一、我國(guó)氣候變化訴訟第一案

（一）案件背景

我國(guó)風(fēng)電、光電從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始萌發(fā)，發(fā)展較為迅速。1994年原電力工業(yè)部制定了《風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定》（試行），開(kāi)始嘗試鼓勵(lì)風(fēng)電行業(yè)內(nèi)的全額收購(gòu)、就近上網(wǎng)、超均價(jià)全網(wǎng)分?jǐn)偟却胧?/span>2005年《可再生能源法》順利通過(guò)，隨后《節(jié)能法》《電力法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律也進(jìn)行了修訂，強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)、優(yōu)先利用可再生能源等態(tài)度。同時(shí)，《電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法》（以下簡(jiǎn)稱《全額收購(gòu)辦法》）、《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）》、財(cái)政補(bǔ)貼等政策法規(guī)的施行也進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)風(fēng)電、光電行業(yè)的發(fā)展。十年來(lái)，中國(guó)可再生能源年度新增裝機(jī)在全球的占比均在40%以上?？稍偕茉吹陌l(fā)展對(duì)于緩解能源壓力、改善生態(tài)環(huán)境以及促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)省份健康發(fā)展有重大意義。

但在國(guó)家大力推進(jìn)可再生能源發(fā)展的同時(shí)，“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象卻相當(dāng)突兀。“棄風(fēng)棄光”是指由于多種原因，導(dǎo)致風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電未被完全接入電網(wǎng)，而被浪費(fèi)或未被利用的情況。全國(guó)平均棄風(fēng)率在2010年后的五年期間從10％上升到了15.2％，這意味著僅在此期間就有超過(guò)1000億千瓦時(shí)的風(fēng)力發(fā)電被迫損失。光電的情況也并不樂(lè)觀，僅在2016年上半年就有33億千瓦時(shí)以上的光伏發(fā)電量在國(guó)家電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)被廢棄，棄光比例超過(guò)12%。在風(fēng)電、光電資源豐富的西北地區(qū)，棄風(fēng)棄光現(xiàn)象卻尤為明顯。

以甘肅省為例，根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年及2016年上半年甘肅省棄風(fēng)棄光總電量為186.71億千瓦時(shí)。在此背景下，環(huán)保組織北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱“自然之友”）對(duì)國(guó)網(wǎng)甘肅省電力公司（以下簡(jiǎn)稱“甘肅電力公司”）提起了環(huán)境民事公益訴訟。

（二）案件過(guò)程

自然之友認(rèn)為，甘肅電力公司未按照《可再生能源法》的規(guī)定對(duì)其省內(nèi)的風(fēng)能和太陽(yáng)能光伏發(fā)電進(jìn)行全額收購(gòu)，未被全額收購(gòu)的風(fēng)能、太陽(yáng)能光伏發(fā)電由燃煤發(fā)電所替代導(dǎo)致排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。被告的行為損害了社會(huì)公共利益、違反了《可再生能源法》的規(guī)定。原告請(qǐng)求判令被告停止對(duì)環(huán)境的侵害，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)風(fēng)能和太陽(yáng)能光伏并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量，并要求被告支付生態(tài)損害賠償金17.18億。

2017年，該案在蘭州市中級(jí)人民法院立案。2018年，蘭州中院裁定駁回起訴，理由是“甘肅電力作為電力購(gòu)銷和調(diào)配電力供應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，并非發(fā)電企業(yè)，其本身并不能具體實(shí)施本案所指向的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。自然之友的起訴不符合環(huán)境民事公益訴訟起訴的條件，應(yīng)予駁回。”此后自然之友提起上訴。2019年，甘肅高院撤銷該裁定，并指定甘肅礦區(qū)人民法院管轄。

