重的虹口區(qū)，對(duì)現(xiàn)行的司法強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行探索，構(gòu)建“裁執(zhí)分離”機(jī)制，共經(jīng)歷了三個(gè)階段，目前已實(shí)現(xiàn)了法院逐步脫離事務(wù)性工作的“裁執(zhí)分離模式”，建立了政府申請(qǐng)———法院編立非訴執(zhí)行案———行政庭組織聽(tīng)證———審查裁決的合法性、合理性、可執(zhí)行性———裁定準(zhǔn)予執(zhí)行———移送執(zhí)行庭———執(zhí)行庭送達(dá)公示限遷通知———政府具體實(shí)施、法院到場(chǎng)監(jiān)督的具有自身特色的“裁執(zhí)分離模式”，并創(chuàng)設(shè)了人大代表、政協(xié)委員參與裁決聽(tīng)證以及人民陪審員參與合議庭審理的工作機(jī)制。

         四、完善“裁執(zhí)分離模式”的構(gòu)建

　　司法強(qiáng)制征收無(wú)疑成為未來(lái)中國(guó)城市化進(jìn)程中至關(guān)重要的命題，從《條例》的立法本意和中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，結(jié)合司法權(quán)、行政權(quán)的關(guān)系，將強(qiáng)制搬遷的裁定權(quán)賦予法院，將具體實(shí)施權(quán)留給政府的“裁執(zhí)分離模式”，是房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域較為理想的權(quán)力配置狀態(tài)，也必將成為今后我國(guó)司法強(qiáng)制搬遷的主要操作模式。因此，針對(duì)目前的實(shí)踐情況，需要對(duì)“裁執(zhí)分離”這一執(zhí)行模式進(jìn)行不斷地完善。

　　首先，在立法層面上，強(qiáng)制拆遷的合法性一直是個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，雖然《條例》與以往的《拆遷條例》相比，有了很大的進(jìn)步，房屋征收的“裁執(zhí)分離模式”也已經(jīng)由最高法院司法解釋予以認(rèn)可，但僅有一條“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行”的規(guī)定。2011年6月通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》也并未解決執(zhí)行主體的問(wèn)題。因此，關(guān)于房屋征收中司法強(qiáng)制征收的“裁執(zhí)分離模式”應(yīng)該如何具體實(shí)施，仍需要根據(jù)實(shí)踐來(lái)提供可行的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)執(zhí)行模式、執(zhí)行主體、執(zhí)行程序作出規(guī)定。因此，需要完善有關(guān)法律法規(guī)的修改和解釋?zhuān)垢黜?xiàng)規(guī)范相互銜接，避免沖突和模糊。

　　其次，強(qiáng)化法院的審查權(quán)能。《條例》的出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上就是設(shè)置前置的控權(quán)體系，由法院對(duì)強(qiáng)制征收的事先進(jìn)行合法性、合理性審查，把控風(fēng)險(xiǎn)，法院通過(guò)嚴(yán)格履行司法審查職責(zé)來(lái)防控政府非理性的行政行為。法院應(yīng)該嚴(yán)格審查征收的目的，征收決定的做出是否符合論證，征收補(bǔ)償方案是否符合《條例》的規(guī)定，房屋價(jià)值的評(píng)估及各類(lèi)事項(xiàng)補(bǔ)償是否符合規(guī)定，是否滿(mǎn)足被征收人的選擇權(quán)和公平權(quán)，回歸居間裁判者的位置。

　　再次，探索相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)制度。實(shí)踐中，“裁執(zhí)分離”是防止行政行為不正之風(fēng)的重要措施，也有利于節(jié)約司法資源，解決了權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中的分工制約問(wèn)題，若作為體現(xiàn)執(zhí)行職能的行政強(qiáng)制執(zhí)行可以相對(duì)集中行使，將更有利于廓清行政權(quán)與司法權(quán)的邊界，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，也有利于行政效能的提高。建立相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為主，個(gè)別行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔，人民法院僅負(fù)責(zé)案件審查的機(jī)制，符合“裁執(zhí)分離”的司法改革走向，也與《規(guī)定》的基本思路一致?！?/span>