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知責于心 擔責于身 履職于行

上海律師參加全國政協(xié)十三屆四次會議建言實錄

2021年第03期    作者:顧曉紅    閱讀 3,393 次

3月4日至10日，全國政協(xié)十三屆四次會議在北京舉行。赴京參會的在滬全國政協(xié)委員中，有兩位上海律師——全國律師行業(yè)黨委委員、中華全國律師協(xié)會副會長、國浩律師（上海）事務所合伙人呂紅兵，上海市婦聯(lián)副主席（兼職）、上海外國語大學法學院副教授、上海市尚偉律師事務所律師黃綺。提交提案和社情民意信息、參加審議討論、參與大會發(fā)言、接受媒體采訪……呂紅兵和黃綺兩位律師委員將本職工作、專業(yè)研究領域、政協(xié)委員履職三者密切結合，知責于心、擔責于身、履職于行，認真參政議政，基于深入調研和思考積極建言。據(jù)不完全統(tǒng)計，在此次會期，呂紅兵委員提交提案9件、參加大會發(fā)言1次，黃綺委員提交提案2件、社情民意信息1篇，交出了出色的“政協(xié)委員履職作業(yè)”。

 做好“八五”普法工作 精準有效是關鍵

我國從1985年起實施五年一輪的普法計劃，至今已經(jīng)走過35年，完成了七個五年普法計劃。今年是“八五”普法的開局之年，“走向第36年的普法宣傳，其本身也是需要通過立法來規(guī)制的”。在黃綺提交給全國政協(xié)十三屆四次會議的提案中，有一件是“盡快為法治宣傳教育立法，提升‘八五’普法成效的建議”。

“今年是‘十四五規(guī)劃’開局，也是國家向第二個百年奮斗目標進軍的首個五年的開始，實現(xiàn)依法治國普法是關鍵，需要積極謀篇布局。”2020年10月，司法部組織開展“七五”普法成效檢查，作為檢查組的一員，黃綺走訪了多家機關、企事業(yè)單位等。“近年來，我國普法宣傳工作雖然取得不少成績，但是依然缺乏頂層設計，導致普法責任主體、普法宣傳方式等都缺少剛性規(guī)定，普法成效存在不盡如人意處。”黃綺注意到，在全國31個省區(qū)市中，盡管相繼有20個省區(qū)市制定了法治宣傳條例，但至今未能在國家層面為法治宣傳教育立法。“這是很大的短板，需要盡快補齊”。

“盡快立法是完成‘八五’普法頂層設計的需要，提升成效是普法宣傳的關鍵。”黃綺在提案中建議，盡快制定一部國家層面的《法治宣傳教育法》，明確法治宣傳教育工作的體制機制，將普法宣傳做得更扎實，更“入耳入腦入心”。她還認為，“八五”普法宣傳的內容應緊跟時代步伐，要適應社會的進步和需要。“我們一直注重在節(jié)點日普法的宣傳形式，但特別需要關注的，應該是法律理念和基本原則的內涵宣傳。”

無獨有偶，呂紅兵在所提交的“關于‘讓民法典走到群眾身邊、走進群眾心里’兩個具體建議的提案”中認為，全民守法既是法治國家的核心形式，更是法治建設的終極內容，“當前，精準有效地開展普法工作顯得尤為重要”。

2020年7月3日，全國政協(xié)社會和法制委員會在委員移動履職平臺上開設了“學習民法典”讀書群，呂紅兵成為這一讀書群的群主。在他看來，作為政協(xié)委員中的法律工作者，學深悟透民法典，主動擔當普法職責，成為宣傳和推進實施民法典的表率，是一項重要的履職使命任務，也是應有之義。在全國政協(xié)社法委統(tǒng)一安排下，呂紅兵與黃綺等其他多名從事法律工作的委員共同組成了導讀小組，分別負責不同主題板塊，通過條款與案例相結合的“以案釋法”方式進行導讀學習，取得了良好的效果。他還走進街道社區(qū)、政府機關，現(xiàn)場說“法”，積極助力這一“社會生活百科全書”更好激發(fā)社會活力。

