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本次新冠肺炎疫情抗疫中，中日兩國采取了迥異的措施?！八街?，可以攻玉?！痹囍私庖粋€與自己不同的國家，是我們認(rèn)識、提升自己的必然途徑；而深度思考法律與社會、文化之間的互動關(guān)系，在社會生活日益復(fù)雜化的今天，對律師來說無疑也是極為重要的課題。
為此，2020年6月10日晚，上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會通過線上視頻會議的方式舉辦主題為“公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下的中日法律修訂”講座。本次講座由日本京都大學(xué)法學(xué)博士、北京德和衡（上海）律師事務(wù)所法律顧問曹陽主講。上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會主任江凈，副主任黃淑紅、顧崟濤、陸俐莎，委員會委員及本市律師等近四十余名參加。
曹陽博士深入講解了中日兩國抗疫的不同方式，兩國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律現(xiàn)狀，抗疫暴露出的問題點和對于法律修訂的展望等內(nèi)容。同時，就歷史文化等法律之外的其他影響抗疫的因素進行了分析。
一、中日抗疫路線大不同
1、2020年中日抗疫“大事”簡單回顧
2、中國的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”和日本的“緊急事態(tài)”相應(yīng)的具體措施
（1）中國的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”
中國的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》 、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)法規(guī)，由省級人民政府宣布和實施。首先，簡單介紹一下上述三個法規(guī)的立法背景：
《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是非典期間（2003年5月）由國務(wù)院發(fā)布實施的。這份被認(rèn)為是“公共衛(wèi)生事業(yè)轉(zhuǎn)折點”的行政法規(guī)，從動議起草到正式發(fā)布實施只用了20多天。條例中規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門按照分類指導(dǎo)、快速反應(yīng)的要求，制定全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，報請國務(wù)院批準(zhǔn)?！?006年2月，由衛(wèi)生部制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》報請國務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)實施。預(yù)案中規(guī)定根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。
《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》則實施于2007年11月，是新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律。但其中涉及的突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四種，公共衛(wèi)生事件只是其中的一個組成部分。最初,《突發(fā)事件應(yīng)對法》是以《緊急狀態(tài)法》的名稱列入第十屆全國人大常委會立法計劃的，其中包括極端形式的緊急狀態(tài)和普通形式的應(yīng)急管理。但后來由于立法資源的配置必須著眼于最急迫的社會需求，所以不再考慮緊急狀態(tài)，而是集中規(guī)范普通的應(yīng)急管理。
其中，根據(jù)《上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急狀態(tài)下各級政府的職責(zé)如下：
