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2023年2月3日，深圳市住房建設(shè)局會同市民政局制定了《深圳市社區(qū)居民委員會代行住宅區(qū)業(yè)主委員會職責(zé)管理辦法（試行）》【深建規(guī)〔2023〕1號】（以下簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》中規(guī)定了居委會代行業(yè)委會（以下簡稱“居代業(yè)”）職責(zé)的權(quán)限和程序，明確了“居代業(yè)”職責(zé)的具體權(quán)限、代行活動的決策程序、代行具體職責(zé)。同時，該《管理辦法》還進(jìn)一步對“居代業(yè)”期間住宅區(qū)業(yè)主共有資金的使用和賬戶管理予以規(guī)范。然而，大多數(shù)地方就“居代業(yè)”這一做法并無類似深圳市的明確規(guī)定。因此，在實(shí)踐操作中，居委會在代行小區(qū)業(yè)委會職責(zé)、街道在指導(dǎo)居委會代行業(yè)委會職責(zé)時難免會遇到諸多障礙。
從法律上講，居委會和業(yè)主委員會有各自的職責(zé)范圍。居委會應(yīng)當(dāng)專注于社區(qū)的公共事務(wù)和公益服務(wù)，如環(huán)境衛(wèi)生、文化活動等。而業(yè)主委員會則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注物業(yè)的管理和維護(hù)，如維修資金的使用、公共設(shè)施設(shè)備的管理、物業(yè)費(fèi)用的收繳等。在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，兩者應(yīng)當(dāng)互相配合，共同推動社區(qū)的發(fā)展。但，現(xiàn)實(shí)中由于小區(qū)業(yè)委會成立比例不高，履行職責(zé)效果不佳，“居代業(yè)”問題一直是社區(qū)治理中討論的重要議題之一。在此，我們對“居代業(yè)”模式的法律法規(guī)依據(jù)與實(shí)操中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論，并提出初步解決的對策，供大家參考。
一、 “居代業(yè)”的法律法規(guī)依據(jù)及性質(zhì)分析
1. “居代業(yè)”模式并無法律明確規(guī)定。
《憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。從根本大法和法律的規(guī)定來看，居委會被明確界定為自治組織，并無法定代行其他組織職責(zé)的權(quán)力。
從目前法律規(guī)定看，“居代業(yè)”并不是基于法律的明確規(guī)定或授權(quán)。本律師認(rèn)為，法律法規(guī)規(guī)定的居委會與業(yè)委會的關(guān)系，可以用“指導(dǎo)、監(jiān)督、匯報”六個字來概括。相關(guān)的法律規(guī)定如《民法典》第277條第2款規(guī)定“地方人民政府有關(guān)部門、居民委員會應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助”。 相關(guān)的行政法規(guī)如國務(wù)院出臺的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定：“業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)配合公安機(jī)關(guān)，與居民委員會相互協(xié)作，共同做好維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的社會治安等相關(guān)工作。在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)積極配合相關(guān)居民委員會依法履行自治管理職責(zé)，支持居民委員會開展工作，并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督。住宅小區(qū)的業(yè)主大會、業(yè)主委員會作出的決定，應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)的居民委員會，并認(rèn)真聽取居民委員會的建議”。
2. “居代業(yè)”本質(zhì)上是一種民事委托授權(quán)行為。
《上海市居民委員會工作條例》第20條以及《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施<上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定>的若干意見》第9條均規(guī)定了在新一屆業(yè)主委員會選舉產(chǎn)生之前，全體業(yè)主授權(quán)居委會在屬地街鎮(zhèn)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，代行業(yè)委會職責(zé)。由此可以看出，“居代業(yè)”從本質(zhì)上說是一種委托授權(quán)行為。關(guān)于這種授權(quán)的具體形式，上海市人大常委會于2022年9月22日通過的《上海市浦東新區(qū)推進(jìn)住宅小區(qū)治理創(chuàng)新若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對居委會在代行小區(qū)業(yè)委會職責(zé)一定程度上進(jìn)行了一些細(xì)化。