直至2023年，在歷經(jīng)七年之后，該案終于以調(diào)解方式結(jié)案，雙方達(dá)成協(xié)議：“被告國(guó)網(wǎng)甘肅省電力公司將根據(jù)甘肅省相關(guān)政策及規(guī)劃、國(guó)家電網(wǎng)公司“雙碳”行動(dòng)方案和甘肅省“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃，在“十四五”初期累計(jì)投資19.8億元的基礎(chǔ)上，于“十四五”后期繼續(xù)投資至少9.13億元用于新能源配套電網(wǎng)建設(shè)，提升新能源發(fā)電輸送能力。被告履行《可再生能源法》、國(guó)家能源主管部門或監(jiān)管部門規(guī)章政策等法律、法規(guī)和規(guī)定對(duì)應(yīng)的相應(yīng)職責(zé)與義務(wù)，繼續(xù)在保證電網(wǎng)安全的前提下，提高風(fēng)電、光電的利用水平。”

（三）案件意義

雖然該案沒(méi)有明確提及氣候變化訴訟的概念，但原告直接提出了應(yīng)對(duì)氣候變化的訴求，包括未來(lái)如何應(yīng)對(duì)氣候變化、救濟(jì)已被損害的環(huán)境狀態(tài)等。因此，本案也被視為我國(guó)狹義氣候變化訴訟第一案。

該案受到業(yè)界以及社會(huì)很大關(guān)注，正如法院調(diào)解書(shū)所說(shuō)，該案“有利于鼓勵(lì)社會(huì)組織繼續(xù)關(guān)注氣候變化，維護(hù)社會(huì)公益，促進(jìn)綠色發(fā)展。有利于電力企業(yè)加強(qiáng)非化石能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)能源供給革命和綠色低碳轉(zhuǎn)型。對(duì)于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，推進(jìn)更高水平的生態(tài)文明建設(shè)具有良好的示范意義。”

二、“棄風(fēng)棄光”的成因與法律救濟(jì)必要性

（一）我國(guó)“棄風(fēng)棄光”成因復(fù)雜

“棄風(fēng)棄光”成因復(fù)雜，首先是技術(shù)與經(jīng)濟(jì)上的原因。第一，設(shè)備供給不足。風(fēng)能、光能具有能量密度低的特征，形成一定規(guī)模才能被較為穩(wěn)定地利用。由于資金缺乏、技術(shù)不熟練，發(fā)電機(jī)組等必要設(shè)備無(wú)法快速大量生產(chǎn)，供不應(yīng)求，致使風(fēng)電、光電難以快速形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)。第二，風(fēng)光發(fā)電穩(wěn)定性差。由于風(fēng)光發(fā)電受天氣影響較大，發(fā)電量具有間歇性、波動(dòng)性，不利于連續(xù)穩(wěn)定的使用，若要改變風(fēng)光發(fā)電的這些局限性，就需要技術(shù)上的突破創(chuàng)新，而這同樣需要時(shí)間、資金的大量投入。第三，供給與需求不匹配。我國(guó)風(fēng)、光資源豐富但分布不均，主要集中在地廣人稀、海拔較高、白晝較長(zhǎng)的“三北”地區(qū)，電力消耗大的地區(qū)則主要在工業(yè)密集的東南部，尚難解決長(zhǎng)途輸電問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)因素固然是導(dǎo)致風(fēng)電、光電被浪費(fèi)的重要原因，但深層原因還是相關(guān)法律制度保障存在局限。一方面，我國(guó)相關(guān)立法零散、法律層級(jí)低。《可再生能源法》對(duì)可再生能源的角色定位不明，很多制度以原則形式規(guī)定，缺少具體施行細(xì)則，且部門規(guī)章和地方性法規(guī)比較分散，形式、內(nèi)容各異甚至互相沖突，無(wú)法形成一套有機(jī)協(xié)調(diào)的法制體系。另一方面，地方政府的執(zhí)法選擇也會(huì)影響可再生能源的健康發(fā)展。難免有部門地方政府只關(guān)注眼前利益而與法律政策背道而馳，以行政干預(yù)手段來(lái)阻礙風(fēng)電、光電發(fā)展，使得風(fēng)光電產(chǎn)業(yè)被迫向地方政績(jī)讓路。

