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淺談我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)人資格撤銷(xiāo)后的權(quán)益保障

以國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任為視角的法律思考與商榷

2020年第04期    作者:文│彭濤    閱讀 5,402 次

近年來(lái)，上海申蘊(yùn)和律師事務(wù)所與上海市普陀區(qū)人民檢察院聯(lián)合辦理了多起撤銷(xiāo)未成年人父母監(jiān)護(hù)人資格案件的公益訴訟，在辦理案件過(guò)程中以及案件結(jié)束以后，未成年人的后續(xù)權(quán)利保障問(wèn)題，引起了我們的思考，本文從國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任視角出發(fā)，進(jìn)行一些探討。

一、未成年人安置

撤銷(xiāo)孩子父母的監(jiān)護(hù)權(quán)后首先面臨的就是后續(xù)安置問(wèn)題。

縱觀我國(guó)針對(duì)撤銷(xiāo)父母監(jiān)護(hù)權(quán)后的監(jiān)護(hù)安排的立法演化，我們看到了相關(guān)規(guī)定在從無(wú)到有、從粗到細(xì)中進(jìn)步，也看到了后續(xù)監(jiān)護(hù)人選不僅有孩子的近親屬及其他愿意者的擴(kuò)充，還有以民政部門(mén)為代表的國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任兜底的體現(xiàn)。但是，現(xiàn)有立法規(guī)定仍存在諸多空白與模糊之處，僅從容納量來(lái)說(shuō)，我國(guó)民政部門(mén)及其下設(shè)的相關(guān)兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)的兜底能力明顯不足且缺口較大。這都使得前述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決仍處于懸而未決的空中閣樓中，這令筆者對(duì)那些不知何時(shí)能落實(shí)新監(jiān)護(hù)人而又缺乏長(zhǎng)期必要撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)的未成年人著實(shí)擔(dān)憂(yōu)。

針對(duì)當(dāng)前法律制度缺陷與社會(huì)保障缺口，希望立法機(jī)關(guān)與民政等政府部門(mén)能予以裨補(bǔ)缺漏，讓未成年人在被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后的撫養(yǎng)安置困境上至少有國(guó)家監(jiān)護(hù)的托底保障。

其一，建議立法明確新增由民政部門(mén)牽頭成立常設(shè)的未成年人權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，須保證有充足的未成年人安置容納量，而且該機(jī)構(gòu)的職責(zé)并不應(yīng)僅限于安置。它能夠且應(yīng)當(dāng)在未成年人監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)起到強(qiáng)有力的國(guó)家監(jiān)護(hù)作用，并不存在時(shí)限的臨時(shí)性約束，否則是有違兒童最大利益原則的。

其二，相關(guān)經(jīng)費(fèi)須納入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門(mén)提供財(cái)政保障并實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)及監(jiān)察，以最大限度保障受侵害未成年人的受安置權(quán)利不會(huì)因?yàn)槲镔|(zhì)條件不足而無(wú)法得到基本限度的捍衛(wèi)。

其三，國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的履行并不排除、相反應(yīng)鼓勵(lì)家庭寄養(yǎng)等安置方式，而此處筆者想強(qiáng)調(diào)的是政府部門(mén)與民間家庭的合作形式，可由普通家庭為主要安置場(chǎng)所，而孩子的安置及生活費(fèi)用可由政府部門(mén)出資，這樣有利于彌補(bǔ)未成年人喪失家庭父母親權(quán)關(guān)愛(ài)的必要成長(zhǎng)缺陷，也能減輕諸多有撫養(yǎng)安置意愿的愛(ài)心家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)及憂(yōu)慮。

二、未成年人財(cái)產(chǎn)保護(hù)

撤銷(xiāo)未成年人監(jiān)護(hù)人資格涉及的另一個(gè)值得商榷之處是未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)以及與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的問(wèn)題。

