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前言
海南，作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展不僅關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)也關(guān)系到其能否更好更快實(shí)現(xiàn)成為國(guó)際旅游消費(fèi)中心的目標(biāo)。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的不斷深化，及海南自貿(mào)港建設(shè)的不斷推進(jìn)，海南房地產(chǎn)項(xiàng)目因歷史原因而產(chǎn)生的潛在困境逐漸顯現(xiàn)，例如：核心區(qū)域房地產(chǎn)項(xiàng)目供應(yīng)少、高端文旅項(xiàng)目難推進(jìn)、圍海造地項(xiàng)目中止多、商品住宅項(xiàng)目爛尾頻等，這些問(wèn)題不僅造成了大批困境房地產(chǎn)項(xiàng)目的出現(xiàn)，影響了海南房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，也構(gòu)成了威脅海南整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
為穩(wěn)步推進(jìn)海南房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，更好地迎接海南自貿(mào)港封關(guān)，如何妥善解決這些困境房地產(chǎn)項(xiàng)目也成為其中的重要一環(huán)。本文旨在就依托于海南特性而形成的困境房地產(chǎn)項(xiàng)目問(wèn)題進(jìn)行探討，并就如何解決及推進(jìn)海南房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展從法律層面上進(jìn)行破局路徑的思考。
一、海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目的歷史背景
1988年，海南建省并設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南房地產(chǎn)市場(chǎng)便迎來(lái)了快速發(fā)展的第一個(gè)黃金時(shí)期。這段時(shí)期成就了“萬(wàn)通六君子”等一批房地產(chǎn)大亨，他們通過(guò)炒樓花迅速積累了財(cái)富。但這種過(guò)度投機(jī)的行為，也為后來(lái)的危機(jī)埋下了伏筆。隨著1993年《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控意見(jiàn)》等調(diào)控政策的出臺(tái)，海南房地產(chǎn)市場(chǎng)一夜之間從盛夏步入寒冬，房地產(chǎn)泡沫的破裂導(dǎo)致大量開(kāi)發(fā)商、企業(yè)倒閉，遺留下603宗“爛尾樓”、455萬(wàn)平方米的空置商品房，還有2.38萬(wàn)公頃的建設(shè)用地被圈占閑置。[1]這場(chǎng)危機(jī)不僅重創(chuàng)了海南房地產(chǎn)市場(chǎng)，還波及到了提供資金的銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)；當(dāng)時(shí)不少銀行的不良資產(chǎn)率飆升至60%以上，嚴(yán)重影響了海南金融市場(chǎng)的發(fā)展。海南全省的房地產(chǎn)積壓率一度占據(jù)了全國(guó)積壓量的十分之一以上，每一座爛尾樓都是海南這座海島的深刻傷痕。盡管從1993年房地產(chǎn)泡沫破裂至2008年期間，海南省通過(guò)一系列法律政策和操作模式的創(chuàng)新，積極盤(pán)活了大部分爛尾樓資源，并完成了對(duì)自身房地產(chǎn)市場(chǎng)的深度調(diào)整，但仍然留下了一部分爛尾建筑以及獨(dú)屬于那個(gè)時(shí)期的諸如職工住宅、房地分離、無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記、實(shí)際占有人與產(chǎn)權(quán)登記人分離等產(chǎn)權(quán)確認(rèn)方面的歷史遺留問(wèn)題。
2009年，海南被批準(zhǔn)建設(shè)國(guó)際旅游島，這一重大利好再次點(diǎn)燃了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的熱情。開(kāi)發(fā)商們紛紛大規(guī)模拿地，小業(yè)主們也跟風(fēng)投資購(gòu)房，市場(chǎng)呈現(xiàn)出一片繁榮景象，海南房地產(chǎn)市場(chǎng)迎來(lái)了第二個(gè)黃金時(shí)期。然而，在這表面繁榮的背后，隱藏著諸多問(wèn)題——違規(guī)設(shè)計(jì)、違規(guī)建造、違規(guī)銷售、違規(guī)使用、資金管理混亂等問(wèn)題層出不窮，為房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展埋下了隱患。2018年，為遏制海南房地產(chǎn)市場(chǎng)的不健康發(fā)展，擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴，海南省政府通過(guò)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的通知》等一系列政策調(diào)控文件，實(shí)施了嚴(yán)格的全域限購(gòu)政策；并于2020年發(fā)布《關(guān)于建立房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展城市主體責(zé)任制的通知》開(kāi)始實(shí)施現(xiàn)房銷售政策。