特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作由國務(wù)院或國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和有關(guān)部門組織實施。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作由上海市政府或上海市政府衛(wèi)生行政部門和有關(guān)部門組織實施。重大級別以下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作則由區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)組織實施。
各級政府的職責(zé)：
組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置。
根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置需要，調(diào)集本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)人員、物資、交通工具和相關(guān)設(shè)備、設(shè)施參與應(yīng)急處置。
劃定控制區(qū)域。甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時，各級政府報經(jīng)上一級政府決定后，可以宣布疫區(qū)范圍；經(jīng)國務(wù)院同意，市政府可以對本市內(nèi)甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖。
控制疫情。依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在本行政區(qū)域內(nèi)限制或停止集市、集會、影劇院演出、以及其他人群聚集的活動；視情組織停工、停業(yè)、停課；封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)備和設(shè)施。
加強流動人口管理。開展流動人口流行病預(yù)防工作，落實控制措施，對傳染病病人、疑似病人采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施，對密切接觸者要視情采取集中或居家醫(yī)學(xué)觀察。
開展交通衛(wèi)生檢疫。組織鐵路、交通、民航、港口等部門在交通站點設(shè)置臨時交通衛(wèi)生檢疫站，對進出疫區(qū)和運行中的交通工具及其乘運人員和物資、宿主動物等進行檢疫查驗，對病人、疑似病人及其密切接觸者實施臨時隔離、留驗，并移交地方衛(wèi)生行政部門指定的機構(gòu)。
發(fā)布信息。督促有關(guān)部門按照規(guī)定做好信息發(fā)布。
組織群防群控。督促街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居委會、村委會協(xié)助衛(wèi)生部門和其他部門、醫(yī)療機構(gòu)搞好疫情信息的收集、報告，人員的分散隔離及公共衛(wèi)生措施的實施。
維護社會穩(wěn)定。組織有關(guān)部門保障商品供應(yīng)，平抑物價，防止哄搶；嚴(yán)厲打擊造謠傳謠、哄抬物價、囤積居奇、制假售假等違法犯罪和擾亂社會治安的行為。
（2）日本的“緊急事態(tài)”
日本的“緊急事態(tài)”是依據(jù)《新型流感等對策特別措施法》啟動的。在國民大部分未獲得免疫的情況下，如果新型流感等在全國范圍內(nèi)急速蔓延，則很可能造成危重病情并給國民生活以及國民經(jīng)濟帶來重大影響。為了應(yīng)對這種情況，日本政府于2012年制定了《新型流感等對策特別措施法》。
如下為日本宣布進入緊急事態(tài)的流程：
厚生勞動大臣公布新型流感等爆發(fā)，同時向首相報告相關(guān)情況。
首相召開閣議，臨時設(shè)置對策本部，并向國會報告并公示。首相任對策本部長。
對策本部長確認(rèn)事態(tài)十分緊急時，發(fā)布緊急事態(tài)宣言并向國會報告。
首相宣告進入緊急狀態(tài)后，各都道府縣的知事（相當(dāng)于各省省長）可以實施以下措施：
2020年4月6日，日本首相安倍在向記者宣布“緊急狀態(tài)”時間表后，特別強調(diào)了：“我們不會像歐洲一些國家那樣實施封城。”他舉例說了三點：輕軌地鐵、公交等公共交通不會停駛，超市、便利店等商業(yè)中心不會關(guān)門不會動用警力封鎖道路。他解釋說，實施緊急狀態(tài)后，將會請求人們呆在家里，除緊急情之外，不要外出；政府將會下令關(guān)閉一些文化娛樂設(shè)施、夜店、卡拉OK等容易形成“三密”（空間密封、人員密集、親密接觸）的設(shè)施；學(xué)校開學(xué)將會延期。
