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不講原則“和諧式”化解成突出問題，解決信訪根本靠法治 重大信訪事件應(yīng)加大倒查問責(zé)

2016年第06期    作者: 趙忠敏    閱讀 8,045 次

當(dāng)前信訪工作最突出的問題是，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)穩(wěn)定高于一切”，“維穩(wěn)”意識(shí)過于濃厚，而法治思維顯然不夠。

應(yīng)引導(dǎo)全社會(huì)牢固樹立一個(gè)信念，解決信訪問題根本要靠法治，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。

中共十八大吹響了全面推進(jìn)依法治國(guó)的號(hào)角，將法治確立為治國(guó)理政的基本方式。十八屆四中全會(huì)明確提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。這是黨和政府對(duì)當(dāng)前信訪工作的新要求。

今年4月，習(xí)近平總書記就做好信訪工作、妥善處理信訪突出問題作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要綜合施策,下大氣力處理好信訪突出問題,把群眾合理合法的利益訴求解決好。全面回顧信訪制度演變，總結(jié)當(dāng)前信訪突出問題，改善信訪體制機(jī)制，推進(jìn)信訪工作法治化，是新時(shí)期信訪工作的重要任務(wù)。

信訪之變：聯(lián)系群眾轉(zhuǎn)向糾紛解決

信訪是公民、法人和其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話和走訪等形式，向國(guó)家機(jī)關(guān)提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法應(yīng)當(dāng)由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

信訪是一項(xiàng)中國(guó)獨(dú)具特色的社會(huì)制度，具有政治、法律兩重屬性，是黨和政府密切聯(lián)系群眾、廣泛聽取人民意見、堅(jiān)持走群眾路線的重要途徑，具有民主參與、信息匯集、公眾監(jiān)督、政治開明、投訴維權(quán)等功能價(jià)值。

1951年，中華人民共和國(guó)政務(wù)院頒布《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，我國(guó)信訪工作制度初具雛形，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)為民服務(wù)、密切聯(lián)系人民群眾，并接受人民群眾的監(jiān)督。1982年，《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》制定出臺(tái)，信訪制度增加了救濟(jì)功能即“申訴和控告”功能，信訪制度功能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。

1995年，國(guó)務(wù)院制定首部《信訪條例》，明確將“控告侵害自己合法權(quán)益的行為”列入信訪處理事項(xiàng)范圍。2005年，現(xiàn)行《信訪條例》出臺(tái)，“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”、“及時(shí)化解矛盾和糾紛”等與糾紛解決相關(guān)的內(nèi)容在信訪工作規(guī)范中大量增加，糾紛解決功能成為信訪制度的核心內(nèi)容之一。

信訪之惑：“和諧化解”還是法治化

“信訪是一個(gè)地道的中國(guó)問題”。自1951年正式確立以來，在不同歷史時(shí)期，信訪工作承擔(dān)著不同的職能，對(duì)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的方針政策，維護(hù)公民合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

近十幾年來，中國(guó)社會(huì)大轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了許多深刻的變化，由此引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。而當(dāng)前，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，社會(huì)利益格局和經(jīng)濟(jì)關(guān)系面臨巨大調(diào)整。信訪已成為各類社會(huì)矛盾糾紛的聚集地，信訪工作承受了前所未有的壓力，疲于應(yīng)對(duì)，備受爭(zhēng)議。信訪制度在功能定位、體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等方面都面臨著一系列的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步完善信訪機(jī)制迫在眉睫。

回顧近幾年來本市信訪實(shí)踐，上海信訪工作富有成效，及時(shí)化解各類社會(huì)矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局，完成修訂《上海市信訪條例》，制定及修改了《上海市信訪事項(xiàng)查詢辦法》、《上海市信訪事項(xiàng)聽證辦法》、《上海市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》、《上海市信訪事項(xiàng)核查終結(jié)辦法》等具體辦法，但也存在一些問題和不足。

如：信訪總量高位運(yùn)行，集體上訪比較突出，赴京上訪依然高發(fā)；重訪纏訪鬧訪現(xiàn)象常見，信訪不信法，信訪事項(xiàng)處理終結(jié)難；維權(quán)式信訪比例高，涉法涉訴信訪比例有所增加，推動(dòng)“訴訪分離”難度很大；上訪老戶群體仍活躍，突出矛盾化解難度仍較大。

又如：信訪基礎(chǔ)業(yè)務(wù)規(guī)范性建設(shè)不足，不少單位信訪辦理程序不規(guī)范，亟需進(jìn)一步完善和細(xì)化規(guī)章制度；有的政府機(jī)關(guān)濫用信訪制度，將一時(shí)難以解決的群眾要求履職或依法控告改按信訪處理；相比有的省市，本市信訪工作人員流動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)性不足，信訪工作創(chuàng)新與理論研究有差距。

當(dāng)前信訪工作最突出的問題是，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)穩(wěn)定高于一切”，“維穩(wěn)”意識(shí)過于濃厚，而法治思維顯然不夠；被動(dòng)應(yīng)對(duì)信訪矛盾糾紛，不講原則“和諧式”化解，而不依法解決，既不查明成因，也不倒查問責(zé)；大多將信訪人視為對(duì)立面，信訪人被不同程度“妖魔化”，普遍缺乏“為信訪人服務(wù)”的觀念和措施；有的國(guó)家機(jī)關(guān)濫用信訪制度，故意“訴訪不分”，將人民群眾依法申訴、控告與檢舉改按一般信訪論處，以推諉其法定職責(zé)，或淡化、拖延其執(zhí)法或司法中的爭(zhēng)議非議。