這些政策的出臺(tái)，有效地遏制了投機(jī)炒房行為并保護(hù)了商品房消費(fèi)者權(quán)益，但同時(shí)也給市場(chǎng)帶來(lái)了一定的沖擊；隱藏的諸多問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，尤其是2018年限購(gòu)政策前開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)，許多開(kāi)發(fā)商因過(guò)度依賴貸款和預(yù)售資金，在市場(chǎng)調(diào)控收緊后，項(xiàng)目資金鏈難以為繼，導(dǎo)致項(xiàng)目停工甚至爛尾。同時(shí)，又因前期的各種違規(guī)操作而導(dǎo)致這類爛尾項(xiàng)目的情況更為復(fù)雜，進(jìn)一步影響項(xiàng)目盤(pán)活時(shí)新投資人的引入，最終形成了第二個(gè)黃金時(shí)期的歷史遺留問(wèn)題。
二、海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目的主要問(wèn)題
1. 海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目主要問(wèn)題之表現(xiàn)
海南房地產(chǎn)市場(chǎng)在經(jīng)歷了上述減速發(fā)展史后，形成了一批困境房地產(chǎn)項(xiàng)目尚待解決，阻礙著海南房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，此類困境房地產(chǎn)項(xiàng)目主要表現(xiàn)為：
（1）核心區(qū)域土地、項(xiàng)目供應(yīng)少
相較于我國(guó)重要城市的核心區(qū)域不斷通過(guò)拆遷重建、原址改造或老舊小區(qū)更新等方式提供凈地或推出新房地產(chǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)化城市建面，海南省內(nèi)各市縣核心區(qū)域在城市建面相對(duì)較舊的情況下卻仍較少推出城市更新項(xiàng)目，究其原因主要是上述歷史時(shí)期遺留的一些產(chǎn)權(quán)瑕疵問(wèn)題、違法用地問(wèn)題、融資爛尾問(wèn)題等較多，導(dǎo)致此類老舊項(xiàng)目情況較為復(fù)雜，政府推進(jìn)征收、拆除或改造的阻力較大，并且此類土地、項(xiàng)目因歷史原因主要被民營(yíng)企業(yè)或集體組織等控制，政府在核心老城區(qū)的儲(chǔ)備土地有限，進(jìn)而導(dǎo)致政府能夠供應(yīng)的優(yōu)質(zhì)土地和城市更新項(xiàng)目較少。
（2）高端文旅項(xiàng)目推進(jìn)較難
海南坐擁得天獨(dú)厚的自然條件，并擁有國(guó)際旅游島和未來(lái)自貿(mào)港的雙重美譽(yù)加持，高端文旅地產(chǎn)項(xiàng)目一直是其招牌項(xiàng)目。但除了亮眼的著名高端文旅項(xiàng)目外，海南還遺存著很多停滯、閑置、待盤(pán)活的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)園、別墅區(qū)及高爾夫球場(chǎng)等項(xiàng)目，諸如：中豪威爾·氧立方森林公館、棋子灣高爾夫球場(chǎng)、南麗湖國(guó)際高爾夫俱樂(lè)部等；這類項(xiàng)目通常因其存在難以解決的政策問(wèn)題、用地問(wèn)題、融資問(wèn)題等問(wèn)題而無(wú)力盤(pán)活，進(jìn)而長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，占用了大量的優(yōu)質(zhì)土地。
（3）圍海造地歷史遺留問(wèn)題多
海南島有著非常豐富的海洋資源，在第二個(gè)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的黃金時(shí)期，相較于常規(guī)的拆遷收儲(chǔ)后再出讓的傳統(tǒng)拿地模式，成本較低的圍海造地拿地模式成了房地產(chǎn)資本眼中的“香餑餑”。但由于當(dāng)時(shí)市場(chǎng)的混亂、相對(duì)不成熟的管理政策、開(kāi)發(fā)商逐利地違規(guī)操作、違規(guī)使用海域使用權(quán)、違規(guī)侵占自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)意識(shí)不健全等原因，圍海造地開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)了各類問(wèn)題，某些項(xiàng)目甚至對(duì)海洋環(huán)境造成了不可逆轉(zhuǎn)的損害。2017年8月10日至9月10日，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)海南省開(kāi)展了為期一個(gè)月的環(huán)境保護(hù)督察。經(jīng)過(guò)這次海南環(huán)保督查風(fēng)暴，海南出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)譜寫(xiě)美麗中國(guó)海南篇章的決定》（瓊發(fā)[2017]25號(hào)），明確海南將全面推行“灣長(zhǎng)制”，除國(guó)家和省重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大民生項(xiàng)目和重點(diǎn)海域生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目外，嚴(yán)禁圍填海。據(jù)此，各類圍海造地的房地產(chǎn)違規(guī)項(xiàng)目被緊急叫停，至此形成了新的特殊歷史遺留問(wèn)題，如：恒大?；◢u、?？诤J島、南海明珠、富力紅樹(shù)灣、魯能山海天、中弘如意島、融創(chuàng)日月灣、三亞紅塘灣新機(jī)場(chǎng)、三亞鳳凰島等項(xiàng)目。
