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2020年伊始，最牽動著14億國人心的，無疑是新型冠狀病毒感染的肺炎疫情了（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）。新年期間，新冠肺炎疫情蔓延，習近平作出重要指示強調(diào)，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。而對于廣大人民群眾來說，尤其身在上海，最能切身體會到政府關心大家健康的，也就是居（村）委會為大家把好的第一道關了。
為什么這么說呢？因為從目前疫情的情況來看，由于中國政府抗“疫”措施得力，上海地區(qū)乃至整個中國的疫情相對來說還是得到了非常有效的控制，所以不僅國家的抗“疫”重心也從防“輸出”轉(zhuǎn)為防“輸入”，大家的關注重點也由自身抗“疫”轉(zhuǎn)變到了外來回滬乃至重點國家入境人員對上海疫情防控的影響。比如北京就曾發(fā)生過在封城的情況下，武漢女子監(jiān)獄刑滿釋放人員黃某英離漢抵京的事故；無獨有偶地，河南也曾發(fā)生過的郭某鵬隱瞞去境外重點地區(qū)旅游史，回國后以一己之力將整個的防疫努力毀于一旦的案例。
本身城市精神就是“海納百川”的上海，有著極為龐大的外來人口基數(shù)。根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，在四個一線城市中，上海外來常住人口數(shù)量最多，達到了972.69萬。而就入境人員而言，根據(jù)上海市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，光2020年2月上海口岸入境的境外旅游人數(shù)和從我國其他口岸入境來滬的境外旅游人數(shù)也達到了48.98萬。所以，就目前階段而言，群眾最為關注無疑就是如何做好外地乃至境外回滬人員的疫情防控工作。而做好這工作的第一道關卡，就是居委會、村委會了（以下簡稱“居（村）委會”）。
我們在小區(qū)的日常生活中，經(jīng)?？梢月牭叫^(qū)居民以及居委會工作人員自身對于小區(qū)疫情管控各項工作的建議意見。其中有認可的，也有疑問乃至責難的。而新聞媒體中，對于居（村）委會的工作，也是尤為重視的。我們可以看到大量有關居（村）委會干部活躍在疫情防控一線的新聞，包括在廣播里宣傳“別亂走親戚”的河南老大爺以及拿著關刀站在村口的大爺?shù)?，都是說明居（村）委會對于防止外來人員疫情防控工作的重要性，大家對此也格外關注。但經(jīng)筆者查閱一些突發(fā)衛(wèi)生事件的應急預案，發(fā)現(xiàn)其并未對居（村）委會應該做什么，怎么做做出太過細化的規(guī)定。所以，今天筆者就從突發(fā)公共事件應急預案管理的角度，對于居（村）委會的疫情應急管理工作作出一點分析及建議：
一、居（村）委會進行疫情應急管理工作的法律依據(jù)
在本次疫情中，我們最先聽到的，就是對居（村）委會是否有權(quán)力在疫情期間對小區(qū)采取管理措施的質(zhì)疑，甚至包括筆者自己居住的小區(qū)，也曾有居民提出過這樣的疑問。因此，這也就成了本篇文章首要研究的問題。筆者在研究后，認為居（村）委會是應當協(xié)助區(qū)級人民政府或者街道做好疫情應急管理工作的，理由如下：
第一，法律法規(guī)對于居（村）委會的職責工作中，就明確要求其協(xié)助做好公共衛(wèi)生工作。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其有協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作的任務。
而這次疫情本身，就是突發(fā)的公共衛(wèi)生事件。根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等相關規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。而如果發(fā)生傳染性非典型肺炎病例，并有擴散趨勢，還屬于特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
所以，協(xié)助做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生工作，本身就是居委會的本職工作。
第二，法律、法規(guī)及政府編制的突發(fā)事件應急預案，也要求居（村）委會參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理及傳染病預防與控制活動中去。在上海市實施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》細則中，進一步細化要求在傳染病疫情發(fā)生后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當組織力量，發(fā)揮居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織作用，群防群控，協(xié)助做好疫情信息的收集和報告、人員的隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作，并向居民、村民宣傳傳染病防治的相關知識。