東京都知事小池百合子對首相安倍的會見做了補充，她強調(diào)，一般餐飲店、酒店、公共浴場、金融機構(gòu)等，只要采取一定的防止疫情擴散的應(yīng)對措施，允許繼續(xù)開店經(jīng)營。但是，從小學(xué)到大學(xué)，包括補習(xí)學(xué)校，都將被要求停課放假。百貨公司、購物中心、體育館、保齡球館、游泳池、健身房、居酒屋、電影院、夜總會與酒吧、老虎機賭博房、游戲中心、網(wǎng)吧、圖書館、美術(shù)館、博物館、體育場、駕校、理發(fā)店、美容院等將被要求停止?fàn)I業(yè)。響應(yīng)政府要求停業(yè)的場所，政府都會給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償。
這里需要注意的是日本政府的請求其實并沒有強制執(zhí)行力。如果日本政府的“請求”遭到拒絕，知事可以進一步進行“指示”。知事發(fā)布“指示”時，會在當(dāng)?shù)卣黜撋瞎枷嚓P(guān)對象的名稱，但這里的“指示”也沒有罰則。
《新型流感等對策特別措施法》中明確規(guī)定了罰則的行為僅為兩項：1、知事可以發(fā)出行政命令對食品和藥品等必要的物資進行保管。對于不服從命令，隱藏、廢棄物資的，依法可處以6個月以下的有期徒刑或30萬日元以下的罰款。2、如果拒絕政府進入物資保管場所進行檢查，可處以30萬日元以下的罰款。
二、中日兩國的傳染病防治法比較
首先，梳理中日兩國傳染病防治法律制定的歷史。
中 國 |
日 本 |
1911年制定《民政部擬定防疫章程》。 1951年4月，全國防疫專業(yè)會議制定了19種傳染病防治方案、《法定傳染病管理條例草案》以及相關(guān)規(guī)章制度。 1955年，衛(wèi)生部頒布《傳染病管理辦法》，將傳染病分為甲、乙兩類，建立傳染病疫情報告制度。 1978年，國務(wù)院發(fā)布了《急性傳染病管理條例》。 1989年發(fā)布《中華人民共和國傳染病防治法》，共7章41條。 2004年8月，國家對《傳染病防治法》進行了大規(guī)模修訂。修訂后的《傳染病防治法》共9章80條。 |
1897年，日本制定《傳染病預(yù)防法》。 1999年現(xiàn)行《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》實施?！秱魅静☆A(yù)防法》被廢止，同時被廢止的還有《性病預(yù)防法》、《后天性免疫不全癥候群預(yù)防法》（即《艾滋預(yù)防法》），三法合并。 其后，該法又進行了幾次修訂。并于2007年合并了《結(jié)核病預(yù)防法》。 |
日本早期的《傳染病預(yù)防法》以隔離患者、防止病情擴散的社會防御為中心內(nèi)容。而現(xiàn)行的《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》則提倡國家和自治體擔(dān)負(fù)起為患者提供適當(dāng)醫(yī)療的責(zé)任，更加重視患者的人權(quán)保護。該法前言部分就提及：我國過去曾存在著對麻風(fēng)病人、艾滋病人等無緣由的歧視和偏見，“我們要深刻地認(rèn)識到這個事實，在今后吸取教訓(xùn)……我們要尊重傳染病患者的人權(quán)，確保為他們提供優(yōu)良且合適的醫(yī)療，迅速精準(zhǔn)地對應(yīng)傳染病?！?/span>
對比中日兩國現(xiàn)行傳染病防治法的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)日本的《傳染病預(yù)防法》對傳染病有著更細(xì)致的分類和更有針對性的處置方法（7-11章）。除了已知傳染病外，《傳染病預(yù)防法》還特辟了章節(jié)對新型流感等傳染?。ǖ?章）、新傳染?。ǖ?章）的對應(yīng)方式做了說明。而且其條文設(shè)置更加細(xì)致，每條法條下面都有多項說明條款；而中國的《傳染病防治法》，其防控措施則遠遠嚴(yán)格于日本，其中“監(jiān)督管理”（第6章）和“保障措施”（第7章）都單獨成章，法律責(zé)任的規(guī)定也更加嚴(yán)格。可以說其管理方向更接近于日本早期的《傳染病預(yù)防法》。
中 國 《中華人民共和國傳染病防治法》
第二章 傳染病預(yù)防 第三章 疫情報告、通報和公布 第四章 疫情控制 第五章 醫(yī)療救治 第六章 監(jiān)督管理 第七章 保障措施 第八章 法律責(zé)任 第九章 附則 |