隨后，海南省人民政府于2022年出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與利用管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海岸線的保護(hù)，要求海岸帶陸域200米生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，已經(jīng)依法批準(zhǔn)但尚未開(kāi)工的建設(shè)項(xiàng)目，不符合生態(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)入的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法收回土地、土地置換等方式促使項(xiàng)目退出生態(tài)保護(hù)紅線。大量正在報(bào)建的各類房地產(chǎn)項(xiàng)目需據(jù)此進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，項(xiàng)目因此停滯。
（4）商品住宅項(xiàng)目交房難、辦證難、爛尾多
商品住宅項(xiàng)目作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的“香餑餑”，在海南房地產(chǎn)的發(fā)展進(jìn)程中有著極為重要的地位。但由于歷史上的不規(guī)范開(kāi)發(fā)，很多商品住宅項(xiàng)目尤其是2018年全域限購(gòu)及2020年現(xiàn)售政策實(shí)施前的項(xiàng)目，因普遍存在商改住、非建設(shè)用地改建設(shè)用地、以“類住宅”模式銷售等違規(guī)問(wèn)題，同時(shí)又疊加著不規(guī)范且/或復(fù)雜的高風(fēng)險(xiǎn)融資結(jié)構(gòu)，在政策收緊或市場(chǎng)下行時(shí)極易出現(xiàn)項(xiàng)目停滯、無(wú)法交付、無(wú)法辦理產(chǎn)證等風(fēng)險(xiǎn)，甚至最終陷入項(xiàng)目爛尾的局面。此類項(xiàng)目通常又存在著行政違規(guī)、債權(quán)股權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰、股東與投資人及債權(quán)人矛盾沖突劇烈、房地產(chǎn)政策頻繁調(diào)整等問(wèn)題，阻礙著項(xiàng)目的盤(pán)活，也很少有外部投資人敢于承接此類項(xiàng)目，最終形成了商品住宅項(xiàng)目交房難、辦證難、爛尾多的現(xiàn)狀。
2. 海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目主要問(wèn)題之法律共性
我們對(duì)上述主要困境的客觀表現(xiàn)進(jìn)行研究分析并結(jié)合我們處理此類項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們理解海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目背后的法律問(wèn)題主要集中在產(chǎn)權(quán)確權(quán)、土地閑置、違法用地、違法用海、環(huán)保紅線、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債權(quán)股權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰、違規(guī)銷售及政策調(diào)整等方面；為更好地解決海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目，我們針對(duì)海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目主要法律問(wèn)題分析如下：
（1）產(chǎn)權(quán)確權(quán)問(wèn)題
無(wú)論是老舊城區(qū)的城市更新，還是各類閑置、爛尾項(xiàng)目的盤(pán)活再開(kāi)發(fā)等，通常都無(wú)法避免面臨老舊地塊及/或建筑的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，而這類老舊項(xiàng)目由于當(dāng)年房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的不盡完善，或多或少都存在一些產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，進(jìn)而影響老舊城區(qū)的城市更新、爛尾項(xiàng)目盤(pán)活、新項(xiàng)目用地的推進(jìn)等；其中較為常見(jiàn)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題包括：
1）項(xiàng)目用地未辦理土地出讓手續(xù)
由于早期法律法規(guī)的不完善，海南省內(nèi)有很多房地產(chǎn)項(xiàng)目?jī)H在與地方基層政府或群眾自治組織簽訂土地使用協(xié)議后就開(kāi)始開(kāi)發(fā)建設(shè)，直至建成出售都未獲得土地使用權(quán)。這部分房產(chǎn)因缺乏土地使用權(quán)而無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記。同時(shí)，由于作為土地使用權(quán)補(bǔ)辦手續(xù)的主體——項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商大多已經(jīng)注銷、吊銷或成為“三無(wú)”企業(yè)[2]，這部分房產(chǎn)也較難通過(guò)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)的方式推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的辦理。
