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近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，農(nóng)村土地資源和集體房產(chǎn)也在很大程度上得以重新盤(pán)活利用，與此同時(shí)，違法用地、違法建設(shè)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。各地自然資源執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法，采取了“沒(méi)收”的方式對(duì)部分違法建筑物實(shí)施行政處罰，但違法用地上被罰沒(méi)建筑物資產(chǎn)的管理和處置問(wèn)題，一直以來(lái)都在理論界和實(shí)務(wù)界存在各種爭(zhēng)議。尤其是集體土地上的違法建筑物，由于缺乏明確法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，集體土地上被沒(méi)收建筑物的行政處罰的執(zhí)行、罰沒(méi)資產(chǎn)的交付和接管都存在很大難度。
一、 沒(méi)收違法建筑物的法律依據(jù)
目前我國(guó)涉及到罰沒(méi)違法建筑物的法律主要有《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土管法”）、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,行政法規(guī)有《土地管理法實(shí)施條例》，部門(mén)規(guī)章有《自然資源行政處罰辦法》。其中，我國(guó)現(xiàn)行有效的土管法第74條和77條，是針對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃，在非法轉(zhuǎn)讓/非法占用的土地上擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地，新建建筑物和其他設(shè)施這類(lèi)違法行為進(jìn)行行政處罰的主要依據(jù)。
? 法條鏈接：
《土地管理法》第七十四條 買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)沒(méi)收違法所得；對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《土地管理法》第七十七條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
然而，對(duì)于這類(lèi)違法建筑物沒(méi)收后的管理和處置，國(guó)家層面并沒(méi)有出臺(tái)明確的法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，上海市也尚未出臺(tái)針對(duì)性的地方規(guī)定。由于法律制度缺失和現(xiàn)實(shí)中的種種困境，導(dǎo)致歷年大量因違法用地被“沒(méi)收”建筑物難以通過(guò)合法程序進(jìn)行處置或得到有效管理利用，絕大多數(shù)的違法建筑仍由原來(lái)的違法行為人繼續(xù)占有使用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)罰沒(méi)制度本身的價(jià)值，也影響了行政執(zhí)法的權(quán)威性。
二、 關(guān)于罰沒(méi)資產(chǎn)的權(quán)屬和“移交”問(wèn)題
要探討罰沒(méi)資產(chǎn)處置管理的問(wèn)題，就要先搞清楚資產(chǎn)的權(quán)屬和接管方的職權(quán)范圍：
1、沒(méi)收建筑物的權(quán)屬
實(shí)務(wù)中，針對(duì)農(nóng)村集體土地上違法用地、違法建設(shè)的行政處罰決定書(shū)的內(nèi)容通常包括：退還非法占用的土地；限期拆除不符合土地規(guī)劃的建筑物和設(shè)施，并沒(méi)收占用土地范圍內(nèi)的建筑物以及相關(guān)設(shè)施，同時(shí)處以罰款。
可見(jiàn)，行政處罰涉及的資產(chǎn)包括土地和地上建筑物，資產(chǎn)權(quán)屬是需要首先重點(diǎn)關(guān)注和解決的問(wèn)題：行政處罰決定書(shū)責(zé)令退還的土地是集體土地，土地的所有權(quán)自始至終歸屬于村集體，此處“退還”實(shí)際上是要將集體土地的使用權(quán)退還給村集體，從而使得村集體取得對(duì)罰沒(méi)資產(chǎn)進(jìn)行接管并實(shí)際占有使用的法律基礎(chǔ)。但是，被沒(méi)收的地上建筑物和其他設(shè)施歸國(guó)家所有。根據(jù)《行政處罰法》 [1] 、《自然資源行政處罰辦法》、財(cái)政部頒布的《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》 [2] 等相關(guān)規(guī)定，沒(méi)收建筑物或者其他設(shè)施的行政處罰決定生效后，應(yīng)當(dāng)移交至同級(jí)財(cái)政部門(mén)處理，罰沒(méi)收入應(yīng)當(dāng)繳入國(guó)庫(kù)。也就是說(shuō)，“沒(méi)收”僅僅是針對(duì)地上建筑物而言，建筑物所占用的土地性質(zhì)并未發(fā)生改變。集體土地上的違法建筑物沒(méi)收后即轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)，由此導(dǎo)致土地使用權(quán)人和地上物所有權(quán)人不一致，即“房地分離”的尷尬局面。這也是導(dǎo)致此類(lèi)行政處罰決定難以真正有效執(zhí)行的主要原因之一。