一方面，針對(duì)未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，我國(guó)立法權(quán)確實(shí)是鮮有介入，我們僅能在《民法通則》中淺窺到“除為被監(jiān)護(hù)人的利益外，不得處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)”這般籠統(tǒng)且缺乏救濟(jì)的規(guī)定，這造就了未成年人的財(cái)產(chǎn)權(quán)在監(jiān)護(hù)人面前毫無(wú)保護(hù)的局面。這便要論及我國(guó)現(xiàn)有立法設(shè)立了單一的監(jiān)護(hù)權(quán)及其撤銷(xiāo)制度，而沒(méi)有區(qū)分為對(duì)孩子人身與財(cái)產(chǎn)兩個(gè)層次的監(jiān)護(hù)權(quán)保護(hù)，也未有細(xì)化的具體規(guī)定及保障措施，這些都是亟待立法者加以完善的。另一方面，是關(guān)于未成年子女的父母監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷(xiāo)后的子女撫養(yǎng)費(fèi)問(wèn)題，《未成年人保護(hù)法》《未成年人權(quán)益意見(jiàn)》《民法總則》都對(duì)被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的父母仍有繼續(xù)負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)用的義務(wù)給出了肯定的答復(fù)，這固然是利好的。但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這截然有別于未成年人父母離婚后失去孩子撫養(yǎng)權(quán)的一方對(duì)孩子撫養(yǎng)費(fèi)承擔(dān)的義務(wù)履行，因?yàn)槎鄶?shù)被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)的未成年人父母自身無(wú)穩(wěn)定工作及收入來(lái)源，且任何機(jī)構(gòu)及個(gè)人亦無(wú)權(quán)未經(jīng)撫養(yǎng)費(fèi)訴訟及法院判決而強(qiáng)行通過(guò)劃撥等方式對(duì)該條款之規(guī)定義務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行，此時(shí)原監(jiān)護(hù)人繼續(xù)負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)用及繼續(xù)履行應(yīng)該負(fù)擔(dān)的義務(wù)之執(zhí)行困境則使該條款淪為了空談。對(duì)此，筆者建議，立法能區(qū)分并細(xì)化監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人人身和財(cái)產(chǎn)層面行使監(jiān)護(hù)職責(zé)及其撤銷(xiāo)制度的規(guī)定，其中對(duì)未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障必須要提上新高度，可明確規(guī)定撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)后的未成年人個(gè)人財(cái)產(chǎn)的登記、清算、移交、保管等程序；另外，建議將相關(guān)撫養(yǎng)費(fèi)用及其他義務(wù)之規(guī)定在具體標(biāo)準(zhǔn)、履行期限、方式等方面進(jìn)一步予以細(xì)化和明確，尤其是在強(qiáng)制執(zhí)行上必須作出具有可操作性及便捷性的規(guī)定，否則該良法只能因無(wú)法付諸實(shí)踐而失去應(yīng)有的光芒。

三、未成年人的保護(hù)應(yīng)始終

貫穿其成長(zhǎng)過(guò)程當(dāng)中

對(duì)于《民法總則》第二十六條提出的對(duì)未成年人之“保護(hù)”義務(wù)則是關(guān)乎未成年人切身權(quán)益的另一項(xiàng)重點(diǎn)問(wèn)題，而且這一重要性與棘手性不僅應(yīng)體現(xiàn)在撤銷(xiāo)未成年人的父母監(jiān)護(hù)權(quán)之后，更應(yīng)關(guān)注于未成年人權(quán)益遭受迫害之時(shí)或是之前，更進(jìn)一步說(shuō)則是貫穿于未成年人處于監(jiān)護(hù)時(shí)期及監(jiān)護(hù)人缺失時(shí)期的全過(guò)程。對(duì)此，筆者建議我國(guó)能盡快建立并完善對(duì)未成年人的長(zhǎng)效監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，即對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)人在行使監(jiān)護(hù)權(quán)過(guò)程中亦要進(jìn)行全面的監(jiān)督，這樣才能實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人權(quán)益真正意義上的持續(xù)性保護(hù)，而不至于在其權(quán)益受到侵害時(shí)才無(wú)奈啟動(dòng)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格程序。

