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企業(yè)征收（拆遷）補(bǔ)償中的博弈

2013年第03期    作者:蔣力飛    閱讀 7,145 次

前  言

　　2011年1月21日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱“征收補(bǔ)償條例”），至此，“拆遷制度”成為過去，“拆遷”這個(gè)名詞也隨之退出歷史舞臺(tái)。

　　但值得注意的是，在征收補(bǔ)償條例實(shí)施之前，已經(jīng)依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理。也就是說，以后一段時(shí)間里，仍將出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償與征收補(bǔ)償并存的現(xiàn)象。因此，為便于讀者更好的理解，試圖使文意表達(dá)得更為準(zhǔn)確，接下來筆者將企業(yè)所面臨的因拆遷或征收所產(chǎn)生的補(bǔ)償一并描述為征收（拆遷）補(bǔ)償。

　　與個(gè)人（戶）相比，企業(yè)所占用的社會(huì)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過個(gè)人。作為集體，企業(yè)員工少則數(shù)十，多則成百上千；作為經(jīng)營(yíng)實(shí)體，企業(yè)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所規(guī)模大，經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收納稅等社會(huì)附加值更高，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜；而被征收（拆遷）的房屋又體現(xiàn)建筑面積大，整體價(jià)值高等特點(diǎn)。

　　上述企業(yè)特點(diǎn)的集合顯現(xiàn)出一種規(guī)模效應(yīng)，而這種規(guī)模效應(yīng)亦成為被征收（拆遷）企業(yè)與征收（拆遷）人談判的資本和籌碼。實(shí)務(wù)中，針對(duì)被征收（拆遷）企業(yè)的行政拆遷裁決很少，即便做出行政拆遷裁決，最終裁決執(zhí)行也很難落實(shí)（司法執(zhí)行尤為慎重）。

　　企業(yè)征收（拆遷）補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)在于：1、關(guān)系復(fù)雜，特別是涉及承租型企業(yè)的征收（拆遷）補(bǔ)償，往往涉及多方利益主體，利益取舍難；2、由于涉及到大批職工的安置問題，容易引發(fā)為群體性事件；3、資產(chǎn)形式復(fù)雜，導(dǎo)致難于獲得合理征收（拆遷）補(bǔ)償。

　　本文以上海為例，對(duì)征收(拆遷)人與被征收(拆遷)企業(yè)之間的利益博弈進(jìn)行分析。

       一、企業(yè)面臨被征收(拆遷)時(shí)的利益訴求及談判策略

　　(一)不影響正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是被征收（拆遷）企業(yè)最為關(guān)心的問題。

　　發(fā)生征收（拆遷）法律事實(shí)后，強(qiáng)勢(shì)的征收（拆遷）人針對(duì)企業(yè)征收（拆遷）補(bǔ)償時(shí)，往往認(rèn)為只要?jiǎng)佑茫ɑ蜷g接通過地方政府部門實(shí)施）一些行政手段干預(yù)（譬如工商年檢、衛(wèi)生檢查、環(huán)衛(wèi)審核、消防許可）的“大棒”加上“適當(dāng)”經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹懊姘本涂梢暂p易解決掉企業(yè)的征收（拆遷）補(bǔ)償。

　　然實(shí)踐中，不少被征收（拆遷）企業(yè)往往不會(huì)輕易配合與征收（拆遷）人進(jìn)行征收（拆遷）補(bǔ)償商談，更不會(huì)接受征收（拆遷）人所提供的補(bǔ)償方案。

　　通過經(jīng)辦大量企業(yè)征收（拆遷）案件后筆者發(fā)現(xiàn)，面臨征收（拆遷）時(shí)，被征收（拆遷）企業(yè)首先考慮的問題不是能拿到多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而是企業(yè)生產(chǎn)是否能夠保持延續(xù)（連續(xù)）成為更關(guān)鍵的問題，換句話講，被征收（拆遷）企業(yè)不希望因?yàn)檎魇眨ú疬w）影響企業(yè)的正常生產(chǎn)和供貨，因?yàn)橐坏┢髽I(yè)生產(chǎn)中斷將導(dǎo)致供貨中斷，違約賠償是小，喪失生意上的長(zhǎng)期客戶，會(huì)使企業(yè)面臨破產(chǎn)之風(fēng)險(xiǎn)，將永遠(yuǎn)退出經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的舞臺(tái)。

