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2016年6月25日至26日，上海律協(xié)律師學(xué)院、特邀會(huì)員工作委員會(huì)、公司與商事業(yè)務(wù)研究委員會(huì)和社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)在上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院聯(lián)合主辦“新常態(tài)下法律風(fēng)險(xiǎn)管理”論壇。本次論壇為期兩天，由四個(gè)分論壇組成。其中，社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)承辦第二分論壇，主題為“公共服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理”，共進(jìn)行了4個(gè)多小時(shí)的交流。分論壇邀請到上海市政府法制辦綜合業(yè)務(wù)處李平處長、上海市質(zhì)監(jiān)局政策法規(guī)處朱梓明副處長、上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任金纓律師、華東政法大學(xué)政府法治研究院張志遠(yuǎn)院長作為嘉賓。社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任張磊律師主持，共有一百多名律師參加。
本次的分論壇共由兩大版塊組成。第一版塊為邀請嘉賓的主題發(fā)言，分別由李平處長，朱梓明副處長和金纓律師進(jìn)行演講；第二版塊為與談環(huán)節(jié)，由演講嘉賓與張志遠(yuǎn)院長、社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任馬永健律師就“公共服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理”論題進(jìn)行深入交流探討。
一、新常態(tài)下公共服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理分論壇召開背景
自2014年5月習(xí)總書記首次提出“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”以來，社會(huì)大眾從不同角度對它進(jìn)行了解讀。要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)，需要政府和各行業(yè)的配合。在黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出“普遍建立法律顧問制度”的大環(huán)境下，法律作為新常態(tài)改革的一大助力，發(fā)揮著重要的作用。
民革上海市委根據(jù)其現(xiàn)狀與黨的指導(dǎo)要求提出了“健全法律顧問制度，推進(jìn)上海法制政府建設(shè)”的提案，并建議完善上海市法律顧問制度，強(qiáng)化政府法律顧問在法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制中的作用。至新常態(tài)下公共服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理分論壇召開之時(shí)，上海市政府法律顧問制度逐漸健全，向發(fā)展為更完善的法律顧問制度邁進(jìn)。但在健全制度的過程中，政府同律師面對面的對話并不多，律師對政府聘請法律顧問的具體要求了解并不全面。在此背景下，政府借此機(jī)會(huì)，針對律師參與政府工作的具體要求與需要完成的具體工作內(nèi)容進(jìn)行答疑解惑，希望可以激發(fā)廣大律師的積極性，為法治中國貢獻(xiàn)自己的一份力量。
二、新常態(tài)下公共服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理分論壇主講嘉賓觀點(diǎn)綜述
上海市政府法制辦綜合業(yè)務(wù)處李平處長就上海政府法律顧問制度的落實(shí)、現(xiàn)狀與思考同現(xiàn)場律師進(jìn)行了分享，其重點(diǎn)在于上海市政府法律顧問的發(fā)展歷程和市政府對外聘律師的工作要求。
（一）上海市區(qū)縣政府法律顧問制度的歷史沿革
上海市區(qū)縣政府法律顧問制度可以追溯到上世紀(jì)80年代中期律師制度的恢復(fù)重建。