違法建筑物被沒(méi)收后，理論上只有被處罰對(duì)象搬離清空違法建筑物并交執(zhí)法部門(mén)或接管單位實(shí)際占有管理，方可實(shí)現(xiàn)“沒(méi)收”的法律效果。但集體土地上的違法行為人多數(shù)在前期已投入了不小的建造和裝修成本，即便建筑物被罰沒(méi)，也不會(huì)輕易主動(dòng)搬離。而目前我國(guó)法律并沒(méi)有賦予自然資源主管部門(mén)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，自然資源主管部門(mén)無(wú)法直接強(qiáng)行沒(méi)收建筑物。雖然根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》及《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，如當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但在實(shí)踐過(guò)程中，法院通常會(huì)認(rèn)為“沒(méi)有執(zhí)行依據(jù)”或“沒(méi)有可供執(zhí)行的內(nèi)容”而不予執(zhí)行，導(dǎo)致此類(lèi)案件難以通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)改變占有狀態(tài)。在這樣的司法形勢(shì)下，許多地方的自然資源部門(mén)索性不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而是直接將資產(chǎn)按現(xiàn)狀移交給屬地政府。
2、 關(guān)于沒(méi)收建筑物的“移交”和接管問(wèn)題
根據(jù)2014年7月起施行的原國(guó)土資源部《國(guó)土資源行政處罰辦法導(dǎo)致》（注：現(xiàn)已更名為《自然資源行政處罰辦法》）規(guī)定，自然資源主管部門(mén)作出沒(méi)收建筑物或者其他設(shè)施的行政處罰決定后，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定生效后90日內(nèi)移交同級(jí)財(cái)政部門(mén)處理，或者擬訂處置方案報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
由于法律法規(guī)層面并未明確罰沒(méi)資產(chǎn)的具體接收部門(mén)，實(shí)踐中為便于監(jiān)督管理，財(cái)政部門(mén)通常還是會(huì)要求屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)接管此類(lèi)資產(chǎn)。而鎮(zhèn)政府并非涉案資產(chǎn)的物權(quán)人，也不是土地所有權(quán)人或使用權(quán)人，基于“房地一體流轉(zhuǎn)主義”的法律理論和實(shí)操慣例，只能再進(jìn)一步將資產(chǎn)移交給所在村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村集體”）。以上海為例，實(shí)務(wù)中常見(jiàn)的做法是，區(qū)規(guī)土局作出行政處罰決定：責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除不符合土地規(guī)劃的建筑物和設(shè)施，并沒(méi)收占用土地范圍內(nèi)的建筑物以及相關(guān)設(shè)施，同時(shí)處以罰款；區(qū)規(guī)土局又通過(guò)《非法財(cái)物移交書(shū)》將罰沒(méi)的建筑物“移交”至違法建筑所在地的鎮(zhèn)政府（或經(jīng)鎮(zhèn)政府指定，直接移交給資產(chǎn)所在地的村集體）。
問(wèn)題是，規(guī)土局“移交”的具體內(nèi)容是非法財(cái)物的所有權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)亦或是其他？國(guó)家及上海市地方層面并沒(méi)有針對(duì)“移交”或“移交程序”作出明確規(guī)定。上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布的《本市國(guó)土空間用途管制執(zhí)法操作細(xì)則》僅規(guī)定了執(zhí)法部門(mén)將罰沒(méi)資產(chǎn)的相關(guān)文書(shū)移交給鎮(zhèn)政府，沒(méi)有涉及沒(méi)收建筑物的權(quán)屬或財(cái)政收入問(wèn)題。規(guī)土局出具的《非法財(cái)物移交書(shū)》也并沒(méi)有對(duì)“移交”的具體法律內(nèi)涵予以明確。在法律法規(guī)層面沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，我們認(rèn)為該“移交”并不會(huì)產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果，即不能簡(jiǎn)單理解為區(qū)規(guī)土局已將沒(méi)收建筑物（國(guó)有資產(chǎn)）的所有權(quán)轉(zhuǎn)移至村集體，也不能得出規(guī)土局已將沒(méi)收建筑物的所有權(quán)或其相關(guān)收益通過(guò)“移交”的方式劃至鎮(zhèn)政府/村集體的結(jié)論，姑且只能理解為執(zhí)法部門(mén)將罰沒(méi)建筑物的管理權(quán)和管理責(zé)任交給了屬地的村集體。
但現(xiàn)實(shí)情況是，違法建筑物的管理權(quán)“移交”給村集體之后，對(duì)于罰沒(méi)資產(chǎn)的管理往往流于形式，大多數(shù)被“沒(méi)收”的違法建筑仍由原來(lái)的違法行為人繼續(xù)占用。由于罰沒(méi)資產(chǎn)“房地分離”，執(zhí)法部門(mén)和接管單位的職權(quán)界定不清晰，處置路徑不通暢，導(dǎo)致接管單位對(duì)于行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令退還的土地和罰沒(méi)的建筑物不僅很難進(jìn)行有效管理利用，反而還可能因管理不當(dāng)產(chǎn)生額外的風(fēng)險(xiǎn)或責(zé)任。
