網(wǎng)上投稿
引言
2023年是我國金融業(yè)監(jiān)管歷史上具有里程碑意義的一年，我國金融監(jiān)管領(lǐng)域迎來諸多重磅改革。通過機構(gòu)設(shè)置調(diào)整和職責(zé)優(yōu)化，“一行兩會”成為過去式，我國“一行一局一會”的金融監(jiān)管新格局加快形成。在去年10月底召開的中央金融工作會議上，特別強調(diào)了金融在國民經(jīng)濟中的核心地位，提出“加快建設(shè)金融強國，全面加強金融監(jiān)管，完善金融體制，優(yōu)化金融服務(wù)，防范化解風(fēng)險，堅定不移走中國特色金融發(fā)展之路，推動我國金融高質(zhì)量發(fā)展”。會議還強調(diào)，“切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”。
應(yīng)當說，金融監(jiān)管趨嚴是確定的?？梢灶A(yù)見的是，強監(jiān)管、嚴監(jiān)管將成為接下來較長一段時期內(nèi)貫穿金融監(jiān)管始終的主線與主旋律。在具體理解此次國家金融監(jiān)管總局修訂發(fā)布的《金融機構(gòu)涉刑案件管理辦法》（以下簡稱《辦法》），同樣需要深刻認識中央金融工作會議精神，深刻理解當前嚴厲打擊金融犯罪的整體政策要求。
要點解讀1：“嚴厲打擊金融犯罪”
1.金融機構(gòu)全覆蓋，從業(yè)人員全覆蓋
盡管此前《銀行保險機構(gòu)涉刑案件管理辦法（試行）》（以下簡稱“舊規(guī)”）在規(guī)范名稱上只針對了銀行機構(gòu)和保險機構(gòu)，但是第二條在條文內(nèi)容上仍然將銀行機構(gòu)和保險機構(gòu)之外的其他金融機構(gòu)納入了適用范圍。而此次《辦法》第二條不再單獨對銀行機構(gòu)和保險機構(gòu)進行規(guī)定，而以列舉式的方式明確了“金融機構(gòu)”所涵指的具體類型與范圍，即“在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融控股公司、政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村資金互助社、貸款公司、金融資產(chǎn)管理公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經(jīng)紀公司、信托公司、理財公司、金融資產(chǎn)投資公司、人身保險公司、財產(chǎn)保險公司、保險資產(chǎn)管理公司、保險集團（控股）公司、再保險公司、政策性保險公司、相互保險組織、保險專業(yè)代理機構(gòu)、保險經(jīng)紀人”。
自2020年6月《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》對于金融業(yè)準入的負面清單正式清零，我國金融業(yè)對外開放的步伐不斷加快，實際操作層面的問題也不斷得以落實。在金融開放的過程中，監(jiān)管能力也需與開放水平相適應(yīng)。該條第二款中將外國銀行代表處、外國保險機構(gòu)代表處、保險公估人納入了對象范圍，同時以“受金融監(jiān)管總局及其派出機構(gòu)監(jiān)管的其他機構(gòu)”的兜底性規(guī)定，為將日后可能出現(xiàn)的其他金融機構(gòu)納入監(jiān)管保留了必要空間。
此外，相較于“舊規(guī)”僅規(guī)定“從業(yè)人員”，但未明確“從業(yè)人員”范圍的做法?！掇k法》第四十一條第一款明確了金融機構(gòu)“從業(yè)人員”的范圍除了“與金融機構(gòu)簽訂勞動合同的在崗人員，金融機構(gòu)董（理）事會成員、監(jiān)事會成員及高級管理人員”之外，也明確包含“簽訂代理合同的個人保險代理人以及金融機構(gòu)聘用或者與勞務(wù)派遣機構(gòu)簽訂協(xié)議從事輔助性金融服務(wù)的其他人員”。簡言之，除了簽署勞動合同的正式員工，對于個人保險代理人，以及從事勞務(wù)派遣或者輔助性金融服務(wù)的其他人員，若存在違法違規(guī)行為，同樣適用《辦法》的規(guī)定。
2.“堅持機構(gòu)為主、屬地監(jiān)管、分級負責(zé)、依法處置原則”