2）項(xiàng)目缺乏報(bào)建手續(xù)
我們?cè)谕七M(jìn)海南房地產(chǎn)項(xiàng)目的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)海南省內(nèi)很多房地產(chǎn)項(xiàng)目在未辦理完畢報(bào)批報(bào)建手續(xù)及/或產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)的情況下就交付使用，如今因時(shí)間間隔久遠(yuǎn)，曾經(jīng)已有報(bào)建材料丟失、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商已注銷、吊銷或成為“三無(wú)”企業(yè)，難以繼續(xù)推進(jìn)完成報(bào)批報(bào)建，導(dǎo)致無(wú)法補(bǔ)辦不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。
3）房屋實(shí)際占用人與產(chǎn)權(quán)登記人不一致
由于早期不動(dòng)產(chǎn)登記制度普及不足，海南省內(nèi)存在大量?jī)H協(xié)議轉(zhuǎn)讓、協(xié)議抵債、甚至裁定抵債后不辦理產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)的不動(dòng)產(chǎn)。這些產(chǎn)權(quán)瑕疵大多已存在多年，在這過(guò)程中或已經(jīng)歷多輪轉(zhuǎn)讓而無(wú)法追溯確認(rèn)實(shí)際權(quán)屬人。另外，海南省內(nèi)還存在著諸多老舊職工住宅，其中一些職工住宅由于未能完成當(dāng)年福利分房改革，房屋權(quán)屬還登記在原單位名下，但該類房屋職工已實(shí)際居住多年或已通過(guò)協(xié)議對(duì)外轉(zhuǎn)讓多輪，最終由于產(chǎn)權(quán)登記人/原單位無(wú)法取得聯(lián)系、注銷或吊銷，或產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、轉(zhuǎn)讓等手續(xù)材料丟失等客觀原因，無(wú)法證明實(shí)際占用人屬于房屋權(quán)屬人。
（2）違法用地問(wèn)題
由于海南房地產(chǎn)發(fā)展的特殊背景，歷史上出現(xiàn)了不少違法用地項(xiàng)目。這些項(xiàng)目違法用地主要體現(xiàn)在以下幾種類型：（1）在國(guó)有非建設(shè)用地上違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目。如：在國(guó)有林地、草地等非建設(shè)用地上借用“城市公園”、“植物觀光園”等名義建設(shè)醫(yī)療康養(yǎng)、天然氧吧、高爾夫球場(chǎng)等高端文旅項(xiàng)目；（2）非集體企業(yè)在集體非建設(shè)用地上開(kāi)展房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。如：“氧立方”別墅、康養(yǎng)住宅、養(yǎng)老地產(chǎn)等項(xiàng)目；（3）在建設(shè)用地上違反規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃用途或規(guī)劃方案等建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目。前述違法用地行為輕則定性為違建，被限期拆除退還土地，重則涉嫌刑事犯罪，需承擔(dān)刑事責(zé)任。海南的這類項(xiàng)目大多已被政府監(jiān)管叫停，并且由于違法用地行為已成既定事實(shí)，因而項(xiàng)目無(wú)論開(kāi)發(fā)到哪個(gè)階段都較難繼續(xù)盤(pán)活，最終導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)土地閑置。
（3）違法用海問(wèn)題
違法利用填海造地方式進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)也是海南房地產(chǎn)項(xiàng)目存在的一大問(wèn)題。由于填海造地的拿地成本更低，部分開(kāi)發(fā)商通過(guò)“未批先填”或騙得批文后違反批文要求填海，更有甚者突破生態(tài)紅線，在對(duì)生態(tài)造成嚴(yán)重破壞的情況下違規(guī)填海。隨著監(jiān)管日趨嚴(yán)格與房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，在2018年環(huán)保督察風(fēng)暴后，這批違法用海的房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)始大面積關(guān)停、爛尾。根據(jù)2024年8月7日海南省新聞辦公室發(fā)布會(huì)，海南存在52個(gè)“未批已填”的類圍填海項(xiàng)目。[3]同時(shí)，即使項(xiàng)目“已批已建”，很多還涉及項(xiàng)目用海管理不規(guī)范、前期生態(tài)評(píng)估滯后、用途與實(shí)際規(guī)劃不符等問(wèn)題。一些開(kāi)發(fā)商取得的海域使用權(quán)，原用于公共基礎(chǔ)建設(shè)或旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后期卻轉(zhuǎn)為商品房開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重偏離原始用途，涉嫌違法行為。
（4）高風(fēng)險(xiǎn)融資失敗項(xiàng)目問(wèn)題