出于比較分析的目的，我們查閱了部分其他省市就沒(méi)收違法建筑物移交和處置等事宜出臺(tái)的規(guī)定。這些地方規(guī)定基本都明確了依法沒(méi)收的違法建筑物歸國(guó)家所有，所產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政收入，由接收單位承擔(dān)管理職責(zé)。但這樣的模式下，罰沒(méi)資產(chǎn)的管理權(quán)和收益權(quán)分離，接管單位自身難以獲取相應(yīng)的資產(chǎn)收益，卻要花費(fèi)人財(cái)物力將資產(chǎn)有效管理利用起來(lái)，還要承擔(dān)屬地管理的責(zé)任，實(shí)在是有些勉為其難了。
三、 罰沒(méi)資產(chǎn)接收后進(jìn)行管理和利用時(shí)應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題
目前階段，我國(guó)各地區(qū)對(duì)違法建筑物的處置路徑主要有拆除、完善手續(xù)、土地收儲(chǔ)、租賃、臨時(shí)使用、公開(kāi)拍賣(mài)交易等。
拆除，是最簡(jiǎn)單粗暴，也最不經(jīng)濟(jì)的解決辦法，不僅執(zhí)法成本很高，也不符合“物盡其用”的制度設(shè)計(jì)初衷，造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，但很多時(shí)候卻是逼不得已的做法——沒(méi)收的違法建筑由于其本身的違法性，無(wú)法直接通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)等合法程序進(jìn)行處置，也難以通過(guò)對(duì)外出租等方式有效利用，同時(shí)“房地分離”的權(quán)屬狀態(tài)也嚴(yán)重限制了此類(lèi)資產(chǎn)的處置。若經(jīng)過(guò)各方論證，違法用地上的建筑物不符合建筑質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、消防安全等管理規(guī)定，存在較大安全隱患，也無(wú)法滿(mǎn)足完善用地、建設(shè)手續(xù)等先決條件的，最終的處理方式也只能是拆除。
完善手續(xù)，是違法建筑物處置管理過(guò)程中難度最大、也是最關(guān)鍵的工作。依據(jù)土管法74條、77條規(guī)定，被罰沒(méi)的建筑物本身是符合土地利用總體規(guī)劃的，若經(jīng)各方論證房屋建筑質(zhì)量安全、消防安全、環(huán)境保護(hù)等方面均符合相關(guān)管理規(guī)定且具備完善手續(xù)各項(xiàng)前提條件，可依法完善相關(guān)手續(xù)后予以保留并合理利用。具體而言，用地和規(guī)劃手續(xù)方面：恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途使用的，可以申請(qǐng)辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)；為了公共利益需要應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施征收的，按土管法有關(guān)規(guī)定辦理土地征收手續(xù)；作為集體建設(shè)用地使用的，需辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)審批和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市手續(xù)，還需根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政許可法》等法律法規(guī)辦理用地審批、工程規(guī)劃等審批手續(xù)和不動(dòng)產(chǎn)登記/備案手續(xù)。當(dāng)然，完善手續(xù)的過(guò)程中可能涉及土地、規(guī)劃、建設(shè)、消防、環(huán)保、公安、城管等眾多監(jiān)管部門(mén)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
考慮到完善手續(xù)所需時(shí)間周期較長(zhǎng)，為避免資產(chǎn)閑置，接管單位通常會(huì)將資產(chǎn)出租、委托運(yùn)營(yíng)管理或安排臨時(shí)使用作為過(guò)渡性安排，作為接管單位和資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，需注意各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防范，建議重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：
1. 原有租賃關(guān)系的處理
被沒(méi)收的違法建筑物所占用的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)大多是由違法用地當(dāng)事人通過(guò)租賃/轉(zhuǎn)包等方式向村集體或其他村民流轉(zhuǎn)取得。地上物被罰沒(méi)之后，違法用地當(dāng)事人是否還有權(quán)繼續(xù)使用土地？這取決于其所簽訂的土地承包或租賃合同的效力狀況。根據(jù)合同約定，大致分兩種情形：一是合同約定可從事非農(nóng)建設(shè)，這屬于違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同自始無(wú)效；二是合同雖約定應(yīng)從事農(nóng)業(yè)用途，但承租人擅自改變租賃用途，開(kāi)展非農(nóng)建設(shè)，則構(gòu)成根本違約，出租方（通常是村集體）可行使解除權(quán)，單方解除合同。如對(duì)合同效力或合同解除有爭(zhēng)議，當(dāng)事人可請(qǐng)求法院或仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)合同效力/合同解除。
