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法治政府建設(shè)中的律師參與

2019年第03期    作者:文│章志遠(yuǎn)    閱讀 11,044 次

黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。這是我們黨結(jié)合治國(guó)理政的新實(shí)踐提出的法治新論斷。其中，法治國(guó)家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是法治國(guó)家的主體，法治社會(huì)是法治國(guó)家的基礎(chǔ)。面對(duì)“2035年法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”的宏偉目標(biāo)，我國(guó)律師界應(yīng)當(dāng)搶抓機(jī)遇，主動(dòng)調(diào)整行業(yè)發(fā)展方向，在法治政府建設(shè)的“藍(lán)海”中尋求自身的發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)中國(guó)法律服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。就當(dāng)下法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，律師參與新型行政法律事務(wù)主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

第一，利用黨委和政府法律顧問(wèn)的有力平臺(tái)，全方位參與法治政府建設(shè)事業(yè)。黨的十八大報(bào)告明確提出，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。近年來(lái)，各級(jí)黨委和政府按照中央文件要求，紛紛選聘了一批知名律師作為法律顧問(wèn)，很好地發(fā)揮了法治政府建設(shè)的參謀和智囊作用。不過(guò)，還有一些律師及律師事務(wù)所遠(yuǎn)沒(méi)有意識(shí)到擔(dān)任黨委和政府法律顧問(wèn)的重要性，有的甚至因?yàn)轭檰?wèn)費(fèi)過(guò)低或業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重而退出。其實(shí)，擔(dān)任黨委和政府法律顧問(wèn)本身就是律師個(gè)人及律師事務(wù)所的一張靚麗名片，是其優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)水準(zhǔn)和崇高社會(huì)地位的充分體現(xiàn)，可謂一筆寶貴的“無(wú)形資產(chǎn)”。在為黨委和政府出臺(tái)重大決策、處置重大事件、作出重大決定、簽訂重大合同、化解重大案件提供專業(yè)法律意見(jiàn)的過(guò)程中，律師個(gè)人及律師事務(wù)所都會(huì)贏得黨委和政府的高度信任，對(duì)于其拓寬業(yè)務(wù)范圍具有重要的推動(dòng)作用。因此，律師界在法治政府建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)做到“風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，通過(guò)積極作為尋求自身更大的發(fā)展空間，同時(shí)也助推各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成和依法行政能力的提升。

第二，利用立法主體擴(kuò)容和立法能力不足的轉(zhuǎn)型空當(dāng)，通過(guò)委托起草和評(píng)估提高立法質(zhì)量。2015年新修訂的《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)。立法主體的擴(kuò)容固然有助于推進(jìn)地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但新獲立法權(quán)城市立法能力的普遍不足也隨之暴露無(wú)遺。作為擁有專業(yè)法律服務(wù)能力的律師事務(wù)所來(lái)說(shuō)，主動(dòng)參與則能夠有效解決這一難題。近年來(lái)，一些地方廣泛采取委托第三方起草地方性法規(guī)和規(guī)章的模式，高等院校的專家學(xué)者往往成為首選。其實(shí)，在委托對(duì)象方面，專家未必完全優(yōu)于律師，至少兩者可以形成相互競(jìng)爭(zhēng)、共同提高的局面。律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)勇于參與地方性法規(guī)、規(guī)章草案起草及前評(píng)估、后評(píng)估工作，通過(guò)深度參與為地方立法質(zhì)量保駕護(hù)航。近年來(lái)，福建拓維律師事務(wù)所接受委托修訂《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》、江蘇良翰律師事務(wù)所接受委托完成蘇州市人民政府多項(xiàng)規(guī)章立法后評(píng)估就是律師參與地方立法的成功典型。與科研院校相比，律師事務(wù)所具有委托資金使用靈活、社會(huì)資源調(diào)動(dòng)便利、法律實(shí)踐情況熟悉、團(tuán)隊(duì)成員來(lái)源多樣等明顯優(yōu)勢(shì)，完全可以公平參與委托立法招標(biāo)進(jìn)而獲得助力地方良法生成的機(jī)會(huì)。