（二）“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象法律救濟(jì)之必要性

隨著國(guó)家能源局提出可再生能源95%的消納利用率紅線以及電力市場(chǎng)化交易的推進(jìn)，近年來(lái)?xiàng)夛L(fēng)棄光率有所下降，但棄風(fēng)棄光問(wèn)題仍然存在。2022年國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)新能源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)，并對(duì)報(bào)價(jià)未中標(biāo)電量不納入棄風(fēng)棄光電量考核。這意味著，只要“入市”了的新能源發(fā)電都視為實(shí)現(xiàn)了消納，不管實(shí)際是否完成了交易。這種算法下，棄風(fēng)棄光率的降低實(shí)質(zhì)上反映了棄風(fēng)棄光率這一概念的弱化，但并不代表風(fēng)電、光電的消納問(wèn)題已經(jīng)被解決，背后實(shí)質(zhì)上仍隱藏著另一種形式的“棄電”。也就是說(shuō)，由于新能源發(fā)電具有波動(dòng)性和間歇性，考慮到消納成本尤其是電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行因素，當(dāng)電力系統(tǒng)沒(méi)辦法接納那么多的新能源電量，為了讓數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)，新能源發(fā)電企業(yè)就只能讓無(wú)法消納的這部分電量“被迫未中標(biāo)”。

棄風(fēng)棄光直接造成了可再生能源資源的浪費(fèi)，無(wú)疑給可再生能源發(fā)電企業(yè)帶來(lái)了嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)效益損失，使得投資者望而卻步，企業(yè)因缺乏充足的資金支持而無(wú)法快速成長(zhǎng)，形成一種惡性循環(huán)。不僅如此，由于被放棄的可再生能源電量主要由化石能源發(fā)電來(lái)代替，棄風(fēng)棄光也加重了環(huán)境負(fù)擔(dān)。

然而，面對(duì)寶貴的可再生能源被浪費(fèi)丟棄，卻鮮有發(fā)電企業(yè)利用法律手段來(lái)維權(quán)自身權(quán)益。2016年中國(guó)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)發(fā)起了集體維權(quán)，雖然在一定程度上促進(jìn)了棄風(fēng)限電”現(xiàn)象的改善，但風(fēng)能委員會(huì)的訴求并未真正落實(shí)。此外，就只有自然之友對(duì)甘肅電力公司、寧夏電力公司提起的兩起環(huán)境公益訴訟。

我國(guó)“棄風(fēng)棄光”背后有著復(fù)雜的因素，要想解決這一難題，技術(shù)上的突破固然重要，救濟(jì)機(jī)制的完善也很關(guān)鍵。可再生能源的發(fā)展核心是消納問(wèn)題，有關(guān)部門也一直在改革、完善消納機(jī)制，保障可再生能源企業(yè)的合法權(quán)益以及可再生能源產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。然而，一項(xiàng)權(quán)利是否具有可訴性，體現(xiàn)了該項(xiàng)權(quán)利是否具有可實(shí)現(xiàn)性。失去救濟(jì)路徑的權(quán)利就如同“空中花園”，目的很美好但實(shí)現(xiàn)很困難。只有完善“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象的法律救濟(jì)機(jī)制，讓合法行為受保護(hù)，違法行為受懲罰，才能讓法律賦予的權(quán)利落到實(shí)處，讓市場(chǎng)期待的健康秩序建立起來(lái)。

我國(guó)“棄風(fēng)棄光”長(zhǎng)期存在，而通過(guò)法律救濟(jì)的案例卻屈指可數(shù)，很可能是法律救濟(jì)途徑的多樣性及可行性方面存在一些障礙。