日 本 《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》 第一章 總則 第二章 基本方針 第三章 傳染病相關(guān)信息的收集及公布 第四章 就業(yè)限制及其他措施 第五章 消毒及其他措施 第六章 醫(yī)療 第七章 新型流感等傳染病 第八章 新傳染病 第九章 結(jié)核 第十章 關(guān)于可能成為感染癥病原體媒介動物的進口措施 第十一章 特定病原體等 第十二章 費用負(fù)擔(dān) 第十三章 雜則 第十四章 罰則
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三、兩國在抗疫中暴露的問題點
中日兩國雖然采取了截然不同的抗疫方式，但都取得了相當(dāng)不錯的成果。但兩國在抗疫過程中也都暴露出了一些問題點。
中國最被人詬病的就是預(yù)警遲緩，政府部門權(quán)責(zé)不清的問題。公法學(xué)者已經(jīng)有了大量論述，相關(guān)的法律修訂工作也在紛紛展開。引用清華大學(xué)王晨光教授的研究，進行一下簡單說明（詳見下表）。
我國抗疫的兩部主要法律依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》之間存在著許多不一致。因為《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法目的是“預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，……維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序”，它所要應(yīng)對的突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。傳染病引起的公共衛(wèi)生事件只是其中的一個部分。而《傳染病防治法》的立法目的則是“為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生”，其專業(yè)性更強一些，所以兩者規(guī)定的責(zé)任主體、對應(yīng)措施都存在著差異。
（摘自：王晨光《疫情防控法律體系優(yōu)化的邏輯及展開》，《中外法學(xué)》2020年第三期。）
其次，是疫情防控下的個人權(quán)利保護問題。
疫情發(fā)生后，全國各地紛紛采取了“硬核”的應(yīng)對方法，其中許多嚴(yán)重侵犯了公民的基本權(quán)利。例如曝光湖北返鄉(xiāng)人員的個人信息、嚴(yán)禁外地返回人員進入城市小區(qū)、外地返回人員一律送隔離中心隔離，高昂費用則由本人承擔(dān)，在村鎮(zhèn)封村斷路等。
而《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第十一條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。
疫情期間，政府部門獲得了比常態(tài)更大的權(quán)力，人民的基本權(quán)利受到了壓縮。但究竟可以做什么、做到什么程度，我們的法律一定要做出界定。政府部門的抗疫行為也必須受到法律的約束，不能剝奪人民的一些核心權(quán)利，例如生存照顧和醫(yī)療救治權(quán)、個人信息保護權(quán)等。
在尊重人權(quán)方面，日本具有比較完善的法律法規(guī)。前文中已經(jīng)提及，日本在1998年將《傳染病預(yù)防法》修訂為《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》，立法宗旨也由隔離患者、防止病情擴散的社會防御變更為為傳染病患者提供優(yōu)良且適當(dāng)?shù)尼t(yī)療服務(wù)，這一宗旨貫穿于日本的相關(guān)法律法規(guī)中。
根據(jù)《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》第9條，日本的厚生勞動省制定了《綜合推進傳染病預(yù)防的基本指針》，其中第3條規(guī)定：
1．預(yù)防傳染病和尊重患者等的人權(quán)，此兩者并重是基本原則。基于此點，應(yīng)該尊重患者個人的想法和人權(quán)，努力創(chuàng)造良好的環(huán)境，使每個人都可以安心地在繼續(xù)社會生活的同時獲得優(yōu)質(zhì)且適當(dāng)?shù)尼t(yī)療服務(wù)。如需住院，則應(yīng)盡力使其盡早康復(fù)回歸社會。