從1989年《司法部關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》至2010年上海市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮律師在法治政府法治社會(huì)建設(shè)中重要作用的若干意見》，各級政府及其部門聘請律師擔(dān)任政府法律顧問制度逐漸被重視并普及，政府法律顧問工作逐步走上正軌。政府對顧問律師提出了明確的工作要求，使政府法律顧問工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。
截至2014年5月底，上海十七個(gè)區(qū)縣政府均已建立政府法律顧問制度，并制訂了相關(guān)的規(guī)范性文件，明確政府法律顧問團(tuán)的組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成和政府法律顧問的職責(zé)和工作規(guī)則。雖然制度逐漸完善，但實(shí)踐中仍存在諸多問題。在具體工作中，律師參與政府工作的多少主要取決于聘請顧問律師的領(lǐng)導(dǎo)的意見，基本處于領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)大，獨(dú)自決策的尷尬境遇。
從歷史沿革中可以總結(jié)出，為實(shí)現(xiàn)新常態(tài)，必須解決過去政策與實(shí)踐不對等的情況。如今，政府在逐漸完善法律顧問制度，建立明確的運(yùn)營模式，完善考核制度，嚴(yán)把遴選關(guān)，不再使政府法律顧問部門處于一個(gè)可有可無的地位。
（二）政府對律師擔(dān)任法律顧問的要求
1、從職責(zé)范圍方面出發(fā)，政府要求其法律顧問：
（1）依法對政府建設(shè)、制度建設(shè)等重大行政行為提供法律意見；
（2）參與重大行政決策研究、法律規(guī)章等規(guī)范性文件的起草、審核和論證；
（3）參與政府合同的起草、合作項(xiàng)目的洽談；
（4）參與非訴法律事務(wù)、信訪矛盾化解，為重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；
（5）參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)；
（6）所在黨政機(jī)關(guān)規(guī)定的其他職責(zé)。
2、從聘任條件方面出發(fā)，政府要求其法律顧問：
（1）具有中華人民共和國國籍，擁護(hù)中華人民共和國憲法；
（2）具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷（上海市政府聘任要求熟悉上海市情況，在上海市連續(xù)執(zhí)業(yè)10年以上），在本專業(yè)領(lǐng)域具有一定的社會(huì)影響力；
（3）具有良好的職業(yè)操守和社會(huì)責(zé)任感，未曾受過刑事處罰、紀(jì)律處分、司法行政部門的行政處罰和律師協(xié)會(huì)的行業(yè)處分；
（4）未在兩個(gè)以上（含兩個(gè)）單位擔(dān)任兼職政府法律顧問；
（5）政治素養(yǎng)高，擁護(hù)黨的理論和路線方針政策，一般應(yīng)當(dāng)是中國共產(chǎn)黨黨員。
（三）政府法律顧問律師應(yīng)具備的素質(zhì)
律師在選擇為政府工作之前要認(rèn)識到與普通企業(yè)的不同，具有一定的特殊性，要求律師具備較高的政治素養(yǎng)、較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力、較好的合作精神和奉獻(xiàn)精神。
政府法律顧問首先要自覺維護(hù)黨和政府的形象，具有社會(huì)責(zé)任感，并具有良好的職業(yè)道德。擔(dān)任政府顧問律師工作時(shí)，代表的是政府甚至是國家，所以在政治方面對政府顧問律師的要求更為嚴(yán)格。
政府法律顧問律師除要求政治素養(yǎng)較高以外，在業(yè)務(wù)能力方面也需要較強(qiáng)的能力，在專業(yè)領(lǐng)域有一定的社會(huì)影響力，尤其對行政管理和行政法規(guī)要有一定的研究。這樣才能有能力處理、調(diào)解矛盾，協(xié)助政府解決問題。
同時(shí)，政府工作的特殊性也要求顧問律師有奉獻(xiàn)精神和高尚的職業(yè)情操，并非所有辦好的案子都可以當(dāng)作案例對外宣傳，有時(shí)要甘做幕后。正是這種特殊性才使市政府在聘用政府顧問律師時(shí)提出了更嚴(yán)苛的要求。這也反映了政府在招聘法律顧問時(shí)滿滿的期待。
三、公共事件危機(jī)應(yīng)對應(yīng)建立律師介入機(jī)制
上海市質(zhì)監(jiān)局政策法規(guī)處朱梓明副處長分享了他對公共事件危機(jī)應(yīng)對應(yīng)建立律師介入機(jī)制的看法，并運(yùn)用大量的現(xiàn)實(shí)案例，用最直觀的方式突出律師介入公共事件危機(jī)應(yīng)對的重要性和必要性。
（一）政府要加強(qiáng)公共事件危機(jī)應(yīng)對工作