三、“棄風(fēng)棄光”之下幾種法律救濟(jì)途徑的可行性分析

（一）“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象法律救濟(jì)的域外實(shí)踐

國(guó)外風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電起步較早，有許多成熟經(jīng)驗(yàn)可供參考。在可再生能源優(yōu)先并網(wǎng)制度的探索上，德國(guó)與西班牙堪稱引領(lǐng)者。德國(guó)在1991年施行的《強(qiáng)制輸電法》中確立了電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者必須優(yōu)先全額收購(gòu)風(fēng)電的硬性規(guī)則。與德國(guó)類似地，西班牙《電力法》及配套法規(guī)也確立了強(qiáng)制入網(wǎng)原則，明確熱電聯(lián)產(chǎn)、可再生能源發(fā)電“優(yōu)先發(fā)展”。此外，德國(guó)還規(guī)定了優(yōu)先并網(wǎng)的法律救濟(jì)，即當(dāng)可再生能源發(fā)電企業(yè)被拒絕優(yōu)先并網(wǎng)時(shí)，可通過(guò)行政程序?qū)で蠓删葷?jì)。同時(shí)，德國(guó)還明確界定了電網(wǎng)企業(yè)在“電網(wǎng)安全（或電力安全）”上的責(zé)任，限制電網(wǎng)企業(yè)濫用電力安全原則而損害發(fā)電企業(yè)利益。

（二）我國(guó)“棄風(fēng)棄光”法律救濟(jì)途徑

一、民事私益訴訟

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《可再生能源法》、《大氣污染防治法》均規(guī)定了可再生能源優(yōu)先并網(wǎng)的原則。為保障可再生能源的優(yōu)先入網(wǎng)，國(guó)家能源局制定了《全額收購(gòu)辦法》，要求電網(wǎng)企業(yè)必須優(yōu)先收購(gòu)電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電企業(yè)所發(fā)電量。《可再生能源法》也規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)須承擔(dān)違反全額收購(gòu)對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)造成的損失，若經(jīng)監(jiān)管部門責(zé)令后拒不改正的，還將面臨進(jìn)一步罰款。

從民事角度來(lái)看，電網(wǎng)公司與可再生能源發(fā)電企業(yè)之間存在著購(gòu)售電合同關(guān)系，故電網(wǎng)公司必須履行約定的并網(wǎng)義務(wù)，否則應(yīng)當(dāng)賠償被迫浪費(fèi)已生電量的可再生能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。即使電網(wǎng)企業(yè)與可再生能源發(fā)電企業(yè)之間未達(dá)成前述合同，可再生能源發(fā)電企業(yè)理應(yīng)有權(quán)依據(jù)《可再生能源法》向電網(wǎng)企業(yè)請(qǐng)求賠償損失。然而實(shí)際情況并非如此簡(jiǎn)單。

根據(jù)《全額收購(gòu)辦法》規(guī)定，除非存在不可抗力或危及電網(wǎng)安全穩(wěn)定的情形，否則不可限制可再生能源發(fā)電出力；“危及電網(wǎng)安全穩(wěn)定的情形”的認(rèn)定權(quán)限由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)所掌握。因此，不可抗力以及危及電網(wǎng)安全穩(wěn)定便可以成為“棄風(fēng)棄光”的兩項(xiàng)豁免理由，且我國(guó)能源主管部門有權(quán)自由裁量“電網(wǎng)安全”的認(rèn)定。在豁免理由處于不確定狀態(tài)且解釋權(quán)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織掌握的前提下，尤其是在“棄風(fēng)限電”常與地方政府利益相牽連的背景下，風(fēng)電與光電的棄用往往能夠被“合法化”，風(fēng)電、光電發(fā)電企業(yè)很難有信心或動(dòng)力通過(guò)民事訴訟來(lái)維權(quán)。

二、民事公益訴訟

面對(duì)環(huán)境問(wèn)題，在私益民事訴訟之外，環(huán)境民事公益訴訟也是一種救濟(jì)途徑。但同樣地，針對(duì)“棄風(fēng)棄光”的環(huán)境民事公益訴訟也面臨著許多阻礙，這在自然之友與甘肅電力公司、寧夏電力公司的兩起環(huán)境公益訴訟中便可見(jiàn)一斑。

首先，受案范圍有限制。環(huán)境民事公益訴訟制度僅適用于對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或存在損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)未能將風(fēng)力、光伏發(fā)電量全部入網(wǎng)而致使其浪費(fèi)的事件，原告一般只能以“具有重大風(fēng)險(xiǎn)”為由提起預(yù)防性民事公益訴訟。然目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行明確界定，其涵義與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)皆為模糊，導(dǎo)致了實(shí)務(wù)中以“重大風(fēng)險(xiǎn)”為由提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟仍然套用一般環(huán)境侵權(quán)訴訟的“公式”來(lái)對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”是否存在進(jìn)行判定，要求原告像證明確切的損害事實(shí)那樣，提供充足的證據(jù)來(lái)證明電網(wǎng)企業(yè)對(duì)風(fēng)電、光電的放棄存在損害社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)，且這種風(fēng)險(xiǎn)是足夠顯著、嚴(yán)重的。這必將導(dǎo)致原告負(fù)擔(dān)較重的舉證責(zé)任和較高的訴訟成本。

