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律師為疫情防控提供突發(fā)事件

應(yīng)對(duì)專業(yè)法律服務(wù)的實(shí)踐與思考

2020年第07期    作者:江凈 陸俐莎    閱讀 3,580 次

自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)上下眾志成城、全力防治，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。日前，司法部辦公廳印發(fā)《關(guān)于在疫情防控工作中充分發(fā)揮公共法律服務(wù)職能作用的通知》，要求各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)最大限度發(fā)揮公共法律服務(wù)職能作用，緊緊圍繞疫情防控和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作任務(wù)和要求，積極主動(dòng)提供全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的法律服務(wù)。而律師隊(duì)伍作為公共法律服務(wù)體系的重要部分，面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)為疫情防控決策提供法律論證，及時(shí)提出法律意見建議，這是各級(jí)政府、社會(huì)乃至律師行業(yè)發(fā)展的共同要求。

一、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專業(yè)法律服務(wù)的實(shí)踐

（一）及時(shí)地發(fā)起倡議：為疫情防控提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專業(yè)法律服務(wù)

本次新冠肺炎不僅是法定傳染病，也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。因此，在疫情防控時(shí)，除遵守《傳染病防治法》及其實(shí)施辦法以外，還應(yīng)該遵守《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)規(guī)定。但由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的規(guī)制對(duì)象具有一定的特殊性，即使是律師也未必熟悉相關(guān)具體規(guī)定，而公民、法人對(duì)此更是知之甚少。

因此，為了律師能夠更好地為各級(jí)人民政府、各社會(huì)組織、人民團(tuán)體、公司及個(gè)人等各類主體提供專業(yè)的法律服務(wù)和法律建議，1月31日，我們以市律師協(xié)會(huì)社會(huì)責(zé)任促進(jìn)委員會(huì)、社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)名義起草了《律師為疫情提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律服務(wù)的倡議書》提交上海市律師協(xié)會(huì)，倡導(dǎo)廣大律師認(rèn)真學(xué)習(xí)、研究、宣傳包括《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)，發(fā)揮律師專業(yè)作用，從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的角度和高度，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的各類主體提供優(yōu)質(zhì)、高效、專業(yè)的法律服務(wù)，并認(rèn)真做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制宣傳。該倡議書受到市律師協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)重視，已通過上海律協(xié)微信公眾號(hào)發(fā)布。

（二）有效地專業(yè)研究：為疫情防控提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)研究成果

對(duì)于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)，除專業(yè)職能部門外，各級(jí)政府和職能部門、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾不一定十分熟悉。因此，針對(duì)疫情防控不同階段，進(jìn)行學(xué)習(xí)研究和法制宣傳就十分必要。

疫情防控期間，我們社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)組織了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)矛盾化解、多元化糾紛解決機(jī)制和信訪矛盾化解三個(gè)專題小組專業(yè)律師從法律和實(shí)務(wù)撰寫專業(yè)論文和文章，充分發(fā)揮突發(fā)事件律師及時(shí)解讀針對(duì)疫情防控制定的法律法規(guī)、政策和疫情防控措施，讓公民、法人和其他社會(huì)組織了解政府在疫情防控中的職責(zé)、可實(shí)施的防控措施、應(yīng)履行的法定義務(wù)，積極協(xié)助政府有關(guān)部門進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的宣傳。截止2020年4月30日，研究會(huì)已經(jīng)形成了研究成果52篇，包括專業(yè)論文、解讀45篇，編寫了近8萬字的《上海市律師為新冠肺炎疫情等防控提供突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律服務(wù)指引》，同時(shí)通過人民來信征集渠道、人大、政協(xié)等提交各類建議近7篇，有的建議得到市領(lǐng)導(dǎo)的批示和采納。

（三）全周期獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策：為疫情防控提供及時(shí)有效法律應(yīng)對(duì)建議

