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淺論律師在人民調(diào)解、 行政調(diào)解和司法調(diào)解中的作用

2015年第01期    作者: 江 凈    閱讀 12,841 次

        發(fā)揮律師在人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解中的作用，調(diào)處群體性社會矛盾，是構(gòu)建和諧社會中十分重要的課題。

　　我國已進(jìn)入社會矛盾的高發(fā)期。如何正確處理人民內(nèi)部矛盾，已成為各級黨政機關(guān)研究與實踐的重大問題，構(gòu)建和諧社會已成為各級黨政機關(guān)的首要目標(biāo)與任務(wù)。律師在正確處理人民內(nèi)部矛盾進(jìn)程中，有著不可替代的作用。在正確處理人民內(nèi)部矛盾過程中，律師既可以參與人民調(diào)解，也可以參與行政調(diào)解和司法調(diào)解，而且，也只有律師才可以參與三者的調(diào)解。因此，在構(gòu)建和諧社會中，如何正確發(fā)揮律師在人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解中的作用，通過訴訟和非訴訟手段，調(diào)和化解社會矛盾，已成為人們著重研究的課題。

　　一、三種調(diào)解概述

　　我國的調(diào)解有多種方法，可以從不同角度進(jìn)行分類：從是否訴訟的角度講，可分為訴訟內(nèi)調(diào)解和訴訟外調(diào)解；從是否有組織的角度講，可分為正式組織調(diào)解與非正式組織調(diào)解；從是否有償?shù)慕嵌戎v，可分為有償調(diào)解與無償調(diào)解。具體來說，訴訟外調(diào)解主要包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和律師的非訴訟調(diào)解，只有司法調(diào)解屬于訴訟內(nèi)調(diào)解。正式組織調(diào)解主要包括人民調(diào)解，行政調(diào)解，司法調(diào)解，黨、政、工、團社會組織的調(diào)解，行業(yè)協(xié)會調(diào)解；非正式組織的調(diào)解，如家族調(diào)解、小群體調(diào)解、親朋好友的調(diào)解。有償調(diào)解主要包括訴訟調(diào)解與律師的非訴訟調(diào)解，國外將律師非訴訟調(diào)解發(fā)展為一種叫ADR方式調(diào)解；無償調(diào)解主要包括人民調(diào)解和行政調(diào)解。需要指出的是，非正式組織的調(diào)解必須是無償?shù)摹?

　　根據(jù)我國的國情，我國采用的調(diào)解方式主要有三種，即：人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解。人民調(diào)解是基層村委會與居民委員會下屬的人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解，它主要調(diào)處的是村民之間與居民之間的民間糾紛；行政調(diào)解主要是行政機關(guān)主持下的與行政機關(guān)相對應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)的事項調(diào)解；司法調(diào)解是法院主持下的訴訟調(diào)解。

　　不論是何種形式的調(diào)解，其設(shè)置的目的都是為了解決當(dāng)事人的糾紛，采用的方式方法都是通過說服教育，宣傳法律政策，促使當(dāng)事人相互諒解達(dá)成和解協(xié)議，使用的原則基本上都包括“自愿原則”、“合法原則”、“查明事實、分清是非原則”。但是，各種條件之間仍然存在區(qū)別，主要有：（1）調(diào)解的范圍。人民調(diào)解僅限于調(diào)處基層民間糾紛；行政調(diào)解也限定在各行政機關(guān)職能管轄范圍的糾紛，如治安調(diào)解的范圍就是因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理情節(jié)輕微的行為；司法調(diào)解則囊括了糾紛，包括自訴刑事案件。（2）調(diào)解使用的程序。人民調(diào)解和行政調(diào)解均屬于訴訟外調(diào)解，調(diào)解不是必經(jīng)程序，取決于當(dāng)事人的意愿，調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，除仲裁機關(guān)可以作出仲裁裁決外，人民調(diào)解委員會和相關(guān)行政機關(guān)無權(quán)對糾紛作出處理決定，也不能依職權(quán)移送人民法院審理。而法院調(diào)解則屬于訴訟內(nèi)調(diào)解，其中離婚訴訟的調(diào)解是法定必經(jīng)程序，調(diào)解不成的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時作出裁判。（3）調(diào)解協(xié)議的效力。人民調(diào)解和行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議具有合法效力，糾紛當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行，但是，當(dāng)事人不能憑此調(diào)解協(xié)議為依據(jù)向人民法院申請強制執(zhí)行，只能另行提起訴訟；仲裁調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議也不具有完全法律效力，當(dāng)事人向人民法院申請強制執(zhí)行，仍然要經(jīng)過人民法院的審查確認(rèn)無誤，否則，人民法院不予執(zhí)行，當(dāng)事人只能另行申請仲裁或提起訴訟；法院調(diào)解則具有完全法律效力，發(fā)現(xiàn)調(diào)解確有錯誤的，需要依照審判監(jiān)督程序撤銷改判，否則，原調(diào)解仍需執(zhí)行。