其次，被告必須是破壞、污染生態(tài)環(huán)境行為的實(shí)施主體。而“棄風(fēng)棄光”事件中，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)電力購(gòu)銷、調(diào)配及供應(yīng)，并非具體實(shí)施發(fā)電行為的企業(yè)，雖然被浪費(fèi)的可再生能源電量被化石能源電量替代導(dǎo)致了更多地使用非清潔能源，但電網(wǎng)企業(yè)本身也不是使用非清潔能源行為的具體實(shí)施主體。在自然之友訴甘肅電力公司案中，蘭州中院便以該理由裁定駁回起訴，雖然該裁定后來(lái)被撤銷，但一定程度上也能體現(xiàn)法院的態(tài)度。

再者，雖然“棄風(fēng)棄光”導(dǎo)致了化石能源電量替代了該部分的可再生能源電量而使得總體上化石能源燃燒產(chǎn)生的污染物增加，但火電企業(yè)在遵守國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)及排放量的前提下利用化石能源進(jìn)行發(fā)電這一行為本身也并不違法。然眾所周知，大量使用化石能源產(chǎn)生的溫室氣體無(wú)疑會(huì)影響環(huán)境。正如自然之友訴甘肅電力公司案中提出，使用煤炭的火力發(fā)電過(guò)程產(chǎn)生大量的溫室氣體，由此引起的全球氣候變化將對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，這就使該環(huán)境公益訴訟案一定程度上具備了氣候變化訴訟的特征。鑒于氣候變化訴訟在我國(guó)尚未發(fā)展起來(lái)，且氣候變化問(wèn)題上的科學(xué)不確定性一直存在爭(zhēng)議，從這一角度對(duì)“棄風(fēng)棄光”提起公益訴訟將面臨不小的阻礙。

三、行政救濟(jì)

鑒于目前我國(guó)能源監(jiān)管體制存在多頭管理現(xiàn)象，各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門的監(jiān)管職責(zé)比較混亂，致使權(quán)力尋租、地方保護(hù)主義等濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。甚至，由于火電企業(yè)的效益與當(dāng)?shù)囟愂铡⒕蜆I(yè)等重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題密切相關(guān)，部分地區(qū)的政府為了自身利益寧愿選擇以頒布政策規(guī)章等手段優(yōu)先保護(hù)火電企業(yè)，限制可再生能源發(fā)電并網(wǎng)量，使可再生能源發(fā)電企業(yè)不得不放棄寶貴的電能。故棄風(fēng)棄光的行政救濟(jì)途徑存在很多障礙。

雖然我國(guó)可再生能源優(yōu)先并網(wǎng)原則通過(guò)法律得到了確立，但優(yōu)先原則所需的相應(yīng)程序規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支持力度等具體事項(xiàng)并未得到明晰確立，同時(shí)也缺少清晰的關(guān)于違反優(yōu)先原則時(shí)法律救濟(jì)途徑的規(guī)定。此外，如前文所述，《全額收購(gòu)辦法》規(guī)定了“棄風(fēng)棄光”的兩項(xiàng)豁免理由，即不可抗力和危及電網(wǎng)安全穩(wěn)定，同時(shí)又規(guī)定了危及電網(wǎng)安全穩(wěn)定的情形的認(rèn)定權(quán)限由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握。因此，面對(duì)地方政府的不正當(dāng)干預(yù)，即使受損可再生能源發(fā)電企業(yè)向地方能源行政主管部門提起行政復(fù)議或行政訴訟，行政主管部門總會(huì)拿出“棄風(fēng)棄光”的合法性依據(jù)。