“機構(gòu)為主”強調(diào)了金融機構(gòu)在案件管理中的主體責(zé)任，第五條規(guī)定了，金融機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)自身的實際情況，“建立與本機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度和內(nèi)控管理要求相適應(yīng)的案件管理體系”，同時也要確保合規(guī)管理的有效性與持續(xù)性，避免形式上的合規(guī)，“制定并有效執(zhí)行本機構(gòu)的案件管理制度”。
“屬地監(jiān)管”指的是金融機構(gòu)所在地的監(jiān)管機構(gòu)要承擔(dān)起對機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)、督促案發(fā)機構(gòu)做好案件處置。此外，根據(jù)第七條的規(guī)定，各級派出機構(gòu)負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的案件管理工作，同時上級監(jiān)管部門在必要時也可以提級查處下級派出機構(gòu)管轄的案件。
“分級負責(zé)”強調(diào)的是金融機構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身實際情況，同時根據(jù)風(fēng)險的性質(zhì)和管理的需要，實行分級負責(zé)，確保各級機構(gòu)及其管理人員都了解并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，形成層級分明、責(zé)任明確的管理體系。
“依法處置”是指金融機構(gòu)須依法依規(guī)開展案件處置工作，監(jiān)管機構(gòu)按照監(jiān)管權(quán)限，對相關(guān)金融機構(gòu)和案件責(zé)任人員依法依規(guī)采取監(jiān)管措施或者實施行政處罰。
要點解讀2：“強化重大案件處置”
1.不再區(qū)分“業(yè)內(nèi)案件”與“業(yè)外案件”
《辦法》第八條對“案件”給出明確定義，即“案件是指金融機構(gòu)從業(yè)人員在業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中，利用職務(wù)便利實施侵犯所在機構(gòu)或者客戶合法權(quán)益的行為，已由公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)立案查處的刑事案件”。同時指出，“金融機構(gòu)從業(yè)人員違規(guī)使用金融機構(gòu)重要空白憑證、印章、營業(yè)場所等，套取所在機構(gòu)信用參與非法集資等非法金融活動，已由公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)立案查處的刑事案件，按照案件管理”。根據(jù)該規(guī)定，可從如下四個角度進一步予以明確：
其一，在實施主體上，相較于舊規(guī)根據(jù)實施主體是“銀行保險機構(gòu)及其從業(yè)人員”，亦或者是“銀行保險機構(gòu)以外的單位、人員”，而將案件類別分為“業(yè)內(nèi)案件”與“業(yè)外案件”?！掇k法》不再將“業(yè)外案件”納入“案件”范圍，在實施主體上僅包括金融機構(gòu)從業(yè)人員。
其二，在行為對象與客體上，侵犯的應(yīng)是所在機構(gòu)或者客戶的合法權(quán)益，對于金融機構(gòu)從業(yè)人員實施的與職務(wù)、業(yè)務(wù)等無關(guān)的其他犯罪行為，并不屬于“案件”范圍。
其三，在行為類型上，一種是在業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中，利用職務(wù)便利實施的有關(guān)行為，具體可能涉及職務(wù)侵占、挪用資金、貪污、挪用公款、侵犯公民個人信息等，另一種是套取所在機構(gòu)信用而實施的非法集資等非法金融活動，具體可能涉及集資詐騙、詐騙、非法吸收公眾存款等。
其四，在案件所處階段上，必須是已由公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)立案查處的刑事案件。若屬于第九條所規(guī)定的“案件風(fēng)險事件”，金融機構(gòu)應(yīng)及時開展核查，持續(xù)關(guān)注事件進展，若符合案件定義，及時報送信息并開展案件處置工作，若不符合案件定義，則應(yīng)及時撤銷案件風(fēng)險事件。
