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代理行政案件的點滴體會 寫在《行政訴訟法》頒布30周年之際

2019年第05期    作者:文│王昊東    閱讀 8,098 次

1989年，我開始了律師執(zhí)業(yè)生涯，那年喜逢《行政訴訟法》頒布，我由此與行政訴訟結下了不解之緣。30年來，《行政訴訟法》經過了一次較大幅度的修改，最高人民法院先后三次制定了關于適用《行政訴訟法》的司法解釋，行政訴訟制度總體上得到了不斷的完善。

1991年10月《行政訴訟法》實施一周年時，上海律協(xié)通過走訪人民法院、組織律師座談等形式，對本市律師代理行政訴訟工作基本情況進行了比較全面的調研，回看當時參與撰寫的調研報告，結合自己這些年來代理行政案件的體驗，我感觸尤深的有以下幾點：

一、律師代理原告和代理被告的不同感受

《行政訴訟法》實施的第一年里，本市各級法院共受理行政案件379件（其中二審99件），案件類型大部分是治安行政案件（多數涉及侵犯人身權），其次是城市規(guī)劃（主要是房屋動拆遷糾紛）、土地管理、工商行政管理等案件。

當時參與行政訴訟的律師大部分是代理原告，工作量大、收入少、敗訴多、勞而無功是常態(tài)，但他們大都明白，行政案件原被告訴訟能力懸殊，特別是當原告是公民且對法律不熟悉時，更需要得到律師的幫助和指點，這也符合《行政訴訟法》確立的審判機關對國家行政機關的行政管理活動實施司法監(jiān)督的立法本意。時任上海市高級人民法院行政庭庭長周虞到上海律協(xié)指導交流時也曾語重心長地說：“你們律師要多代理原告。”我們體會到那是“民告官”法律制度實施后律師維護公民合法權利的價值體現。就被告一方而言，數量較多的治安行政案件基本上有較固定的應訴代理人，其他行政機關也有委托律師代理，一般是該機關的常年法律顧問。作為被告的法律顧問和代理律師，要維護聘請單位的合法權益，維護法律的正確實施。我們面臨的考驗是，當行政機關所作決定確有錯誤時，代理律師不能只考慮維護行政機關的形象而損害原告的合法權益。在這方面，有的律師提出被告的代理律師要具備一定的“獨立人格”，不能依附于行政機關；有的律師的經驗是堅持正確合法的行政行為，回避錯誤的地方，建議行政機關主動糾正錯誤的行政行為，使原告在征得法院準許后撤回起訴，這樣才能維護行政機關的形象，維護法律的正確實施。

二、法院審理的獨立性得到改觀

《行政訴訟法》實施之初，代理律師會感覺到法院對行政機關的“照顧”。當時，律師在某法院行政庭的辦公室看到了墻上掛著的行政機關送來的表示感謝法院支持配合的錦旗，感到十分別扭，建議將錦旗撤下，法院也意識到不妥，取下了錦旗。地方政府影響大，法院在人、財、物等方面有求于轄區(qū)內行政機關，這無疑會影響法院的獨立秉公辦案。某些法院遲遲不撤銷該勝訴的原告案件中被告的違法行政行為，而原告敗訴的則當庭宣判，讓老百姓產生司法部門不能公正斷案的負面印象。隨著行政機關依法行政意識、法院獨立行使審判權意識的提高，特別是行政訴訟司法管轄制度改革，原告雖然增加路程跨區(qū)提起行政訴訟，但在心理上普遍提升了對法院公正審判的信任度。

三、原被告訴訟地位更為平等

從法理上講，行政訴訟的原被告在訴訟之前的行政法律關系中處于管理與被管理的不平等地位，但在進入訴訟后，雙方的訴訟地位是平等的?！缎姓V訟法》實施之初，不少當事人明知可以向法院起訴，但因考慮到對方是國家行政機關，往往寧愿暫時受罰，也不愿起訴，以免因一個案件而影響長遠利益。進入訴訟程序后，行政機關在法庭上依然擺出管理者的姿態(tài)指責甚至教訓原告。在行政訴訟制度發(fā)展進程中，《行政訴訟法》加強了對原告訴權的保護，行政機關的法制意識和服務意識也不斷加強，原告在訴訟中的地位明顯得到提升，原告在庭審中說的往往比被告多，原告律師的作用得到了更好的發(fā)揮。