四、關(guān)于“棄風(fēng)棄光”法律救濟(jì)制度的一些展望

長(zhǎng)期以來(lái)，面對(duì)“棄風(fēng)棄光”行為，遭受經(jīng)濟(jì)損失、不公對(duì)待的可再生能源企業(yè)很難從我國(guó)現(xiàn)有法制中找到清晰高效的救濟(jì)途徑，這就變相助長(zhǎng)了電力行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、犧牲生態(tài)環(huán)境換取短期經(jīng)濟(jì)利益的不良風(fēng)氣，那么可再生能源的消納機(jī)制也就無(wú)法真正落實(shí)。因此，如果能從立法、執(zhí)法、司法及守法用法等方面共同努力，讓“棄風(fēng)棄光”的救濟(jì)途徑更加通暢，讓法律賦予的權(quán)利落到實(shí)處，那么市場(chǎng)期待的健康秩序也能更好地被建立，從根本上讓可再生能源發(fā)展走上正軌。以下是本文對(duì)“棄風(fēng)棄光”法律救濟(jì)制度的一些展望。

（一）轉(zhuǎn)變可再生能源地位，明確立法方向

從法律體系構(gòu)建的角度看，“棄風(fēng)棄光”的核心原因是《可再生能源法》對(duì)可再生能源地位的界定不夠明晰準(zhǔn)確。

中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是最大的碳排放國(guó)，我國(guó)目前的巨大挑戰(zhàn)是如何在穩(wěn)步邁向“雙碳”目標(biāo)的同時(shí)保證國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康增長(zhǎng)。世界各國(guó)已達(dá)成廣泛共識(shí)，欲使碳排放問(wèn)題得到根治，徹底消除碳排放，就必須切實(shí)擺脫對(duì)化石能源的依賴，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快發(fā)展清潔替代和電能替代。因此，《可再生能源法》將可再生能源開(kāi)發(fā)利用的地位界定為“優(yōu)先”是不夠的，而應(yīng)當(dāng)是“替代”。“替代”意味著不但應(yīng)該優(yōu)先支持可再生能源企業(yè)的發(fā)展，還要逐步通過(guò)一定限制措施將非可再生能源行業(yè)引導(dǎo)出市場(chǎng)。正因?yàn)榭稍偕茉吹?/span>“替代”地位還未得到法律確立，使得可再生能源電力對(duì)傳統(tǒng)化石能源電力的替代性無(wú)法得到地方政府的正視，也導(dǎo)致部分政府部門無(wú)法形成對(duì)可再生能源行業(yè)重要性和發(fā)展前景的正確認(rèn)知。因此，倘若未來(lái)《可再生能源法》中能夠明確規(guī)定“非化石能源無(wú)條件替代化石能源”的原則，確立可再生能源的替代地位，相信會(huì)使可再生能源立法定位更清晰，為下位法指引明確的方向，讓“棄風(fēng)棄光”問(wèn)題失去賴以滋生的土壤，也讓可再生能源切實(shí)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ慈?/span>。 

（二）細(xì)化執(zhí)法程序，保障制度落實(shí)

作為具有執(zhí)法優(yōu)勢(shì)的行政部門，政府應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)電力產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵角色。

一方面，應(yīng)構(gòu)建約束地方政府濫用編制、調(diào)整本地用電計(jì)劃?rùn)?quán)力的程序標(biāo)準(zhǔn)。例如，規(guī)定地方政府制定發(fā)電計(jì)劃時(shí)必須將當(dāng)年可再生能源的計(jì)劃發(fā)電量清晰列明；明確規(guī)定對(duì)存在重大分歧的計(jì)劃編制進(jìn)行聽(tīng)證的程序規(guī)則以及違反程序的法律后果；以及明確規(guī)定行政相對(duì)人在因政府行為而遭受損失時(shí)有權(quán)通過(guò)行政復(fù)議或訴訟來(lái)尋求救濟(jì)。