該《規(guī)定》第9條明確了街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府可以指定住宅小區(qū)所屬居委會在一定期限內(nèi)暫時代行業(yè)委會的相關(guān)職責(zé)，居委會暫時代行業(yè)委會相關(guān)職責(zé)方案的實(shí)施須征詢業(yè)主意愿，以確保決策的民主性和合法性。該《規(guī)定》第9條第2款進(jìn)一步明確了“居代業(yè)”方案征詢程序的具體要求，即街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)就居委會暫時代行業(yè)委會相關(guān)職責(zé)的方案征詢業(yè)主意愿，并由三分之二以上的業(yè)主參與征詢，經(jīng)參與征詢的業(yè)主過半數(shù)同意。住宅小區(qū)管理規(guī)約另有約定的，從其約定。同時，《規(guī)定》第9條第3款還明確規(guī)定代行時限一般不超過一年的限制。因此，在授權(quán)形式上，“居代業(yè)”存在兩種做法，一是業(yè)主大會開會授權(quán)，具體形式可以是“一事一議”，也可以進(jìn)行“多事一議”；二是在管理規(guī)約的議事規(guī)則中明確對“居代業(yè)”的做法進(jìn)行授權(quán)。不管采取何種方式，“居代業(yè)”均不是居委會取得的當(dāng)然的法定權(quán)利。
二、 “居代業(yè)”的具體職責(zé)范圍界定與相關(guān)問題的分析
從法規(guī)角度來看，業(yè)委會的職責(zé)相關(guān)規(guī)定還是比較廣泛的。例如，國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“業(yè)主委員會執(zhí)行業(yè)主大會的決定事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：（一）召集業(yè)主大會會議，報告物業(yè)管理的實(shí)施情況；（二）代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同；（三）及時了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同；（四）監(jiān)督管理規(guī)約的實(shí)施；（五）業(yè)主大會賦予的其他職責(zé)”。住建部關(guān)于印發(fā)《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》的通知（建房[2009]274號）則對業(yè)委會的職責(zé)作出更為詳細(xì)的列舉，此處不再贅述。
當(dāng)下，我們要討論的問題是：居委會代行業(yè)委會職責(zé)的范圍邊界在哪里？
首先，“居代業(yè)”代行職責(zé)的范圍邊界實(shí)際上是業(yè)主授權(quán)范圍的問題?！熬哟鷺I(yè)”實(shí)質(zhì)上是業(yè)主授權(quán)相關(guān)事宜。從法律角度說，只要居委會通過業(yè)主表決或議事規(guī)則約定獲得了相應(yīng)的的代行權(quán)限，即可代行業(yè)委會的所有職責(zé)。但是，在實(shí)際操作中，我們又不得不從以下兩個方面考慮：一是居委會本身工作內(nèi)容的已經(jīng)相當(dāng)?shù)貜V泛與繁重。如果將屬于業(yè)委會的所有職責(zé)均授權(quán)給居委會行使，現(xiàn)實(shí)上不具備可行性，結(jié)果自然是徒法不足以自行。二是從代理角度來講，居委會作為委托代理人，應(yīng)遵循代理行為相關(guān)的法律規(guī)定。根據(jù)《民法典》第165條規(guī)定：“委托代理授權(quán)采用書面形式的，授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)載明代理人的姓名或者名稱、代理事項(xiàng)、權(quán)限和期限，并由被代理人簽名或者蓋章?！币簿褪钦f，根據(jù)該條規(guī)定，正常情況下，代理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是具體且明確的。如果僅表明委托居委會代理業(yè)委會的所有事宜，即業(yè)委會只是對居委會進(jìn)行概括授權(quán)，在司法實(shí)踐中往往容易引發(fā)爭議，現(xiàn)實(shí)中也難以執(zhí)行。因此，在實(shí)施“居代業(yè)”時，需要綜合考慮居委會的工作負(fù)擔(dān)和代理行為的明確性要求，以確保社區(qū)治理的有效性和合法性。
其次，“居代業(yè)”的實(shí)施應(yīng)以“緊急、必要”為前提條件。
本律師認(rèn)為，若委托居委會代行業(yè)委會所有職責(zé)，現(xiàn)實(shí)中存在實(shí)際操作困難及法律上有一定障礙，則“居代業(yè)”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)依照社區(qū)管理中出現(xiàn)“緊急，必要”事項(xiàng)為前提?；谶@一前提，在此，本律師就一些居委會可行代行的事項(xiàng)進(jìn)行列舉：
1、當(dāng)20%業(yè)主有效提議要求召開業(yè)主大會，提議可能涉及物業(yè)選續(xù)聘、使用維修資金等事項(xiàng)時，居委會可以代業(yè)委會組織召開；
