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【案情簡介】

彭某于2017年9月18日向上海市司法局（以下簡稱市司法局）提出政府信息公開申請，請求公開下列信息：1.公開《律師法》第4條所指的對上海市律師協(xié)會的監(jiān)督、指導(dǎo)的具體事項(xiàng)和內(nèi)容。2.公開上海市律師協(xié)會第8、9屆財(cái)務(wù)審計(jì)的所有資料，含；原始會計(jì)憑證、記賬憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)表；律協(xié)是否存在：個(gè)人或集體侵占會費(fèi)或律協(xié)財(cái)產(chǎn)或賄賂；為自己、他人或?yàn)樯虾Ｊ兴痉ň旨捌涓骺h區(qū)司法局的單位或個(gè)人或與其有關(guān)系的、指定的個(gè)人或單位購買、支付或報(bào)銷的包括但不限于：車費(fèi)、郵費(fèi)、各類物品、旅游景點(diǎn)費(fèi)、餐飲費(fèi)、住宿費(fèi)、紀(jì)念品、禮品費(fèi)、禮金券、債券、股票、基金等各類有價(jià)證券、罰款、賭資、嫖資、賄賂款及不便財(cái)務(wù)做賬報(bào)銷的其它支出等。3.公開2016年度上海市律師協(xié)會工作報(bào)告的內(nèi)容，包括上海市律師協(xié)會遵守法律法規(guī)和國家政策的情況，履行登記手續(xù)的情況、按照章程開展活動的情況，人員和機(jī)構(gòu)變動的情況以及財(cái)務(wù)管理的情況。上海市司法局于2017年10月26日作出的滬司信公復(fù)[2017]81號告知書，并送達(dá)了彭某。彭某不服該告知書，于2018年5月3日向上海市黃浦區(qū)人民法院提起行政訴訟。

【代理意見】

原告向答辯人申請公開的內(nèi)容，實(shí)際包含三項(xiàng):一是，要求公開上海市律師協(xié)會第八屆、第九屆財(cái)務(wù)審計(jì)原始會計(jì)憑證、記賬憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)表；二是，律協(xié)是否存在個(gè)人或集體侵占會費(fèi)或律協(xié)財(cái)產(chǎn)或賄賂；三是，律協(xié)是否存在財(cái)務(wù)不當(dāng)支出（如為自己、他人或?yàn)樯虾Ｊ兴痉ň旨捌涓骺h區(qū)司法局的單位或個(gè)人或與其有關(guān)系的、指定的個(gè)人或單位購買、支付或報(bào)銷的包括但不限于：車費(fèi)、郵費(fèi)、各類物品、旅游景點(diǎn)費(fèi)、餐飲費(fèi)、住宿費(fèi)、紀(jì)念品、禮品費(fèi)、禮金券、債券、股票、基金等各類有價(jià)證券、罰款、賭資、嫖資、賄賂款及不便財(cái)務(wù)做賬報(bào)銷的其它支出等）。

一、原告第一項(xiàng)申請公開的內(nèi)容，并非答辯人司法行政機(jī)關(guān)管理和保存范圍，依法不屬于答辯人信息公開的范圍。     

上海律協(xié)之財(cái)務(wù)資料，并非《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）和《上海市政府信息公開規(guī)定》第二條所指的司法行政機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。

二、原告第二項(xiàng)、第三項(xiàng)申請內(nèi)容，實(shí)際為咨詢性質(zhì)，并不屬于《政府信息公開條例》調(diào)整范疇，依法也應(yīng)予以駁回。

原告第二項(xiàng)、第三項(xiàng)申請內(nèi)容，實(shí)際系要求答辯人對特定事項(xiàng)進(jìn)行解釋和說明，該類申請實(shí)際屬于咨詢性質(zhì)，其所申請公開的也并非是“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，故該申請和答復(fù)不屬于《政府信息公開條例》調(diào)整范疇。換言之，針對原告以政府信息公開途徑提出的咨詢，無論答辯人是否作出答復(fù)，或者原告對該咨詢答復(fù)是否滿意，皆不會對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，就答辯人根據(jù)原告的咨詢所作出的答復(fù)，不論該種答復(fù)是否合法、正確和全面，均不屬人民法院司法審查的范圍，依法應(yīng)予以駁回。