　　二、律師與三種調(diào)解的關(guān)系

　　人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解這三種調(diào)解的主持者都對應(yīng)三種正式組織，一種是民選的人民調(diào)解組織、一種是行政機關(guān)組織、一種是司法機關(guān)（人民法院）組織，被調(diào)節(jié)者為雙方或多方當(dāng)事人。律師參與各種調(diào)解，既可以主持調(diào)解，也可以作為主持人的法律顧問，還可以作為調(diào)解當(dāng)事人一方的代理人，在主持人主持下參與調(diào)解活動。如果某一個糾紛或矛盾，在調(diào)解過程中，既進(jìn)行了人民調(diào)解，又進(jìn)行了行政與司法調(diào)解，唯一可以參與三種調(diào)解的是律師。因此，律師在各種調(diào)解中有著不可替代的作用。

　　三、充分發(fā)揮律師的職業(yè)特點作用

　　律師是運用法律解決社會某一方面矛盾的專家，律師專業(yè)中有訴訟與非訴訟調(diào)解的職能，在訴訟調(diào)解過程中，律師作為一方的方式讓參與訴訟調(diào)解；在訴訟前，律師運用非訴訟手段，可以作為一方當(dāng)事人的代理人接受當(dāng)事人的委托參與各種糾紛與矛盾的調(diào)解。因此，律師自然成為某一方面社會糾紛與矛盾的調(diào)解員。上海市高級人民法院與上海市司法局聯(lián)合發(fā)文提出了人民調(diào)解工作的規(guī)范化、社會化和職業(yè)化。行政調(diào)解、司法調(diào)解能做到規(guī)范化、職業(yè)化，但是，人民調(diào)解要做到專業(yè)化、職業(yè)化就有一定的難度。即使人民調(diào)解做到了專業(yè)化、職業(yè)化也只能調(diào)處村民之間以及居民之間的民間糾紛。人民調(diào)解組織不是中介機構(gòu)，行政機關(guān)、司法機關(guān)也不是中介機構(gòu)，尤其是當(dāng)社會矛盾一方為行政機關(guān)或司法機關(guān)時，人民調(diào)解組織、行政機關(guān)和司法機關(guān)作為主持人的職能功效與公正性就無法體現(xiàn)出來。因此，重視發(fā)揮律師事務(wù)所這一中介機構(gòu)在構(gòu)建和諧社會、預(yù)防與調(diào)解社會矛盾的作用，就顯得越來越重要了。

　　四、重視律師在三種調(diào)解中作用的實踐

　　黨和政府歷來十分重視律師在預(yù)防與調(diào)解各類社會矛盾中的作用。20世紀(jì)八、九十年代，主要通過律師事務(wù)所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的所所掛鉤，讓律師承諾與人民調(diào)解的指導(dǎo)工作與調(diào)處工作；九十年代后期，更注重在調(diào)解中發(fā)揮律師的作用：一是通過司法信訪綜合服務(wù)窗口的接待，參與各類社會矛盾的調(diào)處；二是組建律師信訪工作接待志愿團，參與區(qū)長信訪接待，參與各類社會矛盾尤其是群體性社會矛盾的調(diào)處；三是在部分行政機關(guān)執(zhí)法活動中，讓律師參與執(zhí)法活動中群體性社會矛盾的預(yù)防與調(diào)處；四是通過組建突發(fā)事件律師顧問團，引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑為突發(fā)事件善后處理提供法律服務(wù)。四是通過組建突發(fā)事件律師顧問團，引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑為突發(fā)事件善后處理提供法律服務(wù)。

　　在上海市，司法行政機關(guān)指導(dǎo)律師事務(wù)所在近十年的群體性社會矛盾的調(diào)處中，成功地總結(jié)了六個“三”字調(diào)解方法。

　　1、三組群體的運用

　　所謂三組群體是指律師群體、群體理論和群體立場。在參與調(diào)處群體性社會矛盾工作中，充分發(fā)揮律師群體的專業(yè)優(yōu)勢和團隊精神去預(yù)防和調(diào)處，始終站在群眾的立場上，充分體諒老百姓的疾苦，依法調(diào)處群體性社會矛盾。由于充分綜合運用這三組群體，從而使許多疑難、復(fù)雜、易激化的群體性社會矛盾得到了化解。比如某動拆遷基地在動拆遷進(jìn)程中，最后若干戶被拆遷戶與拆遷實施單位形成僵局。在有關(guān)方面要求下，相關(guān)律師事務(wù)所派出多位律師參與化解矛盾。律師們在深入被拆遷戶了解情況、化解矛盾過程中，了解到其中有一戶將被依法強遷，其準(zhǔn)備用汽油、硫酸和爆竹進(jìn)行暴力抗拒。律師們堅持依法調(diào)處，確保了該被拆遷戶的合法權(quán)益不受侵害，但也從法律角度指出了其過激行為將造成的法律責(zé)任。最后在各方的共同努力下，這戶人家終于與拆遷實施單位簽訂了動拆遷安置協(xié)議。