政府作為一個(gè)綜合性非常強(qiáng)的特殊機(jī)構(gòu)，在面對公共事件危機(jī)時(shí)有些方面并不能面面俱到。政府面對的是全社會(huì)可能發(fā)生的問題，并對這些問題要進(jìn)行信息捕捉、甄別、分類、分析等繁復(fù)的工作，這就造成了即便政府招聘再多的公職人員也不能對社會(huì)發(fā)生的全部危機(jī)事件做出及時(shí)的處理。危機(jī)事件的頻發(fā)、人民大眾對事件處理的高要求以及在處理事件時(shí)出現(xiàn)的各種不確定因素都使政府在處理危機(jī)事件時(shí)的壓力越來越大。
（二）政府對危機(jī)事件的處理急需聘請外部顧問律師進(jìn)行指導(dǎo)
面對政府在處理危機(jī)事件時(shí)的不足，依法辦事成了評判處理公共危機(jī)事件矛盾好壞的關(guān)鍵。這就需要專業(yè)的法律知識協(xié)助。而政府在其職員招聘與崗位分派上更多注重的是綜合性，一人擔(dān)任多職。這便造成了在某些事件上，政府公職人員的處理不夠?qū)I(yè)，使得政府在面對公共危機(jī)事件時(shí)有可能因?yàn)楣毴藛T法律知識的欠缺，造成難以挽回的損失，使公眾喪失對政府的信任。此時(shí)，聘請外部律師擔(dān)任政府法律顧問就顯得十分重要。
律師介入公共危機(jī)事件的處理于律師、于政府都大有裨益。對政府顧問律師而言，參與政府工作相當(dāng)于一個(gè)新市場的開發(fā)，對自身工作能力的提高也是非常寶貴的實(shí)踐機(jī)會(huì)。對聘請外部律師的政府而言，在處理公共危機(jī)事件時(shí)可以更專業(yè)，做到依法處理、公平公正。
著眼未來可能發(fā)生的危機(jī)事件，政府要及早做好準(zhǔn)備，聘請外部律師作為政府顧問律師，更好的與法規(guī)部門對接，讓政府各部門協(xié)調(diào)運(yùn)作，有效解決社會(huì)公共問題。
（三）當(dāng)前律師介入危機(jī)處置面臨的挑戰(zhàn)
要改革就要做好面對沖突與挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。政府顧問律師只是受聘于政府，幫助政府處理危機(jī)事件，相對于政府公職人員，他們有更多的自由。這意味著在與政府溝通方面有可能會(huì)產(chǎn)生更多的矛盾，這需要政府與律師對自己的角色進(jìn)行準(zhǔn)確定位，相互磨合，接受付出與所得的差距，面對創(chuàng)新與負(fù)責(zé)的挑戰(zhàn)。
上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任金纓律師分享了其在政府法律顧問律師實(shí)務(wù)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合案例介紹了政府法律顧問的工作范圍、應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、工作模式和工作難點(diǎn)等。律師在擔(dān)任政府法律顧問工作時(shí)要對自己的角色有準(zhǔn)確的定位。在平時(shí)的生活工作中要盡量以政府工作為先，為政府提供高質(zhì)量的法律建議，扮演好政府法律顧問這個(gè)角色?！缎姓V訟法》修訂以來，許多潛在的行政糾紛以訴訟的形式“兜底”到法院來解決，很多地方出現(xiàn)井噴現(xiàn)象。這一方面說明人民群眾法律意識的增長，另一方面說明政府在某些領(lǐng)域還存在諸多與法治思維方式不相適應(yīng)的地方。推行政府兼職法律顧問制度，加強(qiáng)公共服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理是政府轉(zhuǎn)型和新常態(tài)下加強(qiáng)法治思維、提高法律風(fēng)險(xiǎn)管理的需要。
四、與談嘉賓觀點(diǎn)
在第二版塊的與談環(huán)節(jié)討論中，參加與談的嘉賓就“相比私人、企業(yè)法律顧問，政府法律顧問的特性和對律師的要求”，以及“公共危機(jī)事件應(yīng)對律師如何保持第三方獨(dú)立立場”進(jìn)行了討論。
華東政法大學(xué)政府法治研究院張志遠(yuǎn)院長憑借多年的政府法治理論研究，從學(xué)術(shù)與個(gè)人經(jīng)驗(yàn)方面對律師介入政府法律工作提出了幾點(diǎn)建議：
1、補(bǔ)短板
律師介入政府法律工作的關(guān)鍵是補(bǔ)短板。從客觀原因出發(fā)，中國目前在行政法方面還有一定缺陷，對行政法方面進(jìn)行研究的專家學(xué)者也并不多。這就需要為政府提供法律咨詢的律師更多關(guān)注行政法方面的研究，盡量將這一塊短板補(bǔ)起來，完善中國行政法制度。
2、專業(yè)化