疫情期間，社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)組建的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律服務(wù)專題小組積極組織律師認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記的主要講話和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)的相關(guān)文件，并且每天收集全國(guó)各省市公布的疫情數(shù)據(jù)制成曲線圖，進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，研究疫情趨勢(shì)。于此同時(shí)，通過多種渠道及時(shí)發(fā)現(xiàn)普遍性問題，并根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)規(guī)定，在疫情防控實(shí)際進(jìn)展和不同階段，結(jié)合黨中央的會(huì)議精神，通過市區(qū)人民來信建議渠道提出專業(yè)性、有針對(duì)性、動(dòng)態(tài)及時(shí)的法律意見和建議，為各級(jí)政府、街鎮(zhèn)、村居社區(qū)等依法防控、依法發(fā)布、實(shí)施、宣傳、協(xié)助實(shí)施防控措施建言獻(xiàn)策。

1.依法防控的建議

2月7日，我們撰寫了《全面提高依法防控疫情應(yīng)對(duì)治理能力的“11個(gè)要” 》學(xué)習(xí)體會(huì)文章，認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟習(xí)總書記講話精神，該文章被中國(guó)律師、上海律協(xié)公眾號(hào)轉(zhuǎn)載。

2月9日，為了落實(shí)習(xí)總書記“全面提高依法防控、依法治理能力”的要求，針對(duì)疫情防控過程中出現(xiàn)的政出多門、措施分散、部分疫情防控措施沒有以合法形式發(fā)布、發(fā)布單位不具有相應(yīng)的職權(quán)依據(jù)、不同單位發(fā)布的疫情防控措施要求不一致，操作不統(tǒng)一、防控措施過度等問題，我們提交了《關(guān)于嚴(yán)格依法制定、實(shí)施和宣傳疫情防控措施并平衡與復(fù)工關(guān)系的建議》，建議各級(jí)政府和職能部門、公共場(chǎng)所管理單位、社區(qū)、居委會(huì)、村委會(huì)等在防控疫情過程中，要依法防控，要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一歸口，依法制定和實(shí)施防控措施，并提出了五點(diǎn)具體建議。

2.應(yīng)急防控轉(zhuǎn)為常態(tài)防控的建議

隨著疫情防控工作的進(jìn)一步推進(jìn)，非湖北地區(qū)的疫情形勢(shì)逐步出現(xiàn)了積極變化，防控重點(diǎn)開始有所轉(zhuǎn)移。2月12日，中共中央政治局常委會(huì)召開會(huì)議，習(xí)近平總書記在會(huì)議中明確，湖北等疫情防控重點(diǎn)地區(qū)的主要任務(wù)仍是增強(qiáng)救援收治能力，做到應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治，非疫情防控重點(diǎn)地區(qū)要以實(shí)行分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控為抓手，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)。要按照科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策原則，以縣域?yàn)閱卧?，確定不同縣域風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，分區(qū)分級(jí)制定差異化防控策略。各級(jí)黨委和政府要實(shí)事求是做好防控工作，對(duì)偏頗和極端做法要及時(shí)糾正，不搞簡(jiǎn)單化一關(guān)了之、一停了之，盡可能減少疫情防控對(duì)群眾生產(chǎn)生活的影響。

2月16日，從曲線圖可看，上海地區(qū)現(xiàn)存確診病例（即累計(jì)確診-累計(jì)治愈-累計(jì)死亡）已連續(xù)走平并回落，連續(xù)多天呈大幅下降趨勢(shì)，治愈率達(dá)到42.6%。且當(dāng)時(shí)上海地區(qū)現(xiàn)存確診病例僅為湖北地區(qū)的3‰左右，可見上海的疫情防控形勢(shì)已經(jīng)逐漸趨于穩(wěn)定，其與湖北地區(qū)保持同樣的應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)是沒有必要的。而且，假如上海持續(xù)采取同前一階段完全相同的一級(jí)響應(yīng)措施，不僅會(huì)對(duì)生產(chǎn)、生活和社會(huì)管理帶來極高的負(fù)擔(dān)，也會(huì)給上海乃至中國(guó)整體帶來“疫區(qū)”的不良國(guó)際形象，不利于對(duì)外交流。