　　2、三個專業(yè)的體現(xiàn)

　　所謂三個專業(yè)，是指調(diào)處社會矛盾進(jìn)行專業(yè)分工、實行專業(yè)化服務(wù)、實施專業(yè)化管理。面對當(dāng)前群體性社會矛盾呈現(xiàn)種類繁多、情況復(fù)雜的特點，調(diào)處人員如果不精通某一領(lǐng)域的法律、政策，不講求調(diào)處技能藝術(shù)，就很難化解這一領(lǐng)域的社會矛盾。為此，有關(guān)律師事務(wù)所一是進(jìn)行專業(yè)化分工，即將群體性社會矛盾進(jìn)行分類，并把其分解到若干專業(yè)法律事務(wù)部；二是對各類社會矛盾的當(dāng)事人提供專業(yè)化的法律服務(wù)；三是對調(diào)處社會矛盾的工作實施專業(yè)化管理。在專業(yè)化管理下，不僅促進(jìn)了律師鉆研業(yè)務(wù)、精通法律，而且，更在改善法律服務(wù)方法、提高調(diào)處技能和藝術(shù)上下工夫。在專業(yè)化管理下，律師不僅依法調(diào)處社會矛盾，而且通過專業(yè)化管理活動，將群體性社會矛盾的調(diào)處向前推進(jìn)，從調(diào)處到防激化，從防激化到預(yù)防、從做預(yù)案到全過程法律服務(wù)。實踐證明，專業(yè)化分工、專業(yè)化服務(wù)、專業(yè)化管理對于妥善規(guī)范地調(diào)處社會矛盾起到了很好的作用。

　　3、三種調(diào)解方式的結(jié)合

　　所謂三種調(diào)解方式是人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解。事實證明，群體性社會矛盾的調(diào)處，往往人民調(diào)解是第一道防線，第二道防線是行政調(diào)解，第三道防線是司法調(diào)解。因此，在預(yù)防與調(diào)處群體性社會矛盾時，除了發(fā)揮律師的非訴訟調(diào)解作用外，還應(yīng)當(dāng)特別注意借助人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的力量。在調(diào)處過程中，要從最低成本、最短時間、最佳效果出發(fā)，耐心引導(dǎo)當(dāng)事人靈活選擇最佳的調(diào)解方式和手段化解矛盾糾紛。有時，針對疑難復(fù)雜的社會矛盾，要積極協(xié)調(diào)有關(guān)各方，綜合運用三種調(diào)解方式，而這樣往往會收到奇效。

　　4、三個主體的滿意

　　律師在調(diào)處社會矛盾工作中，只有做到雙贏、多嬴，才能調(diào)處好群體性社會矛盾，才能真正解決群體性社會矛盾。在調(diào)處群體性社會矛盾過程中，應(yīng)期待和力求的目標(biāo)是：一為政府排憂，使政府滿意；二為企業(yè)解難，使企業(yè)滿意；三為百姓維權(quán)，使百姓滿意。

　　5、三個效果的統(tǒng)一

　　三個效果的統(tǒng)一，是指法律服務(wù)效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。作為律師，在調(diào)處群體性社會矛盾過程中，不能只注重法律效果。訴訟的勝訴與敗訴判決，法律效果很好，但不一定能根本解決群體性社會矛盾，群體性社會矛盾不解決，社會效果、政治效果好不了。因此，在調(diào)處群體性社會矛盾過程中，必須追求矛盾的根本解決，必須努力追求政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。2004年有一家合資企業(yè)在解除原國有企業(yè)員工時，引發(fā)了數(shù)十名員工靜坐罷工的長達(dá)14天的勞資糾紛。律師們在參與調(diào)處過程中，充分考慮三個效果的統(tǒng)一，經(jīng)過九天九夜調(diào)處，資方為找到解決糾紛的方案而興奮，勞方因資方作出讓步而妥協(xié)，雙方高興地在和解協(xié)議上簽了字。

　　6、三種精神的發(fā)揚

　　在參與調(diào)解群體性社會矛盾時，律師和律師事務(wù)所只有發(fā)揚誠信精神、奉獻(xiàn)精神和創(chuàng)新精神，才能不斷調(diào)處好不斷發(fā)生的群體性社會矛盾。由于群體性社會矛盾很復(fù)雜，其涉及方方面面的切身利益，如果調(diào)處不認(rèn)真、不講誠信，必然會引起方方面面的不理解。如果沒有奉獻(xiàn)精神，根本無法調(diào)處好社會矛盾，光有一個人有奉獻(xiàn)精神，沒有團隊的奉獻(xiàn)精神也不行。群體性社會矛盾種類很多，而且越來越復(fù)雜，這就需要在預(yù)防和調(diào)處社會矛盾的手段和方法上不斷地創(chuàng)新，只有這樣，律師在調(diào)處社會矛盾中才能不斷取得成功。以律師為工作主體進(jìn)行調(diào)解，是一種新的探索，將會逐步顯示出旺盛的生命力?！?