第三，利用參與行政執(zhí)法體制機(jī)制改革的有利機(jī)會(huì)，助推嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法局面的形成。堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設(shè)的基本任務(wù)之一，也是大量普通律師事務(wù)所深度參與法治政府建設(shè)的有利機(jī)會(huì)。律師行業(yè)是一個(gè)充滿高度競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，各級(jí)黨委和政府法律顧問(wèn)往往被少數(shù)知名律師和大型律師事務(wù)所壟斷，傳統(tǒng)的行政訴訟業(yè)務(wù)又面臨專業(yè)性強(qiáng)、案件稀少、收費(fèi)相對(duì)低廉的困擾。因此，對(duì)于普通的律師事務(wù)所和年輕的律師來(lái)說(shuō)，在高端的法律顧問(wèn)和末端的訴訟業(yè)務(wù)之外，深入基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、助力行政執(zhí)法水準(zhǔn)提升、防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不失為一種行之有效的服務(wù)方式。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院高度重視行政執(zhí)法體制機(jī)制改革，不斷推出新的系列舉措。例如，鼓勵(lì)各地各部門積極探索行政處罰裁量基準(zhǔn)改革，從源頭上規(guī)范行政處罰權(quán)的行使；印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度。這些改革聚焦行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范行使，對(duì)“嚴(yán)格執(zhí)法”局面的形成具有重要的助推作用。為使這些重要改革舉措的精神真正能夠落地生根，應(yīng)當(dāng)廣泛吸收律師界人士通過(guò)多種形式參與其中，為執(zhí)法公正、社會(huì)穩(wěn)定保駕護(hù)航。

第四，利用積極參與典型示范創(chuàng)建的服務(wù)機(jī)會(huì)，引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?。中共中央、?guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府理論研究，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題，為法治政府建設(shè)提供理論支撐和決策參考。積極開(kāi)展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型。通過(guò)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式及時(shí)總結(jié)、交流和推廣經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用。近年來(lái)，在中央大力號(hào)召下，各地廣泛開(kāi)展了法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，取得了很好成效。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，大量示范創(chuàng)建活動(dòng)過(guò)程中鮮有律師參與的身影。以中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院牽頭開(kāi)展的“法治政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)為例，在迄今為止進(jìn)行的四屆評(píng)選所產(chǎn)生的40個(gè)示范項(xiàng)目中，就有數(shù)個(gè)項(xiàng)目得到了知名行政法專家學(xué)者的長(zhǎng)期關(guān)注、精心指導(dǎo)和有力推動(dòng)。這種政府與學(xué)界之間的有益互動(dòng)，展現(xiàn)了法治國(guó)家、法治社會(huì)一體建設(shè)的廣闊前景和實(shí)際成效，值得在政府和律師之間進(jìn)行推廣。只有當(dāng)行政法律職業(yè)共同體真正打破邊界攜手同行時(shí)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)才能出現(xiàn)“星星之火、可以燎原”的可喜局面，通過(guò)總結(jié)提煉形成制度化、體系化的安排，引領(lǐng)法治政府建設(shè)步入快車道。

回望改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)法治政府建設(shè)的艱難歷程，不難看出，除了極少數(shù)律師和律師事務(wù)所諳熟行政法律業(yè)務(wù)之外，大量律師和律師事務(wù)所還不敢、不愿、不能涉足這一新興領(lǐng)域，甚至還沒(méi)有意識(shí)到可以在這一領(lǐng)域獲得大顯身手的機(jī)會(huì)。很顯然，在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的偉大征程中，中國(guó)律師界不能也不應(yīng)缺席。面對(duì)法治政府建設(shè)的海量現(xiàn)實(shí)需求，中國(guó)律師界的參與存在十分廣闊的空間?？梢哉f(shuō)，律師界的積極、深度參與，不僅能夠加快法治政府建設(shè)的步伐，而且能夠在激烈的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中獲得新生的機(jī)會(huì)。只有通過(guò)包括廣大律師界同仁在內(nèi)的行政法律職業(yè)共同體的共同努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府才能如期建成，中國(guó)特色社會(huì)主義法治事業(yè)才能最終圓夢(mèng)。

章志遠(yuǎn)

華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，校行政法學(xué)科帶頭人、校黨內(nèi)法規(guī)研究中心常務(wù)副主任，兼任中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、副秘書(shū)長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事行政法學(xué)研究，在《法學(xué)研究》《中國(guó)法學(xué)》等刊物獨(dú)立發(fā)表論文150余篇，出版?zhèn)€人學(xué)術(shù)專著10部；先后承擔(dān)國(guó)家社科基金項(xiàng)目及教育部基地重大項(xiàng)目、司法部重點(diǎn)項(xiàng)目、中國(guó)法學(xué)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目近20項(xiàng)，科研成果曾獲省部級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)10余次。