在房地產(chǎn)狂熱的時(shí)期，高風(fēng)險(xiǎn)融資開(kāi)發(fā)是很多體量較小的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的首選方式，很多不具備完整資金實(shí)力和開(kāi)發(fā)資質(zhì)的中小型開(kāi)發(fā)商通過(guò)收購(gòu)或合作的方式違規(guī)集資、或通過(guò)明股實(shí)債方式借用大企業(yè)資金、或以相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)設(shè)立高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)融資等方式強(qiáng)行啟動(dòng)項(xiàng)目，他們高估填海造地及/或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，盲目擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，未充分考慮市場(chǎng)需求和可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保愿景，這類項(xiàng)目在政策收緊或市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)，極易出現(xiàn)資金鏈斷裂，導(dǎo)致大量項(xiàng)目停工，形成“爛尾”。例如，?？诤J島填海項(xiàng)目因高額融資失敗而停工，項(xiàng)目已閑置長(zhǎng)達(dá)十年，其破損的海岸線不僅對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成深遠(yuǎn)影響，還因投資損失嚴(yán)重難以盤(pán)活，成為地方政府的重大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于這些高風(fēng)險(xiǎn)融資大多采取了復(fù)合融資策略，項(xiàng)目公司往往存在復(fù)雜的股權(quán)和債權(quán)交織問(wèn)題，導(dǎo)致股東與債權(quán)人身份混同，并且因?yàn)檫@類項(xiàng)目前期的違規(guī)操作及政府日漸成熟的監(jiān)管，外部投資人對(duì)這類項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)前景及財(cái)務(wù)透明性等缺乏信心及信任，不愿輕易入場(chǎng)。部分項(xiàng)目還面臨著購(gòu)房者維權(quán)、銀團(tuán)及建工債權(quán)人訴訟的多重壓力，致使項(xiàng)目盤(pán)活進(jìn)程一再受阻。
（5）違規(guī)銷售問(wèn)題
海南房地產(chǎn)市場(chǎng)火熱時(shí)期，尤其是2018年全域限購(gòu)及2020年現(xiàn)售政策實(shí)施前的項(xiàng)目，通?；蚨嗷蛏俅嬖谝恍┻`規(guī)銷售的問(wèn)題，如：開(kāi)發(fā)商虛假承諾、銷售被法院查封的商品房、將未組織竣工驗(yàn)收的商品住房擅自交付使用、無(wú)視備案價(jià)與裝修包捆綁銷售、以“茶水費(fèi)、座位費(fèi)、指標(biāo)費(fèi)”等名義變相加價(jià)收取購(gòu)房款、違反《中華人民共和國(guó)廣告法》等法律法規(guī)發(fā)布銷售廣告、捂盤(pán)惜售等。2018年實(shí)施全域限購(gòu)后，海南還出現(xiàn)了不少為規(guī)避限購(gòu)而改變土地用途的商改住項(xiàng)目，這批項(xiàng)目以“類住宅”名義分割銷售“酒店”、“旅館”或“辦公室”，不僅讓購(gòu)房者面臨產(chǎn)權(quán)不清晰的法律風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，同時(shí)還違反了海南省《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)、辦公類建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理的意見(jiàn)》（瓊自然資規(guī)〔2021〕12號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。
三、海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目法律共性問(wèn)題之破局探討
1. 產(chǎn)權(quán)確權(quán)問(wèn)題
海南各市縣老舊房產(chǎn)的權(quán)屬確認(rèn)問(wèn)題由來(lái)已久，針對(duì)這一問(wèn)題，海南省曾于2021年8月12日出臺(tái)《關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題處理意見(jiàn)的通知》（瓊自然資規(guī)〔2021〕7號(hào)），并在實(shí)施三年總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后于2024年8月7日出臺(tái)《關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記歷史遺留問(wèn)題處理意見(jiàn)的通知》。（瓊自然資規(guī)〔2024〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”）7號(hào)文適用范圍為國(guó)有建設(shè)用地上，土地和房屋權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議，合法建設(shè)，且購(gòu)房人房屋來(lái)源合法，但不能辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的住宅項(xiàng)目，該文件為無(wú)法辦證及缺乏報(bào)建材料無(wú)法辦證項(xiàng)目問(wèn)題的解決提供了方案。