其一，實(shí)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體應(yīng)涵蓋未成年子女的親屬力量、居住地的居（村）委及學(xué)校等社會(huì)機(jī)構(gòu)的社會(huì)力量以及政府部門(mén)為載體的國(guó)家力量，這些多元化監(jiān)督主體對(duì)孩子監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督應(yīng)是互不排斥、互為補(bǔ)充的常態(tài)化、強(qiáng)制性的。對(duì)于民政部門(mén)、公安部門(mén)等相關(guān)政府職能部門(mén)，更應(yīng)該運(yùn)用強(qiáng)制力量做到監(jiān)護(hù)人的履職報(bào)備及對(duì)其盡職情況調(diào)查評(píng)估，必要時(shí)刻能啟動(dòng)強(qiáng)制隔離未成年人監(jiān)護(hù)人與臨時(shí)安置未成年人的措施，以體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督介入未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系有力而適度的作為。

其二，針對(duì)前述的保護(hù)困境的痛點(diǎn)在于對(duì)未成年人權(quán)益受侵害的“難知”與“不報(bào)”，以美國(guó)、日本兒童保護(hù)立法為代表的“強(qiáng)制報(bào)告制度”則是我國(guó)可以借鑒與學(xué)習(xí)之處，凡是有理由相信或懷疑兒童受到虐待或被忽視的一切主體都有向法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)，而后會(huì)即刻啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查程序，在執(zhí)行過(guò)程中更是充分運(yùn)用整個(gè)社會(huì)的資源對(duì)未成年人加以保護(hù)與救濟(jì)，且對(duì)知情不報(bào)者規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。由此，一套相對(duì)較為完備的未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制將能在家庭、學(xué)校、社會(huì)、國(guó)家的全體系網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作與保護(hù)下真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，形成不局限于撤銷(xiāo)未成年人監(jiān)護(hù)人資格這一無(wú)奈救濟(jì)途徑的長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。

四、未成年人后續(xù)教育的思考

除了對(duì)未成年人盡到撫養(yǎng)與保護(hù)的基本義務(wù)外，對(duì)未成年人的教育亦是不可忽視的，與未成年人自身全面成長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定秩序、國(guó)家繁榮昌盛都是密切相關(guān)的。黨的十九大明確指出教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的重要基石，習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)。我們不僅應(yīng)保障他們的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本民事權(quán)利不受侵害，同時(shí)也應(yīng)保障他們通過(guò)學(xué)校等途徑，學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能從而提高生存和發(fā)展能力的權(quán)利。

但是，不可避免的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍亟待立法和相關(guān)部門(mén)的改進(jìn)與解決，筆者在此略陳幾點(diǎn)看法。

其一，建議立法及相關(guān)部門(mén)能注重并最大限度掃除被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)的孩子在入學(xué)等方面的客觀阻礙，包括但不限于在最短時(shí)間內(nèi)打通此類(lèi)特殊孩子的入學(xué)資質(zhì)綠色通道。

其二，國(guó)家應(yīng)立法保障受?chē)?guó)家監(jiān)護(hù)的特殊未成年人的教育費(fèi)用等必要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，同樣須納入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門(mén)提供財(cái)政保障并實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)及監(jiān)察。

其三，學(xué)校、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及更廣泛社會(huì)群體都應(yīng)更關(guān)注此類(lèi)特殊未成年人的心靈教育和精神成長(zhǎng)。這也是《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的一大立法初衷，而如何去完成這份心理教育和引導(dǎo)成長(zhǎng)的工作，可能需要我們?nèi)鐣?huì)更多人去共同審慎思考與重視。

五、對(duì)監(jiān)護(hù)人資格恢復(fù)之思考與進(jìn)一步保障未成年人權(quán)益之倡言

關(guān)于恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以納入規(guī)定并具有一定實(shí)踐性的可供參考的評(píng)估建議項(xiàng)目可以有：