　　而對(duì)于被征收（拆遷）企業(yè)的生產(chǎn)延續(xù)（連續(xù)）問題，卻不是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能夠解決的。

       (二)成為被征收（拆遷）補(bǔ)償主體是市場(chǎng)承租企業(yè)實(shí)現(xiàn)利益的保障。

　　2001年10月29日《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（上海市人民政府令第111號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“111號(hào)文”）第三條規(guī)定：被拆遷人是指被拆除房屋的所有人，房屋承租人是指與被拆遷人具有合法租賃關(guān)系的單位和個(gè)人。第五條規(guī)定：拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本細(xì)則規(guī)定，對(duì)被拆遷人、房屋承租人給予補(bǔ)償安置；被拆遷人、房屋承租人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

　　根據(jù)“111號(hào)文”的規(guī)定，作為承租人的企業(yè)成為拆遷安置補(bǔ)償主體。

　　“征收補(bǔ)償條例“第二條規(guī)定：為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。

　　《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（上海市人民政府令第71號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“上海征收細(xì)則”）第二十三條（征收補(bǔ)償協(xié)議主體的確定）規(guī)定：房屋征收補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人簽訂。

　　從新頒布實(shí)施的“征收補(bǔ)償條例”、“上海征收細(xì)則”中，我們并沒有看到市場(chǎng)承租人作為被征收補(bǔ)償?shù)闹黧w。

　　筆者認(rèn)為，將普遍存在的市場(chǎng)承租企業(yè)排除在征收補(bǔ)償主體范疇之外，可能會(huì)引發(fā)新的一輪利益博弈———市場(chǎng)承租企業(yè)與產(chǎn)權(quán)人之間的博弈，市場(chǎng)承租企業(yè)與征收人之間的博弈，以及產(chǎn)權(quán)人與征收人之間的博弈。

　　眾所周知，目前通過支付市場(chǎng)租金方式租賃非居住房屋進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)普遍存在。而在接下來的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，征收補(bǔ)償與拆遷補(bǔ)償仍將同時(shí)存在。這種同時(shí)存在會(huì)造就一種現(xiàn)象———凡是在拆遷范圍內(nèi)的市場(chǎng)承租企業(yè)依法成為拆遷補(bǔ)償主體，享有拆遷補(bǔ)償權(quán)利，而處于征收范圍內(nèi)的市場(chǎng)承租企業(yè)卻不具備征收補(bǔ)償主體資格，無權(quán)享有征收補(bǔ)償權(quán)利。這種經(jīng)濟(jì)利益上的懸殊對(duì)比勢(shì)必會(huì)造成征收范圍內(nèi)市場(chǎng)承租企業(yè)的心里“失衡”，他們會(huì)認(rèn)為這是法律法規(guī)的制定者通過制定法律法規(guī)剝奪了他們應(yīng)有的獲取補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，為既得利益集團(tuán)“保駕護(hù)航”。

　　從征收實(shí)務(wù)操作技術(shù)層面上分析，將市場(chǎng)承租企業(yè)排除在征收補(bǔ)償主體外，會(huì)激化市場(chǎng)承租企業(yè)與產(chǎn)權(quán)人、征收人（征收實(shí)施單位）之間的矛盾。

　　A.評(píng)估工作推進(jìn)困難

　　非居住房屋評(píng)估是征收補(bǔ)償工作的重要內(nèi)容。市場(chǎng)承租企業(yè)實(shí)際占有著被征收房屋，當(dāng)市場(chǎng)承租企業(yè)無權(quán)享有征收補(bǔ)償權(quán)利時(shí)，趨利避害的慣性思維會(huì)使市場(chǎng)承租企業(yè)想方設(shè)法延長(zhǎng)對(duì)被征收房屋的實(shí)際使用，阻礙評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋的實(shí)地勘測(cè)，拒絕提供相關(guān)停產(chǎn)停業(yè)、設(shè)備搬遷等資料。市場(chǎng)承租企業(yè)的不配合將在一定程度上影響評(píng)估進(jìn)度，造成評(píng)估結(jié)果的不客觀。