如何讓廣大人民群眾更為便捷、更有效率地學習民法典？提案中，呂紅兵建議，國家立法機關應刻不容緩地修訂與“典”沖突處，與時俱進地補上“典”中薄弱點，讓民法典更全、更細，更科學、更規(guī)范。同時，匯編民法典及所涉法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件，形成“民法典規(guī)范大系”，開發(fā)并上線電子版應用系統(tǒng)，并進行動態(tài)維護更新。他還建議提煉系列釋“典”案例，以“民法典案例大全”形式在線發(fā)布，以多渠道傳播，讓大家在讀案中學“典”，進而內化于心。

3月8日，全國政協(xié)十三屆四次會議舉行視頻會議。呂紅兵在主會場作大會發(fā)言，主題是“以推動民法典有效實施凝聚法治共識”。他在發(fā)言中說，政協(xié)委員應做尊法學法守法用法的模范，政協(xié)委員中的法律工作者更應同時當宣傳法律的先進，開啟“民法典委員大合唱”。

呂紅兵說，在中國特色社會主義法律體系中，民法典是一部固根本、穩(wěn)預期、利長遠的基礎性法律。民法典應該走進千家萬戶，來到每個人的身邊，陪伴其一生，守護其一世。政協(xié)委員應把自己學典心得與體會、感悟與思考，“溢出”和百姓共商、升華與社會共享。呂紅兵認為，宣講民法典要講透“意義”，即堅持以人民為中心、保障人民權益的實現(xiàn)和發(fā)展。應把握“紅線”，即“民法典是一部‘權利’宣言書”，“權利”兩字應貫穿始終。要創(chuàng)新“方法”，以案說法，以例釋典，通俗易懂，雅俗共賞。應提升“境界”，努力讓百姓養(yǎng)成“民法思維”，提升“法律意識”，共建“法治社會”。

 為經(jīng)濟社會發(fā)展 加強法律制度供給

如何為經(jīng)濟社會發(fā)展加強法律制度供給？一直是呂紅兵所思考的問題。在他提交給全國政協(xié)十三屆四次會議的提案中，不少關乎這個主題。

黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2017年民訴法、行訴法修訂，正式確立檢察公益訴訟。其后，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法文件也陸續(xù)實施。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，黨和國家對檢察公益訴訟提出新要求，人民群眾亦懷有新期待。在“關于加強檢察公益訴訟立法的提案”中，呂紅兵認為，全國統(tǒng)一且更加完善的檢察公益訴訟制度需要建立；檢察公益訴訟的管轄范圍以及檢察機關與行政、監(jiān)察、公共法律服務間的協(xié)同合作機制需要規(guī)范；檢察機關的法律監(jiān)督和公共利益維護職能需要進一步充分發(fā)揮。他建議，制定統(tǒng)一的檢察公益訴訟法，對公益的范圍及公權的介入作出明確定性；界定檢察權介入的涉及國家和社會公共利益的公益訴訟案件類別；落實行政機關配合檢察機關調查取證的機制；完善“檢”“行”銜接，建立檢察與行政信息互通共享的檢察公益訴訟大數(shù)據(jù)平臺；完善“檢”“監(jiān)”銜接，建立檢察與監(jiān)察的案件線索雙向移送機制；統(tǒng)一線索發(fā)現(xiàn)機制，構建全國檢察公益訴訟舉報平臺；加強技術支持保障，體現(xiàn)科技賦能；加強人才培養(yǎng)，建設一支專門的公益檢察專業(yè)隊伍。3月9日，在參與“兩高”報告的討論時，呂紅兵認為，最高人民檢察院報告中提及的“堅持提質效、拓領域，創(chuàng)新公益訴訟檢察辦案機制”，體現(xiàn)了檢察工作對社會公共利益維護力度。結合參與相關工作的實踐與調研，呂紅兵指出了檢察公益訴訟工作中的一些困難和問題，如檢察公益訴訟制度的公眾知曉度還有待提高；案件線索發(fā)現(xiàn)還有一定困難；檢察院開展工作中的“同盟軍”，包括公共法律服務、公共技術服務等隊伍還應加強參與意識與合作意識；檢察機關與行政機關、監(jiān)察機關的工作關系還應進一步理順并規(guī)范；公益訴訟檢察隊伍的技術專業(yè)性亦應進一步提高等，他重申了自己的提案建議。