另一方面，可借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，明確區(qū)分電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)在電網(wǎng)安全方面的責(zé)任，在可再生能源發(fā)電企業(yè)所產(chǎn)電能符合相關(guān)技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下，電網(wǎng)企業(yè)在特殊情形下為保障電網(wǎng)安全而確實(shí)無(wú)法做到對(duì)可再生能源發(fā)電全額收購(gòu)時(shí)，應(yīng)由政府相關(guān)部門對(duì)受損的可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償；同時(shí)應(yīng)由權(quán)威部門清晰界定“電網(wǎng)安全”的含義以及“危及電網(wǎng)安全的情形”，限制電網(wǎng)企業(yè)濫用電網(wǎng)安全原則而隨意觸發(fā)違反收購(gòu)合同的豁免理由，保障受損發(fā)電企業(yè)通過(guò)法律手段維護(hù)權(quán)益。

（三）重視預(yù)防原則，發(fā)揮公益訴訟優(yōu)勢(shì)

從長(zhǎng)期來(lái)看，“棄風(fēng)棄光”行為勢(shì)必會(huì)給電力企業(yè)、可再生能源行業(yè)乃至整個(gè)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)峻后果。因此，及時(shí)的遏制與預(yù)防比損害發(fā)生后的補(bǔ)救更有意義，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)該更多地發(fā)揮出事前救濟(jì)功能。

首先，最高人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)以司法解釋的方式明確環(huán)境民事公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的定義，并制定科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，合理分配原告與被告承擔(dān)的舉證責(zé)任。同時(shí)，鑒于能源領(lǐng)域往往涉及到大氣污染、氣候變化等問(wèn)題，應(yīng)建立健全專家輔助人制度，為專業(yè)性、科學(xué)不確定性較強(qiáng)的問(wèn)題提供意見(jiàn)，幫助法官做出公正判斷。

其次，由于“棄風(fēng)棄光”常常牽涉到地方政府權(quán)力尋租、地方保護(hù)主義等行政權(quán)濫用行為，僅僅依靠民事訴訟并不能解決地方政府對(duì)電力行業(yè)的不正當(dāng)干預(yù)問(wèn)題，此時(shí)便需要行政訴訟來(lái)發(fā)揮作用。有關(guān)部門可以在內(nèi)蒙古、新疆、甘肅等“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)設(shè)立改革試點(diǎn)，將“重大風(fēng)險(xiǎn)”納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，通過(guò)行政法庭對(duì)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的違法行為或不作為提出根本性的糾正或救濟(jì)，使得行政機(jī)關(guān)不得不接受司法監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)而不斷加強(qiáng)內(nèi)部自我監(jiān)督，提高行政執(zhí)法水平，為“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象開(kāi)辟一條高效的司法救濟(jì)新路徑。

此外，鑒于“棄風(fēng)棄光”相關(guān)案件一般涉及金額巨大，事實(shí)關(guān)系復(fù)雜，科學(xué)性、專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)原告負(fù)擔(dān)訴訟成本、應(yīng)對(duì)訴訟挑戰(zhàn)的能力提出了比較高的要求。故檢察院理應(yīng)更積極地履行監(jiān)督法律實(shí)行的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的浪費(fèi)風(fēng)電、光伏電的行為時(shí)主動(dòng)發(fā)起檢察公益訴訟，或者在社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟時(shí)支持起訴，讓浪費(fèi)寶貴能源的行為及時(shí)得到遏制。

（四）律師積極參與，踐行守法用法

雖然對(duì)于“棄風(fēng)棄光”這種成因復(fù)雜的難題，僅憑幾場(chǎng)訴訟也難以實(shí)現(xiàn)根治，但每一個(gè)拿起司法武器捍衛(wèi)市場(chǎng)主體合法權(quán)益或者環(huán)境公共利益的舉動(dòng)本身都值得我們重視。就如自然之友對(duì)甘肅、寧夏電力公司提起的公益訴訟，不論勝訴與否，它本身就體現(xiàn)了一種進(jìn)步意義，引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響。

對(duì)于“棄風(fēng)棄光”類糾紛，律師同仁們應(yīng)當(dāng)深入了解相關(guān)法律法規(guī)、積極參與案件調(diào)查和取證、注重與檢察院等機(jī)關(guān)的協(xié)同合作，通過(guò)代理民事訴訟或行政訴訟，及時(shí)糾正違法的民事行為或行政行為，在為權(quán)利受損主體提供法律救濟(jì)的同時(shí)，也能通過(guò)司法手段促進(jìn)整個(gè)社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的認(rèn)同。