另在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，政府應根據(jù)事先編制的應急預案，采取相應的響應措施。而相關應急預案中，同樣要求居（村）委會參與到相關工作中去。以《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》為例，其中明確規(guī)定了居（村）委會的應協(xié)助衛(wèi)生行政部門和其他部門、醫(yī)療機構(gòu)，做好疫情信息的收集、報告、人員分散隔離及公共衛(wèi)生措施的實施工作。
最后，由居（村）委會參與聯(lián)防聯(lián)控機制也是我國特有的制度之一，聯(lián)防聯(lián)控機制的建立，對有效控制這次新型冠狀病毒突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)揮了重要作用。與國外人員流動性大，難以管控不同的是，由居（村）委會第一時間參與到控制“疫”情控制，極大地降低了疫情傳播速度，這也是我國目前取得抗“疫”勝利的制勝法寶之一。
因此無論是居（村）委會本身的工作職責，還是疫情防控相關的法律要求以及實際管控效果來看，都是明確了居（村）委會應參與協(xié)助相關部門做好本次疫情的應急管理工作的。
二、居（村）委會如何協(xié)助做好應急管理工作
如前所述，因在一些公共衛(wèi)生應急預案中，并沒有對居（村）委會如何做好聯(lián)防聯(lián)控工作做一個相對具體的規(guī)定，所以我們就可以在新聞媒體中看到居委會在疫情管控中各出奇招，有讓居民拍手叫好的，也會有個別居（村）委會因一些“極端”的工作方法，而被叫停。我們在自身日常生活中，也發(fā)現(xiàn)了一些居（村）委會存在如居家隔離健康觀察、出入證發(fā)放上存在標準不統(tǒng)一的情形，引起了同一行政區(qū)劃內(nèi)不同區(qū)域居民群眾的不滿情緒。很多時候，都是需要居（村）委會按照本小區(qū)的情況自行商討標準進行工作。這其實是存在一定問題的。
從應急預案編制的角度來說，是要求每一個參與到應急管理工作中的人員，不論學歷、理解能力的差別，都能夠切實理解并且按照應急預案一步步進行的。如果出現(xiàn)了應急管理人員在突發(fā)公共事件發(fā)生后再行理解并操作現(xiàn)場措施的話，可能就不能達到快速管控、合法管控的目的。所以筆者參照了一些居（村）委會疫情管控操作導則，結(jié)合自己進行應急預案編制工作的經(jīng)驗，提出如下建議：
首先，居（村）委會參與公共衛(wèi)生事件應急管理的一個大前提是其本身只是一個居民自治組織，沒有執(zhí)法權(quán)，所以也不可以直接采取一些強制措施，如到居民家中敲毀麻將桌、在密切接觸者家門外安裝鐵欄等。其只是配合如上級政府、衛(wèi)生防疫等相關部門做好信息搜集，調(diào)查排摸、宣傳疏導，并落實上級政府關于各項疫情防控措施工作。所以，我認為居（村）委會本身的工作方式應該是以勸導為主，當對象不聽勸阻或者有一些違法行為時，應該果斷采取報警等措施，將這些違反《傳染病防治法》《治安管理處罰法》的行為報告給有執(zhí)法權(quán)的機關，而不是直接采取一些侵犯公民人身、財產(chǎn)的權(quán)利。而有執(zhí)法權(quán)的如公安機關等，則可按照等相關規(guī)定，對違反隔離要求、阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務或者毆打志愿者造成尋釁滋事等的人員，采取相應的措施。
其次，我認為因為目前基層社區(qū)最大的風險源是一些不知是否攜帶病毒的風險人員，包括外來人員以及已經(jīng)進入小區(qū)內(nèi)部的外地乃至境外返滬被采取居家隔離出入社區(qū)兩種，因為其本身是有可能攜帶病毒的，風險和確診病人幾乎不相上下，但因其自己也不知曉，所以也不會采取一些防護措施去減輕危害，因此成為了最大的不安因素。而筆者認為對于這個風險，可以通過發(fā)放居民出入證限制進出小區(qū)去有效限制。這也是居（村）委會工作疫情防控的核心手段
當然，有人先會質(zhì)疑居委會是否有權(quán)去“限制”公民的自由。從《傳染病防治法》及一些相關法律法規(guī)來看，都是賦予了政府在疫情發(fā)生時，采取必要的管控措施，切斷傳染病的傳播途徑。上海市也在疫情管控通告中采取了該措施，居（村）委會只是將前述政府的措施進一步細化，所謂筆者認為該行為是完全合法，并且也是十分有效的。