調解制度在化解社會矛盾、加強社會治理方面發(fā)揮了不可替代的作用。然而“調解規(guī)定、調解組織、調解活動之種類繁多、政出多門、位階不同、體系不一、銜接不易；而且門檻高低不同、組織形式多樣、隊伍歸屬有異、統(tǒng)一培訓缺乏、行為效果不齊”。在“關于加強調解立法，推進多元化糾紛解決機制改革的提案”中，呂紅兵認為，制定統(tǒng)一的《中華人民共和國調解法》，并與仲裁法、訴訟法一起，構成多元化解矛盾糾紛、維護人民合法權益的基本程序法，是應有之義。要通過調解法做出“行為定性”“類型重構”“組織再造”和“制度規(guī)范”。

參與和觀察我國仲裁事業(yè)發(fā)展的實踐，呂紅兵從中發(fā)現(xiàn)不少問題：仲裁機構的法律服務定性不明確、獨立性不明顯、行政化色彩濃厚，進而導致在內部治理、規(guī)則完善、隊伍建設、支持保障等方面存在短板。“這些，造成仲裁公信力尚顯不足，制度作用發(fā)揮有限”。在“關于進一步完善我國仲裁制度，優(yōu)化法治化營商環(huán)境的提案”中，呂紅兵認為，應把仲裁制度改革與發(fā)展置于多元化解糾紛機制建設、優(yōu)化法治化國際化營商環(huán)境中全盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，“這是構建與我國全球經(jīng)貿大國地位相匹配的高水平國際商事爭議解決機制、提高我國全球經(jīng)貿規(guī)則制定話語權、服務國家更高水平對外開放的必要之舉”。他建議，推進仲裁法修訂，明確仲裁機構的法律屬性和地位；增加仲裁機構內部治理制度規(guī)定；構建并落實仲裁協(xié)會的自律監(jiān)管功能；完善制度設計，加強對仲裁行為監(jiān)督制約；參考國際經(jīng)驗完善仲裁程序，提升仲裁國際競爭力。

目前，檢察機關正在探索企業(yè)合規(guī)不起訴制度，構建企業(yè)刑事合規(guī)管理的檢察工作機制。如何讓合規(guī)不起訴及獨立監(jiān)控人制度既以更大的力度保護民營企業(yè)和企業(yè)家合法權益，又有力推動民營企業(yè)筑牢守法合規(guī)經(jīng)營底線？“從長計議，應當在刑事訴訟法上明確規(guī)定企業(yè)合規(guī)不起訴制度的基本原則、基本條件、基本程序”。在“關于創(chuàng)新企業(yè)產權保護，完善企業(yè)合規(guī)不起訴制度的提案”中，呂紅兵認為，應以刑事訴訟法的形式，來確認并規(guī)范檢察制度創(chuàng)新、產權保護制度創(chuàng)新，并依照刑事訴訟法設立這一制度，進一步完善懲治單位犯罪制度、認罪認罰從寬制度，并進一步推進行政監(jiān)管法律體系的健全。他建議，明確并強調制度適用主體及其條件；設立并完善合規(guī)考察機制；統(tǒng)一并規(guī)范合規(guī)考察期間司法措施使用規(guī)則；增加并強化是否決定起訴的聽證制度；建立并健全獨立合規(guī)監(jiān)管人制度，“可以參照破產管理人制度，建立獨立合規(guī)監(jiān)管人名冊并實施動態(tài)管理”。