2.明確“重大案件”認定標準
《辦法》第十條在“案件”的基礎(chǔ)上，進一步明確了“重大案件”的標準，有下列情形之一的，屬于重大案件：
l （一）涉案業(yè)務(wù)余額等值人民幣一億元（含）以上的；
l （二）自案件確認后至案件審結(jié)期間任一時點，風(fēng)險敞口金額（指涉案金額扣除已回收的現(xiàn)金或者等同現(xiàn)金的資產(chǎn)）等值人民幣五千萬元（含）以上，且占案發(fā)法人機構(gòu)凈資產(chǎn)百分之十（含）以上的；
l （三）性質(zhì)惡劣、引發(fā)重大負面輿情、造成擠兌或者集中退保以及可能誘發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險等具有重大社會不良影響的；
l （四）金融監(jiān)管總局及其派出機構(gòu)認定的其他屬于重大案件的情形。
相較于舊規(guī)而言，《辦法》對“重大案件”的定義作出了較大調(diào)整，主要體現(xiàn)在以下兩方面：其一，不再區(qū)分銀行機構(gòu)與保險機構(gòu)，對于各類金融機構(gòu)在適用“涉案業(yè)務(wù)余額”標準時不再區(qū)分不同數(shù)額；其二，對于適用“風(fēng)險敞口金額”標準的，進一步明確為等值人民幣五千萬元（含）以上，且占案發(fā)法人機構(gòu)凈資產(chǎn)百分之十（含）以上的，從而進一步提升案件管理的有效性。
此外需要強調(diào)的是，除了第一項和第二項的不同數(shù)額標準外，對于第三項和第四項所規(guī)定的具有重大不良社會影響、可能誘發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險的案件，都可能被認定為重大案件。
3.對重大案件嚴格追責(zé)問責(zé)
《辦法》強化重大案件處置，對重大案件在調(diào)查、追責(zé)問責(zé)等方面從嚴要求，切實提高違法違規(guī)成本。
首先，在信息報送方面，第十二條規(guī)定了案發(fā)機構(gòu)需同時向?qū)俚嘏沙鰴C構(gòu)和法人總部報告。對于金融機構(gòu)分支機構(gòu)發(fā)生重大案件的，法人總部在收到報告后，應(yīng)當審核報告內(nèi)容，并向金融監(jiān)管總局或者屬地派出機構(gòu)報告，增加了對于重大案件在信息報送方面的要求。
其次，在開展涉案業(yè)務(wù)調(diào)查工作方面，第二十一條明確要求，“金融機構(gòu)發(fā)生重大案件或者法人總部直接管理人員涉案的，調(diào)查組組長由法人總部負責(zé)人擔(dān)任”，強調(diào)了法人總部負責(zé)人對于重大案件的調(diào)查職責(zé)。
此外，在追責(zé)問責(zé)方面，《辦法》第二十六條第二款明確，“發(fā)生重大案件的，金融機構(gòu)除對案發(fā)機構(gòu)及其上一級機構(gòu)案件責(zé)任人員進行責(zé)任認定外，還應(yīng)當對其上一級機構(gòu)的上級機構(gòu)相關(guān)條線部門負責(zé)人、機構(gòu)分管負責(zé)人、機構(gòu)主要負責(zé)人等進行責(zé)任認定，對存在案件責(zé)任的應(yīng)當予以問責(zé)”。簡言之，即相較于普通案件“上追一級”的問責(zé)方式，對于“重大案件”需“上追兩級”，進一步強化了對重大案件的問責(zé)力度。
要點解讀3：“壓實金融機構(gòu)主體責(zé)任”
《辦法》第二十條明確了金融機構(gòu)對案件處置工作所承擔(dān)的七項具體主體責(zé)任，包括：
l （一）按規(guī)定報送案件、案件風(fēng)險事件等案件信息；
l （二）開展涉案業(yè)務(wù)調(diào)查，按規(guī)定報送調(diào)查報告；
l （三）對案件責(zé)任人員進行責(zé)任認定并開展追責(zé)問責(zé)；
l （四）排查并彌補內(nèi)部管理漏洞；
l （五）對造成重大社會不良影響的重大案件，及時向地方政府報告案件情況；
l （六）按規(guī)定報送案件審結(jié)報告；
l （七）對案件進行通報，重大案件應(yīng)當開展全員警示教育。
相較于舊規(guī)，《辦法》對于第（五）項中向地方政府報告的重大案件情況，限定為“造成重大社會不良影響的”情形，此外還增設(shè)了第（七）項，特別強調(diào)了對重大案件應(yīng)當開展全員警示教育。具體而言：