除了訴訟外，律師也可以通過(guò)參與立法調(diào)研、座談、論證、聽(tīng)證會(huì)等途徑，為可再生能源立法建言獻(xiàn)策，或是通過(guò)法律援助、義務(wù)普法等方式參與社會(huì)公益。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將有利于提升電力監(jiān)管部門、電力行業(yè)以及社會(huì)公眾對(duì)保護(hù)生態(tài)、治理環(huán)境的重視程度，有利于盡早讓“雙碳”愿景成為現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念更好地被社會(huì)所認(rèn)同、踐行。

1.    參見(jiàn)中國(guó)能源報(bào)：《2015年我國(guó)電源發(fā)展年度分析及2106年展望》，載http://www.cpnn.com.cn/cpnn_zt/dsj/dlrsb/201605/t20160504_888601.html，最后訪問(wèn)日期2022年1月25日。
2.  參見(jiàn)馮為為：《依法治能——破解可再生能源發(fā)展瓶頸》，載《節(jié)能與環(huán)?！?016年第11期，第38頁(yè)。
3.  參見(jiàn)甘肅礦區(qū)人民法院《公益訴訟公告（2019）甘95民初7號(hào)》，載甘肅礦區(qū)人民法院網(wǎng)，https://kuangqu.chinagscourt.gov.cn/Show/35830，最后訪問(wèn)日期2024年11月8日。
4.  參見(jiàn)韓德培主編：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2018年7月第8版，第195頁(yè)。
5.  參見(jiàn)劉洋：《風(fēng)電光伏95%的消納“紅線”要放開(kāi)？》，載華夏能源網(wǎng)，https://www.hxny.com/nd-100950-0-8.html，最后訪問(wèn)日期2024年11月10日。
6.  參見(jiàn)秦海巖：《棄風(fēng)限電:風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不可承受之重——風(fēng)電行業(yè)首例集體維權(quán)背后》，載《中華環(huán)境》2016年第5期，第48頁(yè)。
7.  參見(jiàn)龔向前：《可再生能源優(yōu)先權(quán)的法律構(gòu)造——基于“棄風(fēng)限光”現(xiàn)象的分析》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第17卷第1期，第29頁(yè)。
8.  例如，2009年德國(guó)聯(lián)邦最高法院做出里程碑式的判決，明確了《可再生能源優(yōu)先法》規(guī)定的“優(yōu)先并網(wǎng)”的義務(wù)不限于公共電網(wǎng)，也包括輸電網(wǎng)絡(luò)。
9.  例如，德國(guó)《能源產(chǎn)業(yè)法》既規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)可限制容量超過(guò)一百千瓦的可再生能源發(fā)電并網(wǎng)，也明確了系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)必須處理因可再生能源接入帶來(lái)的危險(xiǎn)和擾動(dòng)，以確保電網(wǎng)安全和可靠性的義務(wù)。
10.  參見(jiàn)陳薇：《氣候變化訴訟比較研究——基于兩起“棄風(fēng)棄光”環(huán)境公益訴訟案展開(kāi)的分析》，載《法律適用》2020年第8期，第83-84頁(yè)。
11.  參見(jiàn)魏瓊：《我國(guó)地方政府“棄風(fēng)限電”的法律規(guī)制研究》，載《新疆社會(huì)科學(xué)》2017年第3期，第120頁(yè)。
12.  參見(jiàn)劉振亞：《電能替代（“兩個(gè)替代”）為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要途徑》，載國(guó)際能源網(wǎng)，https://power.in-en.com/html/power-2386049.shtml，最后訪問(wèn)日期2022年1月26日。
13.  參見(jiàn)前引11，魏瓊文，第121頁(yè)。
14.  參見(jiàn)中國(guó)能源報(bào)：《為何會(huì)“棄風(fēng)棄光”？根源在哪里？》，載能源新聞網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1566995129098658&wfr=spider&for=pc，最后訪問(wèn)日期2022年1月27日。