在海南建設自由貿易港，是黨中央著眼于國內國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創(chuàng)新發(fā)展作出的一個重大戰(zhàn)略決策。其中，制定《中華人民共和國海南自由貿易港法》是制度集成創(chuàng)新的一個重點，因為這是全國人大就中國特色自由貿易港建設制定的第一部法律。這部法律的出臺，不僅將對海南自由貿易港建設產生決定性影響，也將在我國加快推進高水平開放進程中產生重大影響、發(fā)揮特殊作用。1月，全國人大就草案向社會公眾征求意見。呂紅兵提出：“需要賦予海南自由貿易港在法律意義上不同于現(xiàn)行行政區(qū)劃體系的定位和性質，以從法律邏輯上獲得足以支撐其各項經(jīng)濟社會建設必需的法律授權與制度保障。”在“關于制定海南自由貿易港法相關問題的提案”中，呂紅兵建議，修法中應明確海南自由貿易港的法律地位；突出海南自由貿易港法作為海南自由貿易港建設“母法”和“基本法”的功能定位；厘清海南自由貿易港建設中的央地關系；充分體現(xiàn)對標世界最高水平開放形態(tài)的本質要求。

2018年8月20日成立的上海金融法院，勇于開拓創(chuàng)新、全力服務大局，聚焦主責主業(yè)、狠抓執(zhí)法辦案，取得了令人矚目的成績。呂紅兵注意到，上海金融法院受理的案件均為金融民商事案件和涉金融行政案件，并不包括涉金融刑事案件。而從司法實踐看，司法案件存在“民刑交叉”“又民又行”“行轉化刑”的“三合而一”是常態(tài)，民法典第187條規(guī)定“民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任”。司法機關已經(jīng)關注并開始針對此規(guī)律性現(xiàn)象，對專門法院的案件管轄作出了進一步完善——2021年第一個工作日正式收案的海南自由貿易港知識產權法院管轄海南省內應由中級人民法院管轄的知識產權民事、行政、刑事案件，實行知識產權審判“三合一”。在“關于加強金融法院建設，推進案件審判‘三合一’的提案”中，呂紅兵認為，應深化探索金融規(guī)范發(fā)展的司法保護規(guī)律和法院審判規(guī)律，并進一步提高訴源治理能力；通過“一站式”處理糾紛，解決矛盾，處罰違法，懲治犯罪，提高審判效率，提升整體效能；培養(yǎng)既在金融領域中“專業(yè)”又在審判業(yè)務上“復合”的法官隊伍……從而進一步健全完善金融審判體系，營造良好金融法治環(huán)境，推進國家金融戰(zhàn)略實施，促進經(jīng)濟和金融健康發(fā)展。他建議，推進上海金融法院探索全面管轄金融民事、行政、刑事案件從而實現(xiàn)金融案件審判“三合一”機制建設，在具體實施中，由上海金融法院審理的第一審金融刑事案件，可以設計為由上海市檢察院第三分院對口提起公訴，“從長計議，也可以新成立上海市人民檢察院金融檢察分院，依法履行相應檢察職責”。

“民法典已經(jīng)于2021年1月1日起正式實施，意味著《婚姻法》已經(jīng)廢止了。那么以《婚姻法》作為母法由國務院制定的《婚姻登記條例》也同時廢止了?！痘橐龇ā芬呀?jīng)成為了民法典婚姻家庭編的內容了，如此，《婚姻登記條例》應該依據(jù)民法典重新制定。”黃綺在所提交的社情民意信息“盡快出臺新的《婚姻登記條例》”中認為，民法典婚姻家庭編中，關于結婚、離婚的規(guī)定有了很多重要的修改內容，比如結婚條件中已經(jīng)將“患有醫(yī)學上認為不應當結婚的疾病的”不再作為禁止結婚的條件了，而是明確將當事人患有嚴重疾病未事先告知作為婚姻可撤銷的理由之一了。再比如離婚登記中增加了“離婚冷靜期”的規(guī)定，和原來規(guī)定雙方自愿申請離婚登記可以當場拿到離婚證書的規(guī)定有了很大變化。“民法典已經(jīng)開始實施了，《婚姻登記條例》重新制定也是刻不容緩了。”她建議，盡快依據(jù)民法典制定新的《婚姻登記條例》，對相關修改的內容在新制定的條例中予以體現(xiàn)，將結婚條件的改變、“離婚冷靜期”等內容都放入，與民法典內容相匹配。