1.案件信息報送
主要是指金融機構(gòu)應(yīng)當及時、準確地報送案件及案件風(fēng)險事件信息。根據(jù)《辦法》附件的報告模板，對于案件應(yīng)報告如下內(nèi)容：（1）案發(fā)機構(gòu)名稱、案件發(fā)生時間和發(fā)現(xiàn)時間；（2）基本案情；（3）涉案人員基本情況；（4）涉案金額及風(fēng)險情況；（5）明確是否為重大案件、是否為自查發(fā)現(xiàn)案件；（6）公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)立案時間及罪名；（7）機構(gòu)和監(jiān)管部門已采取的措施；（8）其他需要說明的情況。
對于案件風(fēng)險事件，應(yīng)報告如下內(nèi)容：（1）事發(fā)機構(gòu)名稱、事發(fā)時間及案件風(fēng)險事件概況；（2）涉及人員基本情況；（3）風(fēng)險情況預(yù)判或者可能造成的影響；（4）公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)已采取的措施；（5）機構(gòu)和監(jiān)管部門已采取的措施；（6）其他需要說明的情況。
2.開展涉案業(yè)務(wù)調(diào)查
金融機構(gòu)首先應(yīng)當成立調(diào)查組開展涉案業(yè)務(wù)調(diào)查工作，根據(jù)《辦法》第二十二條的規(guī)定，調(diào)查工作主要包括：
l （一）對涉案人員經(jīng)辦業(yè)務(wù)進行排查，制定處置方案；
l （二）查清基本案情，確定案件性質(zhì)，總結(jié)案發(fā)原因，查找內(nèi)控管理存在的問題；
l （三）最大限度挽回損失，依法維護機構(gòu)和客戶權(quán)益；
l （四）提出自查發(fā)現(xiàn)案件的認定意見和理由；
l （五）做好輿情管理和流動性風(fēng)險管理，必要時爭取地方政府支持，維護案發(fā)機構(gòu)正常經(jīng)營秩序；
l （六）積極配合公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)偵辦案件。
值得強調(diào)的是，《辦法》將舊規(guī)第（五）項提前至了第（二）項，更加突出了查清案情，總結(jié)案發(fā)原因在調(diào)查工作中的重要性。此外，根據(jù)第二十三條的規(guī)定，金融機構(gòu)需在案件報告后六個月內(nèi)報送調(diào)查報告，若無法按期報送，應(yīng)書面申請延期，每次不得超過六個月。
根據(jù)《辦法》附件的報告模板，機構(gòu)調(diào)查報告應(yīng)當包括如下內(nèi)容：（1）案件基本情況；（2）涉案人員基本情況；（3）關(guān)于是否屬于自查發(fā)現(xiàn)案件的相關(guān)意見及理由；（4）調(diào)查組成立情況；（5）涉案業(yè)務(wù)風(fēng)險排查情況以及風(fēng)險敞口；（6）涉案業(yè)務(wù)存在的違法違規(guī)行為；（7）機構(gòu)已采取的措施；（8）公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)偵辦進展情況；（9）其他需要說明的情況。
3.責(zé)任認定與追責(zé)問責(zé)
在責(zé)任認定方面，金融機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)自身資產(chǎn)規(guī)模和業(yè)務(wù)復(fù)雜程度等實際狀況，制定專門的案件問責(zé)制度或明確案件問責(zé)情形，并報送至金融監(jiān)管總局案件管理部門或者屬地派出機構(gòu)。對于國有金融機構(gòu)，還應(yīng)結(jié)合國有企業(yè)管理人員處分相關(guān)規(guī)定進行案件問責(zé)。
在追責(zé)問責(zé)方面，對于非重大案件，原則上追究案發(fā)機構(gòu)案件責(zé)任人員的責(zé)任，并對上一級機構(gòu)相關(guān)案件責(zé)任人員進行責(zé)任認定并予以追責(zé)，即“上追一級”。而對于重大案件，還要進一步對上一級機構(gòu)的上級機構(gòu)相關(guān)案件責(zé)任人員進行責(zé)任認定并予以追責(zé)，即“上追兩級”。此外，《辦法》也規(guī)定了對于自查發(fā)現(xiàn)案件的，根據(jù)在自查發(fā)現(xiàn)案件中起到的作用，可以適當減輕問責(zé)。
