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從訴訟實(shí)踐中，投訴舉報(bào)人的訴權(quán)可以說是目前行政訴訟原告資格中討論最為熱烈的問題，尤其是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱新司法解釋）出臺(tái)之后，涉及“投訴”“舉報(bào)”原告主體資格的第十二條第三項(xiàng)、第五項(xiàng)這兩款規(guī)定，很值得討論解讀。
在最高院的解讀文本中提及了為何新司法解釋第十二條這兩款會(huì)對(duì)投訴人和受害人分別予以規(guī)定。這種解讀提出，投訴人為保護(hù)自身合法權(quán)益提出投訴，與受害人請求行政機(jī)關(guān)保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)而追究加害人法律責(zé)任并不相同。受害人與行政機(jī)關(guān)的處罰決定具有利害關(guān)系，但受害人這一概念原則上適用于治安處罰，因?yàn)檫@一概念本來就來自于這一領(lǐng)域。而在其他市場糾紛中行政處罰決定的功能是為了維護(hù)社會(huì)秩序，被處罰人以外的第三方與行政處罰決定并不當(dāng)然具有利害關(guān)系。投訴人針對(duì)行政處罰不具有原告資格，而應(yīng)當(dāng)是與投訴處理具有利害關(guān)系，比如最為典型的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的“消費(fèi)者投訴”。因此，新司法解釋才規(guī)定為投訴人是對(duì)投訴處理具有利害關(guān)系，而受害人才是對(duì)追究加害人的法律責(zé)任具有利害關(guān)系。
《行政訴訟法》第十二條第一款第（六）項(xiàng)規(guī)定：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：…（六）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的…?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第十二條規(guī)定：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：…（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；…（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的…”。
從上述規(guī)定可見，最高院將投訴人與受害人分別予以了規(guī)定，也清晰地說明了兩款規(guī)定的訴訟對(duì)象會(huì)存在差異。由此可見，現(xiàn)在投訴舉報(bào)案件的適用范圍確實(shí)大大限縮了。
為進(jìn)一步更好地理解投訴舉報(bào)案件中原告的訴訟主體資格問題，以一個(gè)最高院的案例【（2017）最高法行申281號(hào)行政裁定】說明。
投訴舉報(bào)人：梁志斌，2014年12月向山西省人社廳投訴反映太原公司侵害其勞動(dòng)保障權(quán)益問題。2015年1月至4月，山西省人社廳對(duì)投訴案件開展調(diào)查，于4月22日向太鋼公司下達(dá)《勞動(dòng)保障監(jiān)察責(zé)令改正決定書》，5月8日向梁志斌發(fā)出《告知書》），將調(diào)查結(jié)果書面告知梁志斌。梁志斌對(duì)《告知書》不服提出復(fù)議，后山西省政府維持了《告知書》。梁志斌不服，提起行政訴訟，請求撤銷《告知書》中對(duì)太鋼公司下達(dá)的《責(zé)令改正決定書》并限期重新作出行政處罰、請求判決確認(rèn)山西省人社廳對(duì)投訴未盡法定查處職責(zé)并判決限期履行、請求判決《告知書》中對(duì)太鋼公司違反勞動(dòng)法律法規(guī)的行為確認(rèn)合法構(gòu)成行政侵權(quán)行為并作出相應(yīng)的行政處罰等。
一審中，太原中院認(rèn)為：山西省人社廳在接到梁志斌的投訴后即對(duì)太鋼公司進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，依法履行了程序上的調(diào)查。對(duì)梁志斌所反映的每個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)體調(diào)查后，對(duì)太鋼公司的某些違法行為已經(jīng)下達(dá)《責(zé)令改正決定書》，且向投訴人發(fā)出《告知書》，并無未依法履責(zé)情形，《告知書》合法。因此駁回了梁志斌的訴訟請求。梁志斌不服，提起上訴。
二審中，山西省高院認(rèn)為：爭議焦點(diǎn)有兩個(gè)，一是《告知書》和《責(zé)令改正決定書》是否合法。二是針對(duì)梁志斌的投訴，山西省人社廳是否存在未履行法定職責(zé)的情形。山西省人社廳在收到投訴人梁志斌的書面投訴書后，針對(duì)梁志斌書面投訴的屬于勞動(dòng)監(jiān)察范圍的請求事項(xiàng)向被投訴人進(jìn)行了全面調(diào)查核實(shí)，并將查處情況和結(jié)果在《告知書》中對(duì)投訴人進(jìn)行了全面答復(fù)和送達(dá)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法問題下達(dá)了《責(zé)令改正決定書》并告知投訴人，被投訴人也將整改情況向山西省人社廳進(jìn)行了反饋。梁志斌認(rèn)為太鋼公司在被處理后仍存在勞動(dòng)違法情況，其可繼續(xù)舉報(bào)并要求處理。因此駁回上訴，維持原判。梁志斌仍不服，向最高院申請?jiān)賹彙?/span>
最高院經(jīng)審理后認(rèn)為：投訴舉報(bào)是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護(hù)自身合法權(quán)益，對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不足也發(fā)揮著積極作用。公民、法人或者其他組織可以就何種事項(xiàng)向哪個(gè)行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報(bào)事項(xiàng)提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對(duì)于投訴舉報(bào)請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對(duì)是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報(bào)的請求權(quán)；第二，該投訴舉報(bào)請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報(bào)人自身的合法權(quán)益。就本案所涉及的勞動(dòng)保障領(lǐng)域而言，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》分別規(guī)定了投訴與舉報(bào)兩種方式。關(guān)于投訴，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第九條第二款規(guī)定：“勞動(dòng)者認(rèn)為用人單位侵犯其勞動(dòng)保障合法權(quán)益的，有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門投訴。”