 為自閉癥患兒 提供針對性義務教育

去年，黃綺在全國政協(xié)十三屆三次會議期間提交了“關于為自閉癥患兒家庭及服務機構加大提供政策支持”提案。提案辦理單位中國殘聯(lián)的回復是：將加強康復服務機構的規(guī)范化建設，并強化監(jiān)管、開展專業(yè)人員培訓，讓自閉癥患兒獲得更高質量、更安全的康復服務。

這件提案引發(fā)了持續(xù)的社會關注，一些自閉癥患者家屬、相關社會人士與黃綺取得聯(lián)系，希望黃綺能繼續(xù)建言。還有一些社會熱心人士提供不少相關線索：創(chuàng)新型音樂教育可以打開自閉癥患兒的自我世界；患有自閉癥的青少年通過模擬制作和售賣咖啡的方式，與陌生人可以順利進行交流……黃綺還應邀觀看了一場特殊的音樂會：自閉癥青少年在舞臺上彈奏樂器、表演心算、合作小品等。這些，都讓黃綺確定了自己應該也可以為這一特殊群體做更多的事，助力他們融入社會、接受教育、打開心扉、從容生活。

調研中，黃綺了解到，復旦大學附屬兒科醫(yī)院科研團隊曾在2014年至2016年間，對全國部分代表性城市中6至12歲、共計超12萬名兒童開展首次大規(guī)模相關流行病學研究，并根據(jù)結果估測出國內流行率為0.7%，即幾乎每143名兒童中就有1名自閉癥患兒。與此同時，世界衛(wèi)生組織在2015年的報告中，將全球平均患病率為0.76%的自閉癥確定為“發(fā)展速度最快的公共衛(wèi)生疾病之一”。

無疑，為自閉癥患兒提供針對性的教育非常必要。黃綺注意到，事實上，目前大部分自閉癥患兒未能接受相適應的康復教育，一些在普通學校接受融合教育的學齡患兒，往往因為跟不上學校教學進度等問題而無法有效學習，學習效果不佳。國內只有較少省市試點自閉癥專業(yè)學校，大部分特殊學校往往將自閉癥與唐氏綜合征患兒混在一起開展教學，達不到因材施教的效果。

“這需要加大社會關注力度。”全國政協(xié)十三屆四次會議期間，黃綺提交了一件基于前期調研的“關于為自閉癥患兒提供有針對性特殊教育的建議”提案。她認為，應該從國家頂層設計出發(fā)，讓自閉癥患兒都能享受到“教育福利”，納入九年義務制教育中開設專門學校，提供針對性的特殊教育培訓保障，并加大培養(yǎng)針對自閉癥的師資培訓力度，彌補人才空缺。鑒于自閉癥患兒的矯治年齡越小越有效果，她建議，采取早期診斷、早期干預、長期治療原則，從幼教階段開始進行篩查和醫(yī)學甄別，癥狀輕微的適教患兒可進入普通學校融合學習，癥狀較重的患兒給予專門的教學環(huán)境，開展有針對的治療性學習。

 各方努力推進 法律職業(yè)共同體建設

律師是全面依法治國的重要力量，是社會主義法治工作隊伍的重要組成部分。推進律法、律檢等律師與司法人員的良性互動，構建中國特色社會主義法律職業(yè)共同體，是貫徹落實習近平法治思想的要求，是維護司法權威、建設高水平平安中國的要求。

針對法律職業(yè)共同體意識尚未完全形成、司法活動中律師權利保障尚不夠切實充分、司法機關與律師隊伍在司法領域熱點問題合作的深度有待強化等問題，在“關于進一步推進法律職業(yè)共同體建設的提案”中，呂紅兵認為，依據(jù)習近平總書記關于“堅持建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|法治工作隊伍”的要求，最高法、最高檢、司法部等以及全國律協(xié)，應當構建作為“法治專門隊伍”的司法人員與作為“法律服務工作者”的律師隊伍之間的和諧關系，完善“組織上多往來、私下里慎交往”的良性互動機制，進一步推動法律職業(yè)共同體建設。