信訪之思：不折不扣納入法治軌道

順應(yīng)中共十八屆四中全會(huì)和習(xí)近平總書記的新要求，為了進(jìn)一步完善本市信訪工作機(jī)制、推進(jìn)信訪工作法治化，結(jié)合當(dāng)前本市信訪工作的實(shí)際情況，現(xiàn)提出以下意見和建議：

（一）將“法治信訪”列為進(jìn)一步推進(jìn)和完善信訪工作的首要目標(biāo)。深入貫徹落實(shí)《信訪條例》，處理信訪事項(xiàng)堅(jiān)持“法定途徑優(yōu)先”的原則，不折不扣地“把信訪納入法治化軌道”。大張旗鼓地宣傳中共十八屆四中全會(huì)提出的“信訪法治化”要求，引導(dǎo)全社會(huì)牢固樹立一個(gè)信念，解決信訪問題根本要靠法治，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。

（二）信訪工作應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“法治思維”，堅(jiān)持以下原則：一是“法律至上”，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，既不能不講原則滿足信訪人的無理要求，也不能違法擺平、收買或壓制信訪人；二是“權(quán)利保障”與“權(quán)力制約”，以公民權(quán)利為本位，為信訪人提供便利，切實(shí)維護(hù)群眾的信訪權(quán)利，政府依法行政不濫權(quán)；三是“程序正義”，依法規(guī)范信訪事項(xiàng)的辦理程序，依法規(guī)范信訪工作秩序，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，依法追究、決不寬容。

（三）進(jìn)一步建立健全本市信訪工作制度與操作規(guī)范，處理信訪事項(xiàng)更加有章可循。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)完善本市有關(guān)信訪事項(xiàng)分類處理、初信初訪就地處理、信訪工作流程管理、信訪查處信息公開、信訪督查督辦、涉法涉訴信訪處置等具體辦法；要明文制止執(zhí)法司法機(jī)關(guān)濫用信訪、不依法定程序辦事的現(xiàn)象，進(jìn)一步推動(dòng)“個(gè)案公正”。

（四）進(jìn)一步推動(dòng)本市社會(huì)力量參與信訪工作。引導(dǎo)安排人大代表、政協(xié)委員、資深律師及其他公信人士參與接待信訪群眾，解決疑難復(fù)雜信訪問題；更多運(yùn)用聽證方式處理重大信訪事項(xiàng)，接受廣大群眾、公信人士的監(jiān)督與支持，提高信訪矛盾化解的有效性和公信力。

（五）通過擇優(yōu)選拔、政府采購(gòu)服務(wù)等方式，建立信訪代理機(jī)構(gòu)、社會(huì)志愿者隊(duì)伍；重點(diǎn)為信訪人提供法律幫助，代理信訪人提出信訪事項(xiàng)，提供相關(guān)專業(yè)咨詢和代理服務(wù)，指導(dǎo)信訪人依法提出合理訴求；更多采用書信、網(wǎng)絡(luò)等方式提出（“信”訪），逐步減少走訪（“人”訪）和不必要的信訪，提高信訪工作效率，將《上海市信訪條例》第九條（為信訪人服務(wù)）真正落到實(shí)處。

（六）進(jìn)一步加大對(duì)重大信訪事件的倒查問責(zé)，人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門也要介入查處，對(duì)工作失責(zé)、造成不良后果的人員，依法給予相應(yīng)的處分或處罰，絕不姑息。信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)經(jīng)常整理相關(guān)典型案例，予以公示或在適當(dāng)范圍內(nèi)通報(bào)，舉一反三避免再出現(xiàn)同類重大信訪矛盾糾紛。

（七）加強(qiáng)本市高層次信訪人才培養(yǎng)，穩(wěn)定信訪工作人員隊(duì)伍，改變目前流動(dòng)性太大的現(xiàn)狀，提升其專業(yè)化與創(chuàng)新服務(wù)能力；適時(shí)組建市級(jí)信訪研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)研究和指導(dǎo)，未雨綢繆、預(yù)防或預(yù)估信訪糾紛，不斷提高信訪工作機(jī)構(gòu)的履責(zé)水平，轉(zhuǎn)變工作模式更為積極有效，實(shí)現(xiàn)信訪工作科學(xué)化發(fā)展。

（八）進(jìn)一步推進(jìn)涉法涉訴信訪改革工作，盡快建立本市律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的專門制度，有效發(fā)揮律師作為第三方在化解此類矛盾糾紛中的作用，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)，及時(shí)糾正冤假錯(cuò)案，指導(dǎo)勸導(dǎo)當(dāng)事人息訴息訪；對(duì)重大、疑難、復(fù)雜的涉法涉訴信訪案件，同級(jí)人大、政法委及上一級(jí)司法機(jī)關(guān)參與監(jiān)督。

趙忠敏

上海市昆侖律師事務(wù)所主任。上海市律協(xié)參政議政促進(jìn)委員會(huì)委員、社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)委員、維權(quán)委員會(huì)委員，九三學(xué)社上海市委社會(huì)法制委員會(huì)副主任。

業(yè)務(wù)方向?yàn)槊裆谭?、刑事辯護(hù)、開發(fā)區(qū)建設(shè)與管理。