　　B.激化市場(chǎng)承租企業(yè)與產(chǎn)權(quán)人之間的利益矛盾

　　“征收補(bǔ)償條例”規(guī)定產(chǎn)權(quán)人是非居住房屋的征收補(bǔ)償主體。即便房屋已經(jīng)出租，產(chǎn)權(quán)人仍享有停工停業(yè)、設(shè)備搬遷等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　就征收人而言，現(xiàn)行征收補(bǔ)償制度減輕了（相對(duì)于拆遷人而言）其在征收補(bǔ)償中談判壓力，只需要與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行征收補(bǔ)償協(xié)商。產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)解決市場(chǎng)承租企業(yè)的搬遷和補(bǔ)償問題。

　　而不能回避的事實(shí)是，因征收造成停工停業(yè)、設(shè)備搬遷等損失的恰恰是市場(chǎng)承租企業(yè)而非產(chǎn)權(quán)人。法律設(shè)定的補(bǔ)償受益人與實(shí)際受害（損失）人不一致，這種不一致會(huì)造成市場(chǎng)承租企業(yè)不愿意配合產(chǎn)權(quán)人完成征收補(bǔ)償工作，更不會(huì)輕易搬離（返還）房屋，極易造成局部沖突事件發(fā)生，為以后的市場(chǎng)承租企業(yè)搬遷不能埋下隱患。

       (三)被征收（拆遷）企業(yè)在具體征收（拆遷）補(bǔ)償談判中的策略運(yùn)用。

　　A.選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換

　　不論是拆遷時(shí)期還是征收時(shí)期，被征收（拆遷）企業(yè)既可以選擇貨幣補(bǔ)償安置，也可以選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換安置（需特別指出的是，集體土地上房屋征收、拆遷，被征收、拆遷企業(yè)只能選擇貨幣補(bǔ)償安置，無權(quán)選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換安置）。

　　就整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，非居住房屋所占比重本已很小，可流通非居住房屋更少，當(dāng)被征收（拆遷）企業(yè)提出選擇房屋調(diào)換安置時(shí)，對(duì)于拆遷人來講是一個(gè)很難解決的現(xiàn)實(shí)“難題”。實(shí)際上，有些被征收（拆遷）企業(yè)其本意并不是真想房屋調(diào)換安置，而是想通過這種“明知不能為而為之”迫使征收（拆遷）人在貨幣補(bǔ)償時(shí)有更大空間的讓步，從而獲取更多貨幣補(bǔ)償。

　　B.停產(chǎn)停業(yè)等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，很難落實(shí)執(zhí)行

　　拆遷時(shí)期，上海市房地局就停工停業(yè)補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)為國(guó)有土地被拆遷企業(yè)停工停業(yè)補(bǔ)償是每平方米300～400元，集體土地被拆遷企業(yè)停工停業(yè)補(bǔ)償是每平方米100～350元。

　　實(shí)務(wù)中，很多經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的，特別是高新技術(shù)等附加值高的被拆遷企業(yè)，停工停業(yè)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上海市房地局的停工停業(yè)補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)。當(dāng)拆遷人以上海市房地局的停工停業(yè)補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)作為被拆遷企業(yè)的停工停業(yè)補(bǔ)償金額時(shí)，被拆遷企業(yè)往往很難接受。而上海市房地局的指導(dǎo)性文件本身立法層級(jí)低，很難對(duì)被拆遷企業(yè)產(chǎn)生法律意義上的約束力。