針對(duì)沒(méi)有土地權(quán)屬無(wú)法辦證的問(wèn)題，7號(hào)文將該問(wèn)題拆分成了用地手續(xù)補(bǔ)辦和小產(chǎn)證辦理兩個(gè)層次的問(wèn)題。首先對(duì)于用地手續(xù)補(bǔ)辦，7號(hào)文明確提出，用地手續(xù)補(bǔ)辦只需按照項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的相關(guān)政策即可；其次，對(duì)于小產(chǎn)證辦理，針對(duì)出讓地塊，7號(hào)文提出“證繳分離”原則，無(wú)論有關(guān)部門(mén)向開(kāi)發(fā)建設(shè)主體追繳土地出讓價(jià)款及稅費(fèi)的情況如何，均不影響小業(yè)主的產(chǎn)證辦理。在該種原則下，若開(kāi)發(fā)建設(shè)主體已經(jīng)滅失，我們理解有關(guān)部門(mén)在后續(xù)追繳時(shí)可以根據(jù)開(kāi)發(fā)建設(shè)主體狀態(tài)通過(guò)向其自身、承繼主體、清算組或股東追繳、執(zhí)行、執(zhí)轉(zhuǎn)破等法治化方式實(shí)現(xiàn)追繳；針對(duì)劃撥地塊，7號(hào)文明確劃撥轉(zhuǎn)出讓的價(jià)款補(bǔ)繳由房產(chǎn)最后一手交易的購(gòu)房人依據(jù)土地分?jǐn)偨Y(jié)果按照宗地所在區(qū)域住宅用地基準(zhǔn)地價(jià)的40%補(bǔ)繳承擔(dān)。
針對(duì)缺乏報(bào)建材料無(wú)法辦證的問(wèn)題，7號(hào)文明確提出在相關(guān)部門(mén)確認(rèn)符合規(guī)劃、質(zhì)量、消防等條件后可以直接辦理產(chǎn)證。對(duì)于規(guī)劃不符的，按“證辦分離”原則，無(wú)論有關(guān)部門(mén)向開(kāi)發(fā)建設(shè)主體追繳情況如何，不影響小業(yè)主的產(chǎn)證辦理。我們理解該原則同“證繳分離”原則一致，相關(guān)部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)主體的追繳可參考我們上文“證繳分離”原則中提出的追繳方案；對(duì)于不符合質(zhì)量和消防等要求的還需要進(jìn)行整改，盡管該等價(jià)款應(yīng)當(dāng)由開(kāi)發(fā)建設(shè)主體承擔(dān)，但由于開(kāi)發(fā)建設(shè)主體大多已經(jīng)滅失，我們理解可以通過(guò)在該物業(yè)區(qū)內(nèi)成立業(yè)主委員會(huì)先行墊資后續(xù)向開(kāi)發(fā)建設(shè)主體追繳的方式進(jìn)行，同時(shí)根據(jù)《海南省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》該等項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)符合老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，還可以同步嘗試申請(qǐng)改造項(xiàng)目基金，減小業(yè)主委員會(huì)墊資壓力。
對(duì)于無(wú)法確認(rèn)占用人是否具有權(quán)屬的問(wèn)題，我們理解這一問(wèn)題在不動(dòng)產(chǎn)登記生效原則下是沒(méi)有辦法做到完全確認(rèn)占有人就是產(chǎn)權(quán)人的?；谶@個(gè)前提，我們理解相關(guān)部門(mén)和單位在確權(quán)時(shí)可不必過(guò)分糾結(jié)于如何確認(rèn)占有人權(quán)屬，僅需對(duì)其權(quán)屬材料進(jìn)行形式審查，確定其確實(shí)存在一定權(quán)屬依據(jù)，同時(shí)要求占有人提供其未來(lái)被證明并非所有權(quán)人的書(shū)面賠償承諾，即可假定其為產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)。若未來(lái)有經(jīng)法院判決或其他有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)可的真實(shí)產(chǎn)權(quán)人向相關(guān)部門(mén)或單位主張權(quán)利，相關(guān)部門(mén)或單位即可憑借該賠償承諾要求占有人進(jìn)行賠償。
2. 違法用地問(wèn)題
針對(duì)不同類型的違法用地項(xiàng)目，根據(jù)其各自的特殊性，我們理解可以嘗試以下路徑解決。針對(duì)在國(guó)有建設(shè)用地上違反規(guī)劃用途或規(guī)劃指標(biāo)建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的，我們理解該問(wèn)題可根據(jù)7號(hào)文向政府申請(qǐng)規(guī)劃調(diào)整；針對(duì)非集體企業(yè)在集體非建設(shè)用地上進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目的，我們理解可以依據(jù)《海南自由貿(mào)易港土地管理?xiàng)l例》及《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》等法律法規(guī)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向市縣自治縣人民政府自規(guī)部門(mén)申請(qǐng)，將土地調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再補(bǔ)充履行相關(guān)出讓手續(xù)；針對(duì)利用國(guó)有非建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)的，我們理解目前可以嘗試依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的程序向相應(yīng)層級(jí)政府部門(mén)申請(qǐng)國(guó)有非建設(shè)用地轉(zhuǎn)國(guó)有建設(shè)用地。
