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毋庸置疑，我國(guó)已經(jīng)建立一個(gè)完整的住宅專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度，如何建立專(zhuān)項(xiàng)維修資金、交存的主體與標(biāo)準(zhǔn)、使用的流程、籌集和再籌集的條件與程序、政府的監(jiān)管等等，制度設(shè)置非常之完善。然而，啟用難落實(shí)、流程不規(guī)范、監(jiān)管不到位、續(xù)籌成空文也是這個(gè)制度設(shè)置未能解決的難題。有鑒于此，本律師擬通過(guò)本文與各位物業(yè)同仁一起“檢討”一下我們的專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度，以期這一制度有一些新的提升與突破，建立更為有效的房屋養(yǎng)老制度。
小區(qū)的房屋公共部位與其設(shè)施設(shè)備一方面需要日常保養(yǎng)與維護(hù)，就是物業(yè)管理日常服務(wù)，另一方面，也需要維修更新改造，比如說(shuō)消防、電梯老化，外立面脫落，公共部位滲漏水等等，這些屬于日常維護(hù)外的維修更新事項(xiàng)---所以有必要建立房屋專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度。這是我們推導(dǎo)的建立專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度的邏輯，這一推導(dǎo)看似正確，但細(xì)想又有不妥。正確在于維護(hù)一個(gè)物業(yè)區(qū)域是需要將日常的管理費(fèi)用，與非日常的維修費(fèi)用做一下區(qū)分，便于分類(lèi)管理；錯(cuò)的地方是管理費(fèi)用的分類(lèi)不必然要建立強(qiáng)制性而不討好的專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度，只須建立公共部位、公共設(shè)備設(shè)施的維修制度即可，特別是目前的專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度根本不能解決小區(qū)的公共部位、公共設(shè)備設(shè)施的維修問(wèn)題情況下，一味地在專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度上大動(dòng)腦筋成為費(fèi)力不討好的事，所以，我們可以在專(zhuān)項(xiàng)維修資金概念之外來(lái)討論小區(qū)公區(qū)的維修問(wèn)題。
從專(zhuān)項(xiàng)維修資金施行的效果看，對(duì)現(xiàn)行專(zhuān)項(xiàng)維修資金的檢討也尤為必要。首先，從專(zhuān)項(xiàng)維修資金的交納標(biāo)準(zhǔn)看，以上海為例，建設(shè)單位與購(gòu)房人分別按照成本價(jià)1295元的4%和3%交納，即：購(gòu)房人每平方米應(yīng)交納90.65元，一個(gè)10萬(wàn)平方米的大型社區(qū)也共計(jì)約906.5萬(wàn)元。按本律師了解的情況，這樣的數(shù)額，小區(qū)消防系統(tǒng)修繕、外墻的更新、電梯的更換都是不夠的，即使夠用，兩三個(gè)大的維修項(xiàng)目也用的差不多了，換言之，專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度交納方式與標(biāo)準(zhǔn)，根本不足以承擔(dān)一個(gè)小區(qū)公區(qū)的維修事項(xiàng)。
其次，從專(zhuān)項(xiàng)維修資金使用的流程看，需要召開(kāi)業(yè)主大會(huì)授權(quán)使用，但是業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)難目前難以解決，在使用的過(guò)程中，由于業(yè)委會(huì)不專(zhuān)業(yè)、物業(yè)公司操作不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位，維修項(xiàng)目的虛報(bào)和嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題十分的凸顯。一位資深的工程管理人員看某小區(qū)的消防維修項(xiàng)目，感慨到更換整個(gè)系統(tǒng)也不需要如此費(fèi)用，本律師處理的好幾起施工單位與業(yè)委會(huì)的工程案件，工程量鑒定的實(shí)際結(jié)果與施工單位所報(bào)送的工程量大相徑庭。
第三，從大多城市業(yè)委會(huì)動(dòng)用專(zhuān)項(xiàng)維修資金的情況看，要么專(zhuān)項(xiàng)維修資金啟用難，原因有二：一是業(yè)委會(huì)不成立難以操作；二是對(duì)于可以使用專(zhuān)項(xiàng)維修資金所開(kāi)展的應(yīng)急維修，政府主管部門(mén)不愿意擔(dān)責(zé)；要么維修資金濫用嚴(yán)重，物業(yè)公司濫用、業(yè)委會(huì)濫用，物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)串通濫用，有的小區(qū)專(zhuān)項(xiàng)維修資金成為“唐僧肉”，都想吃一口。