　　不僅如此，如果拆遷人與被拆遷企業(yè)就停工停業(yè)補(bǔ)償發(fā)生爭(zhēng)議后，相關(guān)拆遷法律法規(guī)并沒有設(shè)置由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)停工停業(yè)補(bǔ)償進(jìn)行“評(píng)估”的機(jī)制來解決這種矛盾，導(dǎo)致停工停業(yè)補(bǔ)償?shù)恼勁泻茈y在短時(shí)期內(nèi)解決，成為被拆遷企業(yè)與拆遷人之間的主要矛盾之一。

        值得慶幸的是，隨著征收補(bǔ)償時(shí)代的到來，立法者注意到停工停業(yè)補(bǔ)償數(shù)額偏低所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾以及因缺乏評(píng)估機(jī)制而造成久拖不決的現(xiàn)象頻發(fā)，在新的征收法律法規(guī)中通過立法手段予以了彌補(bǔ)。

　　

       二、如何解決被征收(拆遷)企業(yè)的利益訴求？

　　以上是關(guān)于企業(yè)在征收（拆遷）補(bǔ)償時(shí)利益訴求的產(chǎn)生及其原因探究，接下來筆者就如何解決企業(yè)在征收（拆遷）補(bǔ)償時(shí)的利益訴求進(jìn)行討論。

　　（一）征收（拆遷）企業(yè)生產(chǎn)延續(xù)（不中斷）問題的解決。

　　首先，要使征收（拆遷）人在意識(shí)上認(rèn)識(shí)到針對(duì)企業(yè)的征收（拆遷）與個(gè)人（戶）的征收（拆遷）完全不同，被征收（拆遷）企業(yè)所關(guān)心的除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額外，更重要的是不因征收（拆遷）搬遷導(dǎo)致生產(chǎn)被迫中斷、停產(chǎn)。

　　其次，作出征收決定之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)擬征收（拆遷）范圍內(nèi)企業(yè)進(jìn)行詳細(xì)的摸底，特別是對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況、生產(chǎn)方式和產(chǎn)品是否有同類替代等進(jìn)行調(diào)研，針對(duì)不同企業(yè)進(jìn)行前期企業(yè)“可延續(xù)性生產(chǎn)”評(píng)估。

　　第三，征收（拆遷）人應(yīng)及時(shí)與企業(yè)溝通，了解企業(yè)在征收（拆遷）補(bǔ)償后的打算，是轉(zhuǎn)型發(fā)展還是繼續(xù)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，對(duì)“延續(xù)生產(chǎn)”的想法和可能性進(jìn)行分析評(píng)估，幫助企業(yè)尋找建造新廠房的土地或廠房，借助信息資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有效資源配對(duì)，了解相關(guān)落地財(cái)稅政策等信息，想企業(yè)之所想，急企業(yè)之所急。

　　如果征收（拆遷）人做到上述三點(diǎn)，客觀上能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)“延續(xù)生產(chǎn)”的訴求。

　?。ǘ┈F(xiàn)行征收補(bǔ)償體制下市場(chǎng)承租企業(yè)征收補(bǔ)償利益問題的解決。

　　首先，應(yīng)當(dāng)從制度上完善補(bǔ)償程序機(jī)制，保護(hù)市場(chǎng)承租企業(yè)的合法權(quán)益。

　　筆者認(rèn)為，“征收補(bǔ)償條例”的制定者本意并不是要?jiǎng)儕Z市場(chǎng)承租企業(yè)獲取因征收造成損失補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)明確規(guī)定了對(duì)被征收房屋內(nèi)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的停工停業(yè)、設(shè)備搬遷等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　然而我們必須正視停工停業(yè)等補(bǔ)償受益人與實(shí)際受損（失）人之間的錯(cuò)位。建議立法者在具體落實(shí)征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)文件中明確在被征收非居住房屋出租情況下，由產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)市場(chǎng)承租企業(yè)的補(bǔ)償和搬遷工作，在產(chǎn)權(quán)人未與市場(chǎng)承租企業(yè)依法解除“租賃關(guān)系”或談妥相關(guān)補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用之前，相關(guān)停工停業(yè)、設(shè)備搬遷等補(bǔ)償暫不予發(fā)放給產(chǎn)權(quán)人。