其實該措施和我們?yōu)槠髽I(yè)防控外來風險，向工作人員發(fā)放工作證是一個道理，直接對一些不知“根底”的危險源進行控制，從而排除未知風險。如前所述，其實當前疫情控制中風險最大的，是一些外部不知道是否攜帶病毒的外來人員如快遞小哥，包括外地返回自己居住地、來走親戚的，投喂流浪貓狗的要進小區(qū)以及小區(qū)內(nèi)部，已經(jīng)被采取居家隔離措施的人要出小區(qū)。而出入證正可以將這兩部分最大的風險降低：通過向小區(qū)內(nèi)部人員發(fā)放出入證，將所有無出入證的外部人員，排除在小區(qū)之外。即使是一些有著所謂“正當”理由比如走親戚的人員，如無特殊情況也可以一并排除在外。這樣不僅防控了外來風險源進入小區(qū)，也防止了人員的發(fā)生聚集。再者，一些已經(jīng)在內(nèi)部采取了居家隔離的人員，如果其可以進出小區(qū)，就會帶來極大風險。其雖然被要求居家隔離，但因居（村）委會對該隔離措施無強制辦法，也無24小時盯著他的可能性，所以隔離的實際效果會打一個折扣。但只要不對其發(fā)放出入證，即使是不了解該類人員情況的保安，在看到其沒有出入證的情況下，也不會允許其離開小區(qū)。這樣在實質(zhì)上其傳播概率也會大大降低。再加上居（村）委會滿足其生活需求的話，一般人也就可以安心在家隔離了。這樣就已經(jīng)將目前基層社區(qū)疫病傳播最大的兩個風險排除了。而且對于其他未被采取隔離措施的小區(qū)內(nèi)部人員來說，發(fā)放出入證也可以給其一個心理上的警示及安慰，即小區(qū)外部會有風險，內(nèi)部才是安全的，這樣就可以起到促使其不要多出門的作用，因為。所以這是一個最核心的制度。
當然，在細化政府措施上即出入證發(fā)放的具體做法上，就筆者所見，各個小區(qū)并無一個標準，這個可能會存在一定的問題，所以筆者有如下幾個建議：一是可以根據(jù)不同的人群需求，發(fā)放不同的出入證，如采取工作證和買菜證并行的舉措。二是在出入證上，可以進一步細化次數(shù)限制措施。因為不同人群的出入需求是不一樣的，比如工作者，一般每天都是必須要出門的。但是如果是沒有工作的老人或者兒童，可能必須出門的理由就沒有這么強烈。如果老人只是買菜的話，可能兩到三天出門一次就可以了。所以根據(jù)需求，發(fā)放不同形式的出入證，并對其出入次數(shù)予以采取可以進行痕跡管理的“限制”措施，如在卡的背后按天數(shù)設計敲章處，由保安進行敲章，這樣也比單純發(fā)放出入證來的有效，且可以起到一定的“防偽”作用。但還是要注意的是，除非是對某些已經(jīng)被采取隔離觀察的特殊人群，否則居（村）委會并不能強制地“限制”其他居民的自由。如果有些居民對該制度存在一些抗拒情緒，更多還是需要靠居（村）委干部進行疏導，而非采取過于強硬的措施。
再次，還有一些較大的風險，是外地乃至境外尚未回滬的人員。對于該部分可能一定疫病傳播風險的人群，因其沒有出入證，沒法進入小區(qū)，但可能在被限制進入時，采取一些過激方式。所以居（村）委不僅要防控疫情，也要防止矛盾激化，對于此類人群居（村）委可考慮提前排摸小區(qū)房屋出租情況，再通過提前與房東溝通，由其告知房客小區(qū)采取了“出入證”制度，讓其提前與居（村）委干部溝通，讓居（村）委干部能夠提前摸清其信息，對風險進行把控。比如這樣不僅能做好現(xiàn)有房屋租賃人員的排摸，還能對這些房東起到警示作用，以防其將房屋臨時出租給一些外地返滬，需要度過隔離期的人員，造成新的危險。
當然，對于境外回滬人員的處置上，因為可能存在境外中轉(zhuǎn)問題，單靠居委會一方進行監(jiān)控其入境方式，可能還是還是存在一定難度。上?，F(xiàn)在采取的是重點國家入境人員抵達后，全部由各區(qū)村、居委工作人員集中接送到各區(qū)的“臨時集中留驗點”，并對有居家隔離條件的回滬人員先進行核酸測試，結(jié)果為陰性的，再由各區(qū)護送至居家隔離場所進行為期14天的居家隔離；結(jié)果為陽性的，則按規(guī)定流程轉(zhuǎn)送至規(guī)定的醫(yī)療機構(gòu)診治。但由于可能會發(fā)生雖未從重點國家入境，但從重點國家中轉(zhuǎn)問題，比如河南郭某鵬就不是從意大利直接入境，而是經(jīng)由意大利中轉(zhuǎn)后，從阿布扎比入境。如果單靠村、居委工作人員核查的話，有可能會產(chǎn)生遺漏。而外國人出入境服務管理工作又屬于公安機關職能范疇，因此，建議沒有出入證的境外回滬人員在進入社區(qū)之前，由公安機關派出所聯(lián)合村（居）委會共同核查境外人員境外旅居史，防止漏查，從而對于輸入性風險進行提前控制。
最后剩下的就是一點相對較小但也應控制的風險，如居家隔離人員及一些聚集人員。對于居家隔離人員，因居（村）委會并不能采取一些有強制力的手段控制其出入，所以不僅要保證其生活物資供應，更多地還是要對其進行心理疏導及普法教育，告知其違反居家隔離規(guī)定所要承擔的法律責任。必要時也可要求其鄰居一起關注其是否違反了出入的要求。另外還有一些小區(qū)，存在人員聚集聊天、打牌的情況，筆者認為也應該對其疏導，勸其不要聚集。最大限度地減少風險發(fā)生。
三、建議
雖然本次疫情屬于十年一發(fā)生的概率，并不如像火災那樣常見，但由于其后果非常嚴重。所以經(jīng)過本次疫情后，我認為在如有必要，其實上級政府也應該指導居（村）委會制作相應的應急預案，并安排進行演練。這樣才能夠防患于未然。
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