同時(shí)，針對(duì)違法用地問(wèn)題較多的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，我們還需特別提請(qǐng)注意的是，高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目在解決違法用地問(wèn)題前需提前關(guān)注該球場(chǎng)項(xiàng)目的立項(xiàng)時(shí)間，根據(jù)《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕1號(hào)），2004年1月10日后我國(guó)就不允許再新建高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。若相關(guān)違法用地高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目立項(xiàng)于2004年以后，則其繼續(xù)開(kāi)發(fā)為高爾夫球場(chǎng)的難度相對(duì)較大。
3. 違法用海問(wèn)題
2024年7月，海南省自然資源和規(guī)劃廳、海南省財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)用海用島要素保障的通知》，進(jìn)一步就解決圍填海歷史遺留問(wèn)題做出了指示；我們理解要破解違法用海項(xiàng)目遺留問(wèn)題，需綜合多方力量采取針對(duì)性措施。針對(duì)同一圍海造地項(xiàng)目的不同部分應(yīng)分類處置。如針對(duì)手續(xù)完備但因經(jīng)營(yíng)問(wèn)題停滯的部分，可通過(guò)市場(chǎng)化方式重新激活盤(pán)活，例如債務(wù)重組或資產(chǎn)拍賣，推動(dòng)該部分項(xiàng)目復(fù)蘇；針對(duì)存在手續(xù)違規(guī)、用途違法的部分，則應(yīng)依法追究違規(guī)問(wèn)題并進(jìn)行整治，同時(shí)迅速收回土地和海域使用權(quán)，將資源重新納入國(guó)家規(guī)劃，用于更符合公共需求的開(kāi)發(fā)用途；而生態(tài)破壞明顯、修復(fù)難度較大的項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先開(kāi)展生態(tài)評(píng)估，制定修復(fù)措施；對(duì)于難以救治的項(xiàng)目可視情況進(jìn)行放棄。例如，三亞紅塘灣新機(jī)場(chǎng)填海項(xiàng)目，將已取得海域使用權(quán)證部分作為三亞新機(jī)場(chǎng)功能配套區(qū)，并編制相關(guān)規(guī)劃。對(duì)于非法填海部分，則拆除工作與新機(jī)場(chǎng)填海工程統(tǒng)籌實(shí)施，拆除的砂石料作為新機(jī)場(chǎng)人工島填海施工部分物料來(lái)源。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)政府在填海造地項(xiàng)目中的主動(dòng)介入作用，加快推進(jìn)爛尾填海項(xiàng)目的審計(jì)評(píng)估，建立土地海域使用權(quán)的二次拍賣平臺(tái)，讓具有實(shí)力的投資者或企業(yè)在政策引導(dǎo)下接盤(pán)盤(pán)活。
4. 高風(fēng)險(xiǎn)融資開(kāi)發(fā)爛尾項(xiàng)目問(wèn)題
盤(pán)活此類高風(fēng)險(xiǎn)融資開(kāi)發(fā)爛尾項(xiàng)目通常需要從對(duì)外債務(wù)、合規(guī)用地、開(kāi)發(fā)建設(shè)、股權(quán)關(guān)系、銷售運(yùn)營(yíng)等多方面進(jìn)行評(píng)估，但其中最為重要的可能在于如何降低潛在投資者的顧慮及法律風(fēng)險(xiǎn)，從而能夠增加項(xiàng)目?jī)r(jià)值，吸引優(yōu)質(zhì)資方進(jìn)入；我們理解主要有以下幾種方式：
（1）重組方式優(yōu)化股債結(jié)構(gòu)
重組股債結(jié)構(gòu)的核心目標(biāo)是通過(guò)調(diào)整公司資本的構(gòu)成和融資方式，減輕企業(yè)的財(cái)務(wù)壓力，同時(shí)增強(qiáng)資本的流動(dòng)性。通過(guò)合理的股債結(jié)構(gòu)調(diào)整，房地產(chǎn)企業(yè)不僅能夠獲得更多的資金支持，還能使債務(wù)和股權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加清晰，減少股東與債權(quán)人之間的潛在沖突，提升企業(yè)的管理和運(yùn)營(yíng)效率。在協(xié)議重組中，開(kāi)發(fā)商可以與債權(quán)人協(xié)商，通過(guò)延期償債、降低利率、減免部分債務(wù)等方式減輕財(cái)務(wù)壓力。此外，債務(wù)重組還可以包括以債換股的方式，將一部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，從而減少企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，并為企業(yè)注入新的資金。
（2）破產(chǎn)重整方式引入投資人隔離風(fēng)險(xiǎn)
破產(chǎn)重整作為一種有效的風(fēng)險(xiǎn)隔離手段，已經(jīng)成為解決企業(yè)資金困境和保障投資者利益的重要方式。破產(chǎn)重整過(guò)程中，投資者通常能夠嘗試通過(guò)成為共益?zhèn)鶛?quán)人的方式獲得一定程度的償債優(yōu)先權(quán)，在法院的監(jiān)督下確保自己的投資安全性，有效地隔離不良資產(chǎn)盤(pán)活中的投資人潛在風(fēng)險(xiǎn)。