　　只有這樣，市場(chǎng)承租企業(yè)在征收補(bǔ)償中的法律地位才能得以確立，市場(chǎng)承租企業(yè)的合法利益才能得到保障。

　　其次，設(shè)立資金監(jiān)管制度，確保停工停業(yè)、設(shè)備搬遷補(bǔ)償?shù)荣Y金的發(fā)放給市場(chǎng)承租企業(yè)。

　　實(shí)踐中，征收人在征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂后，往往將大部分征收補(bǔ)償款（含停工停業(yè)、設(shè)備搬遷等補(bǔ)償款）全部支付給產(chǎn)權(quán)人。產(chǎn)權(quán)人拿到征收補(bǔ)償款后一般不會(huì)支付給實(shí)際占有、使用非居住房屋的市場(chǎng)承租企業(yè)。一旦這種情況發(fā)生，市場(chǎng)承租企業(yè)不會(huì)搬離被征收房屋，造成征收工作受到嚴(yán)重影響。

　　筆者發(fā)現(xiàn)目前的征收補(bǔ)償制度中，沒有設(shè)立補(bǔ)償資金的監(jiān)管機(jī)制，建議相關(guān)征收職能部門針對(duì)被征收房屋已經(jīng)出租的情況設(shè)立“停工停業(yè)、設(shè)備搬遷等補(bǔ)償金”監(jiān)管賬戶，?？顚Ｓ?，保障市場(chǎng)承租企業(yè)的合法權(quán)益，確保被征收房屋的及時(shí)收回。

       （三）被征收（拆遷）企業(yè)選擇房屋調(diào)換安置問題的解決。

　　首先，在征收之前，通過摸底了解被征收企業(yè)選擇的補(bǔ)償方式，事先做好非居住房屋的儲(chǔ)備，做到心中有數(shù)。

　　其次，統(tǒng)籌建立“可流通非居住房屋（土地）信息庫(kù)”等長(zhǎng)效機(jī)制，主動(dòng)和上海市各區(qū)、縣（甚至昆山等上海附近城市）職能部門、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)等機(jī)構(gòu)對(duì)接，收集可流通非居住房屋的信息，了解當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)招商引資等財(cái)稅政策，盤活被征收（拆遷）企業(yè)這一重要社會(huì)資源，提供新型經(jīng)濟(jì)投資配對(duì)模式，為上海市招商引資注入新活力。

　　一旦“可流通非居住房屋（土地）信息庫(kù)”建立，征收（拆遷）人甚至可以“反客為主”，主動(dòng)引導(dǎo)被征收（拆遷）企業(yè)選擇房屋調(diào)換安置，實(shí)現(xiàn)被征收（拆遷）企業(yè)、征收（拆遷）人和調(diào)換房屋所在地財(cái)政的多方共贏。

        （四）被征收（拆遷）企業(yè)停工停業(yè)補(bǔ)償數(shù)額低問題的解決。

　  首先，征收（拆遷）人應(yīng)客觀看待被征收（拆遷）企業(yè)的停工停業(yè)補(bǔ)償訴求，做到既不全信也不完全否定，更不能僵化地對(duì)所有被征收（拆遷）企業(yè)一律適用房地部門的停工停業(yè)補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)。

　　其次，及時(shí)、充分引入第三方評(píng)估機(jī)制，即便是針對(duì)被拆遷企業(yè)，也可以加以適用，及時(shí)推進(jìn)征收（拆遷）工作順利進(jìn)行。

　　

三、總結(jié)

企業(yè)征收（拆遷）補(bǔ)償中的博弈遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止本文分析的上述幾點(diǎn)。重視對(duì)企業(yè)在征收（拆遷）補(bǔ)償中權(quán)利的保障同時(shí)也是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的尊重，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重，作為法治進(jìn)程過程中不可缺少的律師，有理由為了保障被征收（拆遷）企業(yè)當(dāng)事人的利益，為了社會(huì)的穩(wěn)定作出積極的努力，為法治建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。●