2、 小區(qū)有需要緊急維修事項(xiàng)，居委會可以代行業(yè)委會的職責(zé)，確保維修工作能夠及時、有效地進(jìn)行；
3、 代業(yè)委會履行政府要求履行的職責(zé)，比如說對公共收益與維修資金的公示和年度審計。
然而，前述列舉事項(xiàng)中值得注意的是，如果沒有20%業(yè)主提議，一般居委會不宜啟動物業(yè)公司的選續(xù)聘工作，或進(jìn)行公共區(qū)域的改造，大額使用維修資金，代業(yè)委會提起相關(guān)訴訟等等。同樣需要說明的是，如果有業(yè)主提議要求召開業(yè)主大會，居委會不僅要依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，還要積極響應(yīng)業(yè)主的合理訴求。如果業(yè)主訴求合理，且達(dá)到法定20%的要求，居委會應(yīng)當(dāng)代業(yè)委會組織召開業(yè)主大會。當(dāng)然，對于一些規(guī)模較小、矛盾較少的小區(qū)，居委會全面代行業(yè)委會職責(zé)雖有爭議，但在實(shí)踐操作中也并非沒有可行性，具體需要根據(jù)小區(qū)的實(shí)際情況和居委會的能力來靈活判斷。
三、“居代業(yè)”制度的完善建議與展望
除了上面討論的“居代業(yè)”的具體職責(zé)范圍界定之外,關(guān)于“居代業(yè)”啟動流程、程序要求、終止情形及相關(guān)法律責(zé)任等都需要通過立法予以明確。從地方立法上，有必要進(jìn)一步細(xì)化居委會代行業(yè)委會職責(zé)的管理辦法，授予街道辦事處指定和終止居委會代行業(yè)委會職責(zé)的權(quán)限，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的情形、權(quán)限和相關(guān)程序等。具體而言，相關(guān)立法可以涵蓋以下幾個方面：
首先，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的基本原則，以確保代行職責(zé)過程合法、公正、有效；
其次，明確各行政主管部門對居委會代行業(yè)委會職責(zé)的職權(quán)分工，確保各部門能夠協(xié)同合作，形成合力進(jìn)行社區(qū)治理；
第三，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的啟動情形和啟動流程，明確在什么情況下可以啟動代行程序，以及啟動代行的具體步驟和要求；
第四，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的權(quán)限范圍，確保居委會在代行過程中有據(jù)可依且不超越其法定職責(zé)；
第五，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的程序要求，包括代行過程中的決策程序、監(jiān)督程序等，以確保代行行為的合法性和規(guī)范性；
第六，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的終止情形和終止流程，明確在何種情況下可以終止代行程序，以及終止代行的具體途徑和要求；
最后，明確居委會代行業(yè)委會職責(zé)的法律責(zé)任，包括居委會、街道辦事處以及相關(guān)行政主管部門在代行過程中的法律責(zé)任，以確保各方能夠依法履行職責(zé)。
通過細(xì)化、統(tǒng)一居委會代行業(yè)委會職責(zé)管理辦法規(guī)定，街道才能更好地指導(dǎo)居委會代行業(yè)委會職責(zé)，居委會代行業(yè)委會職責(zé)的職能才能真正得以發(fā)揮。同時，這也有助于解決業(yè)委會無法成立或正常運(yùn)作以及未能及時換屆改選的小區(qū)中面臨的各種棘手問題。
不過需要強(qiáng)調(diào)的是，在目前的法律框架下，“居代業(yè)”制度應(yīng)被視為業(yè)委會制度的補(bǔ)充，是為解決當(dāng)下業(yè)委會制度運(yùn)行不暢的權(quán)宜之舉。而不宜將“居代業(yè)”誤解為居委會取代業(yè)委會，讓業(yè)委會退出歷史舞臺?！熬哟鷺I(yè)”應(yīng)當(dāng)在業(yè)主的明確授權(quán)之下，不斷完善和優(yōu)化。例如，明確“居代業(yè)”在處理社區(qū)具體事務(wù)的流程要求，以及解決“居代業(yè)”所引發(fā)的法律爭議的應(yīng)訴問題等。通過不斷努力，使授權(quán)制下的“居代業(yè)”與時俱進(jìn)，切實(shí)解決社區(qū)常見的各種問題。
我國社區(qū)是圍墻里的社區(qū)管理模式，不僅社區(qū)規(guī)模大，人數(shù)眾多，且公共事務(wù)復(fù)雜。鑒于國際上也沒有完全成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，結(jié)合我國的法治環(huán)境、公民意識、社區(qū)特征，我們可能無法完全采取英美國家那種政府基本不參與社區(qū)治理的業(yè)主自治模式。同時，在現(xiàn)有的業(yè)委會制度框架下，也難以像新加坡那樣進(jìn)一步強(qiáng)化政府對社區(qū)的直接治理。因此，未來“居代業(yè)”將發(fā)展為何種模式以及業(yè)委會制度將何去何從，都有待于我國社區(qū)治理模式更進(jìn)一步地探索和發(fā)展。
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