四、當年存在的問題在行政訴訟不斷完善中大多數得到了解決

在當事人的訴訟資格方面，《行政訴訟法》實施之初發(fā)生的一些案件使我們越來越感到那些“簡單”的原告資格問題，實際上卻不那么簡單。《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定：原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。在現實生活中，具體行政行為雖然沒有針對某人，但其自認為合法權益受到影響，可否作為原告提起行政訴訟？比如城市規(guī)劃部門批準某甲建房，相鄰的某乙認為建成后的房屋影響了他的通風、采光。在《行政訴訟法》實施前，乙一般是以相鄰關系向法院提起民事訴訟，但在民事訴訟中，即使乙的權益確實受到影響，法院對甲也難以判處，因為甲的建房取得了行政機關的批準，是合法的。甲的建房位置、高度等是經行政機關批準的，《行政訴訟法》實施后，乙是否可以認為該行政機關的審批行為侵犯其合法權益而提起行政訴訟呢？爭議焦點就在于乙本身不是該行政機關具體行政行為所指向的對象。對此，當時有三種不同的觀點：一是認為應體現《行政訴訟法》第四十一條的精神，不管具體行政行為是否針對他，只要他認為其合法權益受損，就具有原告資格；二是認為原告必須是具體行政行為所指的對象；三是認為除具體行政行為所指的對象外，與該行政行為有直接利害關系的公民、法人或其他組織也可以成為原告。有的法院也認為應該受理乙的起訴，否則，此類糾紛的受害一方將狀告無門。后來，通過司法實踐摸索，司法解釋和修改的《行政訴訟法》將利害關系人納入原告資格，使這一問題得到了解決。

在行政訴訟時限問題方面，《行政訴訟法》實施之初，該法第十一條第一款第（四）、（五）項規(guī)定：認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，對以上行政機關的不作為可提起行政訴訟。但在實際案件中遇到無法確定的時限問題，即行政機關的不作為在時間上如何確定？比如受害者向公安機關提出申請，要求對加害人給予處罰，而公安機關對加害人遲遲不予處理，受害人何時才能向法院起訴？隨著《行政許可法》的實施、司法解釋的完善以及《行政訴訟法》的修改，這類問題也得到了解決。

在訴訟過程中被告改變具體行政行為方面，當時的一個案例是：某鄉(xiāng)政府土管部門未經縣政府土管部門批準作出了處罰決定，引起了行政訴訟。按有關法律規(guī)定，鄉(xiāng)政府作出這種處罰決定必須報經縣政府土地管理部門批準。在訴訟期間，被告先撤銷原處罰決定，后又以同樣的事實和理由另行作出與原處罰結果相同的處罰決定。不同的是，新的處罰決定書是經上級政府批準的。最后，法院根據新的處罰決定書進行審理，作出了維持新的處罰決定的判決。另一個案例是：一起治安行政訴訟中，法院認為公安處罰不當并暗示了公安部門，公安部門改變了處罰決定，但原告沒有撤訴，結果法院判決維持后一處罰決定。上述案例反映出的問題是被告在訴訟過程中的改變處罰是行政行為，還是訴訟行為？法院如何對此類問題作出統(tǒng)一的裁判？隨著司法解釋的完善以及《行政訴訟法》的修改，這類問題也得到了解決。

當然，在《行政訴訟法》實施之初提出的個別問題，目前尚未解決或不夠明確。比如，在受案范圍方面，公民申報城市戶口，未得到公安戶籍管理部門的許可，能否提起行政訴訟？在庭審活動方面，有的原告律師就事實方面向被告進行發(fā)問時被告拒絕回答，也有的律師發(fā)問被法官阻止，行政訴訟的代理律師究竟能否向雙方當事人發(fā)問？這些問題還是需要予以明確。

總之，上述發(fā)生在《行政訴訟法》實施之初的問題，現在看來似乎有些簡單，但行政訴訟制度恰恰是在解決每一個具體問題的過程中不斷健全完善的，行政訴訟理論也在這個過程中不斷得到發(fā)展。這些回顧是對《行政訴訟法》頒布30周年的紀念，也是對行政訴訟制度繼續(xù)發(fā)展的展望。相信在若干年之后，行政訴訟法將集中于訴訟程序的規(guī)范，因為我們期盼行政法總則的誕生，到那時，行政行為的效力、合法性及合理性的評判標準等實體性問題將由行政法總則來加以規(guī)范，這無疑是我國行政法制更進一步的升華。

王昊東

上海市滬中律師事務所合伙人，上海律協(xié)紀律（懲戒）委員會副主任，上海律協(xié)行政法業(yè)務研究委員會副主任，上海市法學會行政法研究會理事。

業(yè)務方向：行政訴訟、合同法、房地產。