2. 資產(chǎn)管理利用收益歸屬問(wèn)題
如前述分析，土地（包括所有權(quán)和使用權(quán)）歸屬于村集體，相應(yīng)地，土地利用的收益應(yīng)屬于村集體；但罰沒(méi)建筑物屬于國(guó)有資產(chǎn)，原則上應(yīng)由財(cái)政部門(mén)享有所有者權(quán)益。村級(jí)集體組織作為接收單位，對(duì)罰沒(méi)資產(chǎn)進(jìn)行屬地管理和利用，可以充分發(fā)揮資產(chǎn)的價(jià)值，但是村集體畢竟不具備所有權(quán)人身份、不能直接享有國(guó)有資產(chǎn)收益。鑒于此，在村集體在以租賃或托管等方式將目標(biāo)資產(chǎn)交由其他經(jīng)營(yíng)單位使用時(shí)，建議將標(biāo)的資產(chǎn)即土地和地上物（包括建筑物及附屬設(shè)施等）和相應(yīng)的土地收益和地上物收益進(jìn)行必要區(qū)分；其中，土地收益歸屬于村集體，但地上建筑物等資產(chǎn)的收益可否納入村集體收入或通過(guò)適當(dāng)程序轉(zhuǎn)化為村集體的合法收入，還需結(jié)合村、鎮(zhèn)、區(qū)等層面的有關(guān)財(cái)務(wù)收支規(guī)程或安排進(jìn)一步商討，以避免國(guó)有資產(chǎn)流失。
3. 標(biāo)的物本身的合法性及安全性問(wèn)題
涉案資產(chǎn)系因違法用地而受到行政處罰予以沒(méi)收，村集體作為違法建筑物的接收單位，無(wú)論是從屬地管理的角度，還是從后續(xù)合法利用的角度考慮，均應(yīng)積極主動(dòng)履行看護(hù)義務(wù)和管理職責(zé)。但在法律層面需要特別關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題：其一，參照城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛司法解釋 [3] 的規(guī)定，若租賃的房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，租賃合同可能被法院認(rèn)定為無(wú)效。租賃合同無(wú)效的情形下，出租方一般情況下仍可參照合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)向承租方主張房屋占有使用費(fèi) [4] ，但承租方可能以出租方存在過(guò)錯(cuò)為由主張損失賠償。其二，如果建筑物缺少相關(guān)的規(guī)劃許可、沒(méi)有辦理消防驗(yàn)收手續(xù)或本身存在建筑質(zhì)量問(wèn)題等，一旦今后發(fā)生安全責(zé)任事故，根據(jù)《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌、塌陷造成他人損害的，所有人、管理人或者使用人需要承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，村集體作為罰沒(méi)資產(chǎn)的管理責(zé)任主體，可能會(huì)被追究相應(yīng)法律責(zé)任。為此，村集體在接收相關(guān)資產(chǎn)后有必要盡快組織相關(guān)部門(mén)對(duì)建筑物進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，對(duì)建筑物的主體結(jié)構(gòu)、消防安全等方面進(jìn)行充分評(píng)估論證，以排除安全隱患，同時(shí)盡快完善用地、規(guī)劃、建設(shè)、建筑質(zhì)量、消防、環(huán)保等相關(guān)手續(xù)，消除沒(méi)收建筑物上的違法狀態(tài)，使之“合法化”，并持續(xù)做好安全監(jiān)督等工作。
[1] 《行政處罰法》第五十三條 除依法應(yīng)當(dāng)予以銷(xiāo)毀的物品外，依法沒(méi)收的非法財(cái)物必須按照國(guó)家規(guī)定公開(kāi)拍賣(mài)或者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。罰款、沒(méi)收違法所得或者沒(méi)收非法財(cái)物拍賣(mài)的款項(xiàng)，必須全部上繳國(guó)庫(kù)，任何行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；財(cái)政部門(mén)不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)返還罰款、沒(méi)收的違法所得或者返還沒(méi)收非法財(cái)物的拍賣(mài)款項(xiàng)。
[2] 《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》第三條“本辦法所稱(chēng)罰沒(méi)收入是指罰款、罰金等現(xiàn)金收入，罰沒(méi)財(cái)物處置收入及其孳息?！钡诙邨l“除以下情形外，罰沒(méi)收入應(yīng)按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)……”
[3] 《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效?！?/span>
[4] 《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第四條“房屋租賃合同無(wú)效，當(dāng)事人請(qǐng)求參照合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)支付房屋占有使用費(fèi)的，人民法院一般應(yīng)予支持?！?/span>
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