2．要注意保護與傳染病相關(guān)的個人信息。此外，為了消除對傳染病的歧視和偏見，需通過包括向報道機構(gòu)尋求協(xié)助在內(nèi)的各種方式，努力普及正確的知識。
《東京都傳染病預(yù)防計劃》中，也規(guī)定了政府的行為要考慮人權(quán)：
都以及特別區(qū)的保健所，在必須進行健康診斷、入院、就業(yè)限制等行動限制的情況下，要對患者?家人進行充分的事前說明，得到其理解。在對患者?家人進行必要的幫助時，要充分考慮人權(quán)。并且，在平時就應(yīng)該普及傳染病的相關(guān)知識，消除對患者?家人的歧視和偏見。
公布患者情報時，要基于科學(xué)的見解，為防止擴大影響要慎重地只公布必要的內(nèi)容。而且，要支援傳染病患者順利地回歸職場或返回學(xué)校。
但日本政府對人權(quán)的過度尊重，也產(chǎn)生了一些弊端。由于缺少強制執(zhí)行力，當(dāng)出現(xiàn)不遵守政府的“請求”、不對個人行為進行“自肅”的人物時，就會大大增加傳染病蔓延的風(fēng)險。
例如，疫情期間，就有一個被確診為“新冠肺炎”的日本老人，不遵守政府讓他在家靜養(yǎng)的要求，吵嚷著“我要去傳播病毒了”，乘坐出租車去了兩家飯店吃飯，造成了一定的社會混亂。而在日本政府追蹤集團感染時，有一些日本的夜店員工則基于“職業(yè)道德”，堅決不肯吐露客人的身份，這些都增加了日本防疫的難度。
日本政府整體偏柔和的抗疫政策，不僅無法像新加坡那樣為抗疫提供嚴(yán)刑峻法的保障，而且由于其對隱私權(quán)的保護，也無法像韓國那樣利用高科技對相關(guān)人士的蹤跡進行追蹤。
四、法律之外其它影響要素的分析
法律為一個國家的抗疫政策提供了框架和底線。但通過上述的分析也可以發(fā)現(xiàn)，無論是中國還是日本，抗疫取得一定成果的原因并不單單是法律，還有法律之外的其它影響要素，如歷史文化等。
中 國 |
日 本 |
1. 歷史層面：救災(zāi)的傳統(tǒng)。 作為一個長久保持著中央集權(quán)形態(tài)、擁有發(fā)達的官僚體系的農(nóng)業(yè)國家，中國具有悠久的救災(zāi)傳統(tǒng)。從古至今，“救災(zāi)”都是各王朝的主要職能之一?！耙环接须y，八方支援”的救災(zāi)模式積累了豐富的操作經(jīng)驗。 法國漢學(xué)家魏丕信在《18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》一書中指出：與近代以前的歐洲相比，明清中國有一個顯著特點，即擁有一個中央集權(quán)的國家，以及一個成熟的和穩(wěn)定的官僚制度。這一點，正是中國具有比歐洲更強的抗災(zāi)能力的關(guān)鍵之所在。中國國家組織的救災(zāi)活動，不僅十分周密詳盡，而且已經(jīng)制度化。 2.深入到社會末梢的街道組織：古代中國素有:“皇權(quán)不下縣,縣下皆自治”的說法，國家權(quán)力只維持到縣城這一層次，縣城以下主要由非正式的權(quán)力組織--地方紳士經(jīng)營。但新中國的成立改變了這一現(xiàn)狀，國家權(quán)力開始滲透到社會的末梢。此次抗疫中，街道組織、居委會起到了極大的作用。 |
1. 文化層面：“村八分” “村八分”是指日本傳統(tǒng)中對村落中破壞成規(guī)和秩序者進行消極制裁的行為，其實質(zhì)就是聯(lián)合排擠。古代日本人把集體生活中的大事分為十件：成人禮、結(jié)婚、生產(chǎn)、照顧病人、房屋改建、水災(zāi)時的照顧、每年的祭拜法事、旅行、埋葬尸體和滅火。所謂“八分”的意思是：除了埋葬尸體和滅火兩件事外，其它八件事情，村人完全不給予幫助，不聞不問。在現(xiàn)代日本，人們的生活范圍雖然早已脫離了村落，但學(xué)校、職場等，只要有集體的地方，日本人仍會深刻地受到周圍人看法的影響。 2.自律的人民：日本是一個多災(zāi)難國家，多年的抗災(zāi)經(jīng)驗使他們懂得：遵守規(guī)則、保持秩序才是效率最高的抗災(zāi)方式。 3.良好的生活習(xí)慣。日本人愛干凈，有戴口罩的習(xí)慣。他們的日常生活就具有抗疫功能。 |
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海市律師協(xié)會社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：曹陽 北京德和衡（上海）律師事務(wù)所
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