呂紅兵建議，在制定及完善司法人員及律師的職業(yè)規(guī)范中，律師及司法人員應互動參與，為兩者間的良性互動機制建設提供規(guī)則基礎，并使這種互動更加規(guī)范與持續(xù)；司法機關在制定司法規(guī)則時，應制度性地安排律師全過程全方位參與。同樣，律師行業(yè)規(guī)則制定時也需要司法人員從宏觀層面、中間立場、判例角度參與；司法文書應充分引述并回應律師意見，在公開裁判文書同時實現(xiàn)律師文書公開；司法機關與律師行業(yè)的培訓工作都應邀請各自對方交叉參與任教，在職業(yè)教育與業(yè)務培訓方面加強互動；司法機關與律師隊伍應互動提示警示，建立并完善互評制度；司法機關與律師隊伍應建立更為有效的職業(yè)互任機制，持續(xù)并強化推進從符合條件的優(yōu)秀律師中選拔法官、檢察官機制建設；司法機關應落細落實保障律師執(zhí)業(yè)權利的現(xiàn)有規(guī)定等。

對律師如何更好踐行社會責任，呂紅兵在“關于在鄉(xiāng)村振興中加強法律服務供給的提案”中建議，推進律師擔任鄉(xiāng)村法律顧問工作，塑造一個“主力”。他注意到，在各地司法行政機關和律師協(xié)會組織下，律師下鄉(xiāng)村工作正在如火如荼開展，深受廣大農民朋友歡迎。但是，覆蓋面還不夠廣，服務性還不夠準，持續(xù)性還不夠強，保障性還不夠足。應通過政府購買法律服務的方式，深化律師送法下鄉(xiāng)村工作。在此過程中，特別是應該組織實習律師深入農村開展法律服務，并以此作為實習律師培養(yǎng)的應有進階。

社會治理的基礎在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策。在這件提案中，呂紅兵認為，在鄉(xiāng)村振興中，提升鄉(xiāng)村干部及廣大農民的法律意識，是關鍵、是重頭。而在現(xiàn)實中，有的地方重產業(yè)、重項目、重“口袋”（收入）、重經(jīng)濟的情況比較突出，輕法律、輕制度、輕“頭腦”、輕治理的狀態(tài)普遍存在，這也形成了脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興工作中的弱項與短板。如何改變弱項、補齊短板？除了推進律師擔任鄉(xiāng)村法律顧問工作，塑造一個“主力”外，他還建議，進一步提高“法治為本”的認識，把握一條“主線”——提高對農村加大法治供給特別是法律服務供給的認識，以滿足農民法治需求尤其是法律服務需求，進而形成并完善自治為基、法治為本、德治為先的鄉(xiāng)村治理格局；加強民法典下鄉(xiāng)村工作，突出一個“主題”——在政府統(tǒng)籌組織下，由“兩代表”“一委員”中的法律工作者、政法院校法學教師、執(zhí)業(yè)律師“三路大軍”送“典”下鄉(xiāng)，對鄉(xiāng)村干部及廣大農民進行民法典的全面普及和教育；開設鄉(xiāng)村法治課堂，打造一個“載體”——在全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會開設“鄉(xiāng)村振興法治大課堂”，形成據(jù)點網(wǎng)絡化，實現(xiàn)課程體系化，以有形的線下為主，附之于無形的線上方式，以案說法，并加大人民法院下鄉(xiāng)開庭力度，將庭審開進鄉(xiāng)村法治課堂，在開庭中進行法治宣傳；評估鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中鄉(xiāng)村法治建設落實情況，形成一個“推手”——中共中央、國務院曾專門印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，并發(fā)出通知要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。該規(guī)劃中以專節(jié)明確了“推進鄉(xiāng)村法治建設”的內容。今年是規(guī)劃實施的關鍵一年，應評估規(guī)劃實施三年來的落實情況，推進規(guī)劃收官之年的落細與完成，以此作為推手和抓手，進一步加強鄉(xiāng)村振興。