【判決結(jié)果】

本案按撤訴處理。

【裁判文書】

本院認(rèn)為，本案中，原告彭某經(jīng)本院合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十八條之規(guī)定，裁定本案按撤訴處理。

【案例評析】

本案雖因彭某經(jīng)法院合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭造成本案按撤訴處理，但如果案件進(jìn)入實(shí)體審理，則必然涉及原告要求公開的上海市律師協(xié)會第八屆、第九屆財(cái)務(wù)審計(jì)原始會計(jì)憑證、記賬憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)表是否屬于司法行政機(jī)關(guān)管理和保存范圍的政府信息的問題，我們認(rèn)為，律師協(xié)會的財(cái)務(wù)憑證不屬于司法行政機(jī)關(guān)管理和保存的政府信息公開范圍，理由如下：

一、司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會進(jìn)行宏觀性管理，并不進(jìn)行具體事務(wù)尤其內(nèi)部事務(wù)的替代性管理

依據(jù)《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）第四條規(guī)定，律師協(xié)會雖然接受司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和指導(dǎo)，但因《律師法》第四十三條同時(shí)規(guī)定律師協(xié)會屬于“社會團(tuán)體法人，是律師的自律性組織”。此外，行業(yè)法律層面尚無更加細(xì)化的關(guān)于“監(jiān)督、指導(dǎo)”的具體規(guī)定，僅在司法部規(guī)章《律師事務(wù)所管理辦法》第七十三條、《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》第五十七條原則性地規(guī)定加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督、支持行業(yè)自律、建立健全“兩結(jié)合”管理的協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制等仍然原則性的規(guī)定，故現(xiàn)行法律規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會的監(jiān)督、指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)屬于宏觀性的，并非對律師協(xié)會事務(wù)，尤其是內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行事無巨細(xì)地所謂監(jiān)督和指導(dǎo)，更不會是對其內(nèi)部事務(wù)直接進(jìn)行替代性管理。就此，律師協(xié)會作為社會團(tuán)體，司法行政機(jī)關(guān)作為其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第四十八條也規(guī)定了業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對社會團(tuán)體的職責(zé)同樣是宏觀性的管理，也不是對社會團(tuán)體的具體事務(wù)進(jìn)行替代性管理。因此，上海律協(xié)的財(cái)務(wù)審計(jì)資料包括第八屆、第九屆財(cái)務(wù)原始會計(jì)憑證、記賬憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)表等，并非司法行政機(jī)關(guān)法定管理和保存之范圍。

二、原告將業(yè)務(wù)主管單位的換屆“組織審計(jì)”職能，曲解為“委托審計(jì)”或“替代管理”職能

原告以《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二十七條第二款作為法律依據(jù)支撐，證明律師協(xié)會的財(cái)政資料如原始憑證、記賬憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)報(bào)表等都應(yīng)保存于司法行政機(jī)關(guān)，但該法條只是規(guī)定社會團(tuán)體在換屆（或者更換法定代表人）之時(shí)，“登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)組織對其進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)”，該條規(guī)定之本意，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)只承擔(dān)財(cái)務(wù)審計(jì)的組織職能，并非如原告所理解的由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)直接進(jìn)行替代性管理而直接委托審計(jì)，也即律師協(xié)會換屆之時(shí)，應(yīng)當(dāng)將律師協(xié)會所有財(cái)務(wù)資料提交司法行政機(jī)關(guān)保管并由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行委托審計(jì)。事實(shí)上，上海律協(xié)的財(cái)務(wù)預(yù)決算、審計(jì)等每年都進(jìn)行，并由其監(jiān)事會委托審計(jì)，預(yù)決算報(bào)告每年報(bào)其權(quán)力機(jī)構(gòu)——上海市律師代表大會表決通過。換言之，上海律協(xié)具有相對完善的財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)踐中也并未出現(xiàn)換屆時(shí)由司法行政機(jī)關(guān)委托審計(jì)上海律協(xié)財(cái)務(wù)之情形。

因此，上海律協(xié)之財(cái)務(wù)資料，并非《政府信息公開條例》第二條和《上海市政府信息公開規(guī)定》第二條所指的司法行政機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。

【結(jié)語和建議】