（1）申請(qǐng)人就其先前對(duì)未成年人的侵害或不作為的認(rèn)錯(cuò)情況，需分別體現(xiàn)在定期的書(shū)面反省與實(shí)際言行中；（2）申請(qǐng)人在專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的組織下需參加相關(guān)的培訓(xùn)課程并接受考核的情況，包括但不限于監(jiān)護(hù)能力、親子教育、健康心理等；（3）申請(qǐng)人對(duì)先前不適格監(jiān)護(hù)行為的整改情況，需在專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)及人員監(jiān)督下作長(zhǎng)期的評(píng)定；（4）申請(qǐng)人主動(dòng)嘗試挽回與未成年子女親屬關(guān)系、行使已被剝奪的監(jiān)護(hù)職責(zé)的積極性及監(jiān)護(hù)能力表現(xiàn)；（5）結(jié)合申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)水平、家庭環(huán)境、及未成年子女的回歸意愿，評(píng)估恢復(fù)父母監(jiān)護(hù)權(quán)與維持現(xiàn)狀的孰優(yōu)孰劣。

關(guān)于恢復(fù)的程序問(wèn)題，筆者認(rèn)為恢復(fù)的程序條件太過(guò)寬泛，亟待進(jìn)一步確立并完善。我們僅能從法律中窺探到框架性規(guī)定，如此復(fù)雜的且需謹(jǐn)慎的父母監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)制度卻無(wú)具體執(zhí)行程序規(guī)定。對(duì)此，筆者建議，第一點(diǎn)，監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)需要嚴(yán)格的考驗(yàn)程序，對(duì)于現(xiàn)有法律中“形成調(diào)查評(píng)估報(bào)告”的選擇性規(guī)定，應(yīng)改為必經(jīng)程序以及提交給法院審查恢復(fù)條件的必要性證據(jù)。第二點(diǎn)，執(zhí)行整個(gè)恢復(fù)制度考評(píng)的主體應(yīng)由適宜家事管理與未成年人保護(hù)的民政部門(mén)擔(dān)任核心組織者，而公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)作為法定的參與部門(mén)，未成年人居住地的居（村）委會(huì)、學(xué)校及申請(qǐng)人居住地的居（村）委會(huì)、單位等相關(guān)團(tuán)體或個(gè)人都有義務(wù)成為該項(xiàng)評(píng)估的參與者與監(jiān)督者。第三點(diǎn)，對(duì)于被撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)的父母申請(qǐng)恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)的時(shí)間限制的設(shè)置有待商榷。筆者認(rèn)為法律現(xiàn)有的“三個(gè)月至一年內(nèi)”且起算點(diǎn)為自監(jiān)護(hù)人資格被撤銷(xiāo)之日起的規(guī)定是明顯不合理的且缺乏操作性的。綜上所述，期望隨著立法技術(shù)的不斷完善、政府部門(mén)與社會(huì)各界與日俱增的通力合作，國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任能在未成年人權(quán)益保障中發(fā)揮更顯著的作用，尤其在撤銷(xiāo)不適格的未成年人監(jiān)護(hù)人資格這一具有歷史性意義與社會(huì)性?xún)r(jià)值的制度建設(shè)中更加彰顯法律與公權(quán)力的權(quán)威以及國(guó)家對(duì)未成年人保護(hù)的堅(jiān)決態(tài)度。但與此同時(shí)，筆者也認(rèn)同，撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)權(quán)制度的初衷并不在于要割斷父母與子女的天然監(jiān)護(hù)關(guān)系，而是為了懲罰不符合監(jiān)護(hù)資格的父母不負(fù)責(zé)任的行為甚至犯罪行徑，以保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。但若能通過(guò)恢復(fù)制度下的考驗(yàn)來(lái)達(dá)到重新教育、培養(yǎng)合格監(jiān)護(hù)人的目的，來(lái)挽回父母子女的親緣關(guān)系免遭破裂，無(wú)疑是法理情相融的至善之舉。

彭濤

上海申蘊(yùn)和律師事務(wù)所主任，上海律協(xié)未成年人權(quán)益保護(hù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任，第十四屆普陀區(qū)政協(xié)委員

業(yè)務(wù)方向：公司法、合同法、婚姻法