（3）破產(chǎn)清算拍賣或司法拍賣中競(jìng)買項(xiàng)目資產(chǎn)
對(duì)于深陷困境、無(wú)法繼續(xù)運(yùn)營(yíng)的房地產(chǎn)項(xiàng)目公司，破產(chǎn)拍賣或司法拍賣是解決問(wèn)題的最后手段。這種方式可以將債務(wù)問(wèn)題留在項(xiàng)目公司，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給有能力的企業(yè)或投資者開(kāi)發(fā)，避免資源的浪費(fèi)。
（4）嘗試多元化方式引入項(xiàng)目資金
嘗試?yán)煤Ｄ?/span>QFLP試點(diǎn)吸引外資進(jìn)入并享受外資品牌授權(quán)提升酒店、商辦相關(guān)物業(yè)的品牌效應(yīng)。
5. 違規(guī)銷售問(wèn)題
在海南房地產(chǎn)市場(chǎng)火熱時(shí)期確實(shí)有不少違規(guī)銷售的問(wèn)題出現(xiàn)，但隨著2020年海南全省開(kāi)始實(shí)施現(xiàn)房銷售政策后，某些違規(guī)銷售問(wèn)題得到了明顯改善；但歷史上已經(jīng)形成的一些違規(guī)銷售風(fēng)險(xiǎn)仍待解決，尤其是如何化解因違規(guī)銷售而產(chǎn)生的小業(yè)主輿情維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)違規(guī)銷售問(wèn)題，開(kāi)發(fā)商及/或未來(lái)投資人首先需要求項(xiàng)目公司停止不符合規(guī)定的銷售行為，并與當(dāng)?shù)卣疁贤ɑ夥桨?，嘗試取得當(dāng)?shù)卣牟惶幜P證明；另外，需主動(dòng)與已有購(gòu)房者協(xié)商溝通，嘗試達(dá)成諒解并簽署諒解協(xié)議，以減少未來(lái)可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)。
結(jié)語(yǔ)
隨著海南房地產(chǎn)市場(chǎng)的深入發(fā)展，我們見(jiàn)證了其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政策調(diào)控中的起伏與挑戰(zhàn)。在經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)和市場(chǎng)調(diào)整之后，海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目面臨著前所未有的壓力。然而，正如歷史所證明的，每一個(gè)困境都孕育著新的機(jī)遇。通過(guò)政策引導(dǎo)和市場(chǎng)創(chuàng)新，海南房地產(chǎn)行業(yè)有望實(shí)現(xiàn)破局，迎來(lái)新的發(fā)展階段。海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目的解決將對(duì)自貿(mào)港建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。它不僅有助于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，降低對(duì)單一產(chǎn)業(yè)的依賴，還能吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才，提升居住品質(zhì)和配套設(shè)施，推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)向新模式過(guò)渡。此外，它還增強(qiáng)了市場(chǎng)活力和投資吸引力，促進(jìn)了房地產(chǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為自貿(mào)港的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過(guò)解決困境房地產(chǎn)項(xiàng)目，海南自貿(mào)港能夠更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，構(gòu)建更加多元化和穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)體系，為2025年封關(guān)及未來(lái)的繁榮發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
本文我們結(jié)合了以往處理海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目的紓困經(jīng)驗(yàn)，主要從較為宏觀的法律層面為讀者進(jìn)行了介紹，并提供一些可供探討或借鑒的破局思路；但鑒于本文主要探討的問(wèn)題所涉維度較廣且每個(gè)困境房地產(chǎn)項(xiàng)目通常有其獨(dú)特性，本文難以一言以蔽之，我們或?qū)⒃诤罄m(xù)相關(guān)文章中進(jìn)行針對(duì)性的探討。我們相信，通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)各界的共同努力，海南困境房地產(chǎn)項(xiàng)目一定能克服當(dāng)前問(wèn)題，探索出一條符合自身特色的脫困道路。在不久的未來(lái)，海南在自貿(mào)港政策的加持下不僅將成為中國(guó)乃至全球的旅游度假勝地，更將成為一個(gè)充滿活力、創(chuàng)新和綠色的房地產(chǎn)投資熱土。
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