其規(guī)范目的顯然在于保障勞動(dòng)者自身的合法權(quán)益。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于勞動(dòng)者的投訴不予受理或者不履行依法糾正、查處的法定職責(zé)，勞動(dòng)者可以依法提起履行職責(zé)之訴。關(guān)于舉報(bào)，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第九條第一款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為，有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門舉報(bào)。”舉報(bào)的作用并非直接保障勞動(dòng)者自身的合法權(quán)益，主要是為行政機(jī)關(guān)查處違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為提供線索或者證據(jù)，因此其規(guī)范目的在于維護(hù)公共利益，而非保障舉報(bào)人自身的合法權(quán)益。雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十條第三項(xiàng)規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)履行“受理對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為的舉報(bào)、投訴”的職責(zé)，但行政機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)所作的處理，包括答復(fù)或者不答復(fù)，均與舉報(bào)人自身合法權(quán)益沒有直接關(guān)系，由此舉報(bào)人也就不具備提起行政訴訟的原告資格。
本案中，梁志斌向山西省人社廳提出的投訴，既包括作為勞動(dòng)者對(duì)于用人單位侵犯其勞動(dòng)保障合法權(quán)益的“投訴”，又混雜著反映“太鋼公司內(nèi)設(shè)勞務(wù)派遣非法用工”、“存在崗位出租、套取工資等違反勞動(dòng)法律法規(guī)的問題”這類與其本人合法權(quán)益沒有直接關(guān)系的一般性“舉報(bào)”。山西省人社廳對(duì)其中“四個(gè)方面存在侵害你本人勞動(dòng)保障權(quán)益的行為”進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，并向太鋼公司下達(dá)了《責(zé)令改正決定書》，又將調(diào)查結(jié)果告知了梁志斌，應(yīng)當(dāng)屬于履行了相應(yīng)法定職責(zé)。梁志斌質(zhì)疑山西省人社廳對(duì)于其投訴反映的“太鋼公司內(nèi)設(shè)勞務(wù)派遣非法用工”、“存在崗位出租、套取工資等違反勞動(dòng)法律法規(guī)的問題”，“未審查處理，也未告知投訴人”，要求人民法院判決山西省人社廳履行法定查處職責(zé)，就屬于對(duì)于與其合法權(quán)益沒有直接關(guān)系的舉報(bào)處理行為的起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。最終，最高院駁回再審申請人梁志斌的再審申請。
綜上，結(jié)合這個(gè)案例，在訴訟實(shí)踐中確實(shí)可以這樣來分析：
1.公民、法人或者其他組織可以就何種事項(xiàng)向哪個(gè)行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報(bào)事項(xiàng)提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對(duì)于投訴舉報(bào)請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對(duì)是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報(bào)的請求權(quán)；第二，該投訴舉報(bào)請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報(bào)人自身的合法權(quán)益。
2.對(duì)行政機(jī)關(guān)受理投訴之后的調(diào)查處理結(jié)果不服，能否提起行政訴訟。通常認(rèn)為，法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權(quán)，在于促使行政機(jī)關(guān)對(duì)于投訴事項(xiàng)發(fā)動(dòng)行政權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)了行政權(quán)，并將調(diào)查處理結(jié)果告知投訴人，就屬履行了法定職責(zé)。如果投訴人對(duì)調(diào)查處理結(jié)果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負(fù)擔(dān)，例如要求作成或者加重對(duì)于第三人的處罰，則應(yīng)依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)。
最后，結(jié)合日常最容易接觸的一些投訴舉報(bào)來看，對(duì)于“自益性”舉報(bào)，如鄰居違章搭建導(dǎo)致自家通風(fēng)采光受限，向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)并要求其強(qiáng)制拆除的，由于行政機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果與自身利益密切相關(guān)，舉報(bào)人的舉報(bào)行為實(shí)際上對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了一個(gè)合法申請，并與履職行為有直接的利害關(guān)系，對(duì)行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、明確拒絕處理、拖延處理的行為依法可以提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法，這種情況下的原告主體資格是沒有問題的。對(duì)于“公益性”舉報(bào)，如向交警部門報(bào)告道路上的交通違章行為、向環(huán)保部門舉報(bào)企業(yè)超標(biāo)排污（ 我 國現(xiàn)僅試點(diǎn)由檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟）等，一般認(rèn)為舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)是否履行查處職責(zé)之間僅具有間接的利害關(guān)系。因此，對(duì)于公益性舉報(bào)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有履行查處違法行為的法定職責(zé)，向法院提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告與被訴行政行為之間沒有利害關(guān)系，裁定不予受理或駁回起訴。
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