政府公職人員在法律方面不夠?qū)I(yè)，有些事件的處理上難免有失偏頗，政府想要達(dá)到預(yù)期目的就必須向外借力。此時(shí)需要專業(yè)的律師來提供專業(yè)的意見，彌補(bǔ)政府法律工作的不足，幫助政府更高效地解決問題。因此，不管是已在職的政府顧問律師還是準(zhǔn)備擔(dān)任法顧的律師都應(yīng)該在行政法方面多學(xué)習(xí)、多研究，努力提升自身行政法方面的專業(yè)性，為之后政府法律顧問的遴選做準(zhǔn)備。
3、多元化
政府工作具有多元化的特點(diǎn)，面向全社會(huì)處理各種矛盾和問題，所以聘請的顧問律師也應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的綜合業(yè)務(wù)能力。不僅參與各項(xiàng)法規(guī)的立法過程，在執(zhí)法時(shí)也可發(fā)揮自身專長，用多元化的服務(wù)形式使政府工作合法合理地進(jìn)行。
4、有情懷
成就一名優(yōu)秀的律師，需要過硬的法律知識和長期的積淀，更應(yīng)在解決個(gè)人生計(jì)的基礎(chǔ)上具有一定的情懷。在為政府提供法律顧問時(shí)，應(yīng)盡量做到防止政府作惡、激發(fā)政府行善這兩點(diǎn)。目前政府對完善法律制度制定了時(shí)間表，律師也應(yīng)當(dāng)有勇氣、有堅(jiān)持，為政府法律制度建設(shè)起到積極的作用。
就公共利益與政府利益沖突時(shí)顧問律師應(yīng)如何處理這個(gè)問題，從行政法研究方面出發(fā)，即便律師有忠于委托人的義務(wù)，但也應(yīng)有底線并守住底線。法律顧問律師在為政府工作時(shí)要依法追求結(jié)果的最佳性，在幾個(gè)解決方案并存時(shí)要兼顧合法性和最佳性相協(xié)調(diào)，有所取舍，使政府所做決定對政府本身利益和社會(huì)公共利益盡量互不沖突，取得最佳的效果。
上海律協(xié)社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任馬永健律師，就擔(dān)任私人、企業(yè)顧問律師與擔(dān)任政府法律顧問律師的不同之處，結(jié)合其多年為政府提供法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，闡述了自己的觀點(diǎn)：這兩個(gè)角色有很大不同。一般而言，擔(dān)任私人、企業(yè)法律顧問追求的是“打贏”，可以充分運(yùn)用各種訴訟技巧，只要不越過法律“紅線”即可；但擔(dān)任政府法律顧問，追求的是“致勝”，在從法律角度出發(fā)的前提下，要贏的光明正大，更要兼顧社會(huì)效應(yīng)。
就公共危機(jī)事件應(yīng)對律師如何保持第三方獨(dú)立立場這一問題，律師應(yīng)堅(jiān)守法律工作者的客觀性。政府之所以聘請兼職法律顧問，一是看重律師的專業(yè)性，二是看重律師的客觀性。希望律師從長期法律工作實(shí)踐出發(fā)，給出客觀專業(yè)的意見，作為決策時(shí)的參考。如果律師不能堅(jiān)守住客觀性，人云亦云，或是附會(huì)領(lǐng)導(dǎo)意愿，那就失去了其自身存在的價(jià)值，甚至有可能給出錯(cuò)誤的意見。
朱梓明副處長認(rèn)為，聘請外部律師擔(dān)任顧問工作對政府、對受聘律師都十分有益。政府聘請外部律師是從宏觀出發(fā)，利用資源的整合分配來實(shí)現(xiàn)其合理利用，推動(dòng)雙方共同前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)共贏；律師通過為政府提供法律咨詢服務(wù)來擴(kuò)展自己的市場，提升自我的業(yè)務(wù)能力，為今后更好的開展工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
李平處長結(jié)合一個(gè)關(guān)于信息公開的案件指出，應(yīng)對行政訴訟案件要兼顧法律正確實(shí)施和社會(huì)效果，要盡量避免贏了官司，輸了民心。
與會(huì)嘉賓一致認(rèn)為政府法律顧問律師在為政府工作時(shí)，需要一個(gè)與政府間不斷磨合的過程，需要在長期的實(shí)踐中不斷修改完善。但政府聘請兼職法律顧問制度對依法行政和推動(dòng)法治政府的建設(shè)無疑是一個(gè)重大、正確的舉措。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
上海律協(xié)公司與商事業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：范曉楠 上海市聯(lián)合律師事務(wù)所
肖 娟 北京大成（上海）律師事務(wù)所
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