最后，再說(shuō)說(shuō)專(zhuān)項(xiàng)維修資金的續(xù)籌制度。實(shí)際上，全國(guó)范圍內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)維修資金交存有兩種方式，一是以上海為代表的一次性籌集模式；二是以深圳為代表的首期歸集的專(zhuān)項(xiàng)維修資金和日常收取的專(zhuān)項(xiàng)維修資金（即：每月收取的“日常維修金”）。在上海模式下，專(zhuān)項(xiàng)維修資金的籌集成功率極低，大多數(shù)小區(qū)專(zhuān)項(xiàng)維修資金用完后就無(wú)款可用，本律師相信，深圳也存在類(lèi)似的問(wèn)題，只是對(duì)于一些小修小補(bǔ)日常維修金可以應(yīng)對(duì)。專(zhuān)項(xiàng)維修資金難以籌集，讓這一制度存在的合理性更讓人懷疑。
哪么，目前的專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度存在難以解決小區(qū)維修的問(wèn)題，而小區(qū)設(shè)施設(shè)備的年久失修問(wèn)題日益嚴(yán)重，是不是小區(qū)公區(qū)的維修問(wèn)題就無(wú)路可走了呢？
我們先看看境外的一些規(guī)定和做法，從國(guó)外和港澳臺(tái)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，做好物業(yè)公區(qū)維修事宜有兩類(lèi)不同的做法：一類(lèi)是以新加坡為代表的政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性維修制度；一類(lèi)是以美國(guó)、香港地區(qū)為代表的“小政府，大社會(huì)”下的業(yè)主自行維修制度。新加坡住宅小區(qū)未設(shè)立用于應(yīng)急維修等特殊情況的維修資金，物業(yè)公司也只負(fù)責(zé)小區(qū)的日常管理事務(wù)，維護(hù)和維修住宅小區(qū)的公共部位與公共設(shè)施設(shè)備是全體業(yè)主應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，政府規(guī)定了強(qiáng)制性的設(shè)備設(shè)施檢查維修及設(shè)施設(shè)備的周期性更新，比如每5年要進(jìn)行外墻修補(bǔ)和重新粉刷，電梯的最長(zhǎng)使用壽命為28年。政府建立了建筑監(jiān)督制度，當(dāng)發(fā)現(xiàn)小區(qū)公共設(shè)施設(shè)備需要維修時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)會(huì)要求業(yè)主管理委員會(huì)立即進(jìn)行維修，對(duì)于拒絕執(zhí)行維修工作的，會(huì)通過(guò)訴訟強(qiáng)制執(zhí)行。美國(guó)也沒(méi)有統(tǒng)一的維修資金管理制度，業(yè)主協(xié)會(huì)會(huì)根據(jù)維修更新的需要，做出預(yù)算，經(jīng)業(yè)主大會(huì)表決后向業(yè)主收取，對(duì)于拒絕交費(fèi)的業(yè)主，一般由業(yè)主協(xié)會(huì)委托律師進(jìn)行訴訟，申請(qǐng)法院抵押房屋以獲得優(yōu)先受償權(quán)。香港與美國(guó)作法大概相同，不再贅述。這里需要說(shuō)明的是，兩種作法也并非完全對(duì)立與割裂，有些國(guó)家做法可能會(huì)取二者之長(zhǎng)，比如說(shuō)英國(guó)，政府沒(méi)有強(qiáng)制介入住宅物業(yè)公區(qū)維修事宜，但是任何一位業(yè)主認(rèn)為小區(qū)公區(qū)要維修，均可申請(qǐng)法院裁定房屋是否確實(shí)急需維修，一旦裁定必須作出維修情況下，政府部門(mén)會(huì)要求業(yè)主在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，否則政府會(huì)委派相關(guān)單位對(duì)房屋進(jìn)行強(qiáng)制性維修。
從我國(guó)情況看，目前尚無(wú)成熟的業(yè)主自治模式，完全靠業(yè)主自治來(lái)解決小區(qū)公共區(qū)域維修事宜行不通，在目前情況下，我們參照新加坡模式較有可行性，應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面來(lái)解決亟需的小區(qū)公共部位、公共設(shè)備設(shè)施的維修問(wèn)題：
一是要真正建立業(yè)主們的主體責(zé)任，解決問(wèn)題的關(guān)鍵是讓每一位業(yè)主都樹(shù)立起“誰(shuí)的房子誰(shuí)負(fù)責(zé)”的意識(shí)，明晰與強(qiáng)化主體責(zé)任，并在流程設(shè)置與監(jiān)管上落實(shí)主體責(zé)任。如果主體責(zé)任不明確，再好的制度也派不上用場(chǎng)，上述新加坡和美國(guó)模式，一個(gè)是通過(guò)政府行為強(qiáng)制落實(shí)業(yè)主主體責(zé)任，一個(gè)是通過(guò)成熟的業(yè)主自治落實(shí)業(yè)主主體責(zé)任，實(shí)為殊途同歸。主體責(zé)任明確，加上良好落地制度設(shè)計(jì)問(wèn)題才能解決。不管小區(qū)有無(wú)維修資金，業(yè)主均應(yīng)當(dāng)做好公共部位、設(shè)施設(shè)備的維修更新工作，政府主管部門(mén)做好政策和法規(guī)的引導(dǎo)，讓業(yè)主樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，對(duì)于不涉及到安全風(fēng)險(xiǎn)的小區(qū)，比如說(shuō)小區(qū)道路修整，引導(dǎo)業(yè)主及時(shí)進(jìn)行維修。