4.落實整改責(zé)任
《辦法》第二十七條明確了金融機構(gòu)在制定整改方案、落實整改責(zé)任方面的主體責(zé)任。相較于舊規(guī)中將該規(guī)定置于第五章“監(jiān)督管理”而言，《辦法》將該規(guī)定置于第四章“機構(gòu)處置”之中，不僅更加突出強調(diào)了金融機構(gòu)在涉刑案件管理方面的主體責(zé)任，此外，整改落實作為調(diào)查處置、追責(zé)問責(zé)后的應(yīng)有之義，制度設(shè)計的邏輯性也更加緊密。
5.報送審結(jié)報告
相較于舊規(guī)而言，《辦法》延長了案件審結(jié)報告的報送時間，也更加符合實踐中刑事訴訟周期普遍較長的現(xiàn)狀。即在報送案件報告后一年內(nèi)報送審結(jié)報告，不能按期報送的，經(jīng)書面申請延期，每次延期不超過六個月，并且若延期報送調(diào)查報告的，審結(jié)報告報送時限自動順延。根據(jù)《辦法》附件的報告模板，機構(gòu)審結(jié)報告應(yīng)當包含以下內(nèi)容：（1）案件基本情況；（2）機構(gòu)調(diào)查工作情況；（3）機構(gòu)追責(zé)問責(zé)結(jié)果；（4）機構(gòu)整改方案；（5）公安、司法、監(jiān)察等機關(guān)偵辦進展情況；（6）其他需要說明的情況。
要點解讀4：“以屬地監(jiān)管為原則”
1.指導(dǎo)、督促案發(fā)機構(gòu)做好案件處置
根據(jù)《辦法》第二十九條的規(guī)定，金融監(jiān)管總局案件管理部門或者屬地派出機構(gòu)應(yīng)當指導(dǎo)、督促案發(fā)機構(gòu)做好案件處置。其主要承擔(dān)的職責(zé)包括：
l （一）指導(dǎo)、督促金融機構(gòu)開展涉案業(yè)務(wù)調(diào)查，及時掌握案件調(diào)查和偵辦情況，審核相關(guān)案件報告；
l （二）指導(dǎo)、督促金融機構(gòu)開展追責(zé)問責(zé)和問題整改；
l （三）開展案件調(diào)查，對金融機構(gòu)和案件責(zé)任人員的違法違規(guī)行為依法采取相應(yīng)監(jiān)管措施或者實施行政處罰；
l （四）對案件是否屬于自查發(fā)現(xiàn)作出結(jié)論；
l （五）必要時向地方政府報告重大案件情況；
l （六）視風(fēng)險情況組織轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)對同類業(yè)務(wù)進行排查。
2.強化對重大案件的督導(dǎo)
《辦法》第三十條第一款首先明確了金融監(jiān)管總局及其派出機構(gòu)應(yīng)當對重大案件實施現(xiàn)場督導(dǎo)或者非現(xiàn)場督導(dǎo)，對案情復(fù)雜、金額巨大、涉及面廣的重大案件，原則上應(yīng)當實施現(xiàn)場督導(dǎo)。第二款也規(guī)定了必要時各金融監(jiān)管局可以提級查處下級機構(gòu)管轄的案件，或者指定異地派出機構(gòu)管轄。
小結(jié)
《辦法》從總則、案件定義、信息報送、機構(gòu)處置、監(jiān)管處置、監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定，堅持機構(gòu)為主、屬地監(jiān)管、分級負責(zé)、依法處置原則，旨在建立責(zé)任明確、協(xié)調(diào)高效的工作機制，依法、及時、穩(wěn)妥處置案件。整體而言，《辦法》體現(xiàn)了當前全面加強金融監(jiān)管、防范化解金融風(fēng)險的背景與要求，將各類金融機構(gòu)及從業(yè)人員納入監(jiān)管范圍。強化對重大案件的處置并嚴肅追責(zé)問責(zé)，突出金融機構(gòu)在案件處置過程中的主體責(zé)任，細化具體職責(zé)與流程，同時強調(diào)了監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，通過多措并舉、多方協(xié)同，共同提升案件管理質(zhì)效，促進金融高質(zhì)量發(fā)展。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