二是建立起可操作的業(yè)主決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制。我國(guó)“圍墻里的業(yè)主管理模式”業(yè)主意見(jiàn)不統(tǒng)一，決策難是通病，任何涉及到全體業(yè)主利益公共的決策時(shí)總有不同意見(jiàn)，這是由于我國(guó)單一小區(qū)規(guī)模全球最大，法律上難以有一個(gè)有效的機(jī)制來(lái)共同決策小區(qū)的公共事務(wù)所導(dǎo)致的。維修資金的使用與籌集由于涉及到每個(gè)業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益，便更容易在小區(qū)產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。解決這一問(wèn)題的核心是讓業(yè)主真正表達(dá)其意見(jiàn)，而不是被表達(dá)，本律師在給業(yè)委會(huì)做各類(lèi)培訓(xùn)時(shí)一直強(qiáng)調(diào)：業(yè)主大會(huì)決策只是形式，本質(zhì)上是讓每一位業(yè)主在小區(qū)進(jìn)行公共事務(wù)決策時(shí)投上其真實(shí)意見(jiàn)的一票，讓每一位參與投票的業(yè)主尊重小區(qū)的“雙數(shù)決”規(guī)則，政府通過(guò)立法來(lái)指引業(yè)主規(guī)范議事，優(yōu)化落實(shí)目前《民法典》所規(guī)定的議事規(guī)則，在操作上通過(guò)“黨建引領(lǐng)”，居委會(huì)主動(dòng)作為等方式與業(yè)委會(huì)、業(yè)主共同落實(shí)小區(qū)表決議事事項(xiàng)的公開(kāi)與公平。
最后，根據(jù)我國(guó)小區(qū)公區(qū)維修不盡人意之現(xiàn)狀，應(yīng)考慮通過(guò)行政和司法手段來(lái)真實(shí)落實(shí)業(yè)主主體責(zé)任，特別是對(duì)于小區(qū)的安全維修事項(xiàng)，如消防。業(yè)委會(huì)通過(guò)訴訟，讓業(yè)主交納維修費(fèi)用進(jìn)行公區(qū)維修目前可行性不大：一是業(yè)委會(huì)成立比例偏低，二是業(yè)委會(huì)履職能力總體偏弱，三是司法執(zhí)行制度上缺陷。對(duì)于外墻脫落、消防癱瘓、電梯老化這些公共的安全問(wèn)題，更多的是需要政府強(qiáng)化這方面的職責(zé)：一是可以借鑒英國(guó)的做法，業(yè)主提議維修，法律裁定，政府“代執(zhí)行”，業(yè)主埋單；二是也可以參照新加坡的做法，由政府提議，法律裁定并執(zhí)行，業(yè)主埋單。
再回到我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)維修資金及相關(guān)制度。從國(guó)家立法層面看，《民法典》第281條規(guī)定：“建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金，屬于業(yè)主共有。經(jīng)業(yè)主共同決定，可以用于電梯、屋頂、外墻、無(wú)障礙設(shè)施等共有部分的維修、更新和改造。建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金的籌集、使用情況應(yīng)當(dāng)定期公布。緊急情況下需要維修建筑物及其附屬設(shè)施的，業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)可以依法申請(qǐng)使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”。國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第53條有類(lèi)似規(guī)定，不再贅述。從我國(guó)的法律、法規(guī)規(guī)定看，并未明確業(yè)主對(duì)公共部位，公共設(shè)施設(shè)備的維修責(zé)任，而是明確規(guī)定了專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度，在此基礎(chǔ)上再去討論公區(qū)維修事宜。從地方立法看，也大多停留在專(zhuān)項(xiàng)維修資金制度上操作的細(xì)化，可能是囤于立法權(quán)限的問(wèn)題，地方立法并沒(méi)有太多主體責(zé)任的突破。而境外立法則大多有明確規(guī)定業(yè)主的主體責(zé)任，如臺(tái)灣地區(qū)《公寓大廈管理?xiàng)l例》第36條明確規(guī)定的管理委員會(huì)（類(lèi)似于大陸地區(qū)之業(yè)主委員會(huì)）的職務(wù)：“…二、共有及共用部分之清潔、維護(hù)、修繕及一般改良…。”從所有權(quán)制度本身，我們可以解讀出業(yè)主對(duì)公區(qū)的維修責(zé)任，但是，我們的立法對(duì)此規(guī)定并不明確，實(shí)際上反映了我們對(duì)業(yè)主主體責(zé)任的視而不見(jiàn)，這就導(dǎo)致當(dāng)我們制定出一套半強(qiáng)制性復(fù)雜的專(zhuān)項(xiàng)維修資金管理制度，無(wú)益解決小區(qū)公區(qū)維護(hù)的實(shí)際問(wèn)題，實(shí)乃好看但不中用的形式主義“花架子”。
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