因此，為了落實(shí)中共中央政治局常委會(huì)“科學(xué)防控、精準(zhǔn)施策”的會(huì)議精神，做好一手抓疫情防控，一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)，確保實(shí)現(xiàn)疫情防控的勝利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定，2月16日，我們提交了《關(guān)于將疫情應(yīng)急防控逐步轉(zhuǎn)為常態(tài)防控盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)秩序的建議》，建議根據(jù)上海實(shí)際情況，逐步實(shí)施轉(zhuǎn)段，降低應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，由應(yīng)急防控轉(zhuǎn)為依法防控、常態(tài)防控，調(diào)整此前應(yīng)急狀態(tài)下的防控措施，逐步恢復(fù)復(fù)工和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)疫情防控的勝利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定。

3.降低響應(yīng)級(jí)別并修改通告的建議

2月17日，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級(jí)做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》（以下稱《意見》），其中明確，要做好分區(qū)分級(jí)差異化防控，有序恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，在病例數(shù)保持穩(wěn)定下降、疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控后，及時(shí)分地區(qū)降低應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別或終止應(yīng)急響應(yīng)。

考慮到上海地區(qū)的疫情防控形勢(shì)已經(jīng)逐漸趨于穩(wěn)定，2月18日，我們?cè)俅翁峤涣恕蛾P(guān)于降低應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別并修改＜關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共場(chǎng)所體溫檢測(cè)和自覺佩戴口罩的通知＞的建議》，建議上海地區(qū)積極落實(shí)《意見》的文件精神，在實(shí)施“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”策略的基礎(chǔ)上，盡快有序恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序，逐步實(shí)施轉(zhuǎn)段，將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，適時(shí)再向下調(diào)整，直至終止應(yīng)急響應(yīng)，盡快恢復(fù)復(fù)工和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

于此同時(shí)，為了繼續(xù)做好疫情防控工作，確保社會(huì)秩序穩(wěn)定，我們認(rèn)為在降低應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別之后，繼續(xù)執(zhí)行任何人進(jìn)入本市公共場(chǎng)所、搭乘公共交通工具應(yīng)自覺佩戴口罩，配合接受體溫檢測(cè)這一有效防控措施，直至疫情結(jié)束。因此，建議將上海市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指揮部《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共場(chǎng)所體溫檢測(cè)和自覺佩戴口罩的通告》第三條由“本通告自發(fā)布之日起實(shí)施，至本市解除重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制之日為止”修改為“至本市解除重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)機(jī)制之日為止”，為后續(xù)降低應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別之后的防控工作做好準(zhǔn)備。

4.化解復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市后社會(huì)矛盾的建議

3月初以來，隨著上海進(jìn)入復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市的關(guān)鍵時(shí)期，如何統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、妥善化解社會(huì)矛盾糾紛，成為這一階段工作的重中之重。為此，我們專門撰寫并向市司法局、市政法委提交了《關(guān)于在應(yīng)急狀態(tài)下妥善化解復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市后社會(huì)矛盾的建議》，就在應(yīng)急狀態(tài)下復(fù)工復(fù)產(chǎn)后可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾、產(chǎn)生原因、可能引發(fā)的后果進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并對(duì)如何解決矛盾糾紛提出建議。

我們認(rèn)為，應(yīng)急狀態(tài)下復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市后可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾包括防控措施引發(fā)的矛盾、防疫物資不足的矛盾、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的矛盾、勞資糾紛、合同糾紛等等，如果這些大量的社會(huì)矛盾未能及時(shí)得到處理，會(huì)制約復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市工作的推進(jìn)，且容易引發(fā)群體性社會(huì)矛盾，引發(fā)大量的訴訟、仲裁、行政訴訟、行政復(fù)議、行政裁決案件，給各級(jí)人民法院和政府造成極大的壓力和負(fù)擔(dān)，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

因此，我們建議針對(duì)在疫情防控條件下的復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市后產(chǎn)生的各類社會(huì)矛盾，應(yīng)完善多元化糾紛解決機(jī)制，并主要采取非訴訟糾紛解決機(jī)制特別是以調(diào)解的方式化解矛盾，完善社會(huì)調(diào)解特別是律師調(diào)解的立法規(guī)制和體制機(jī)制保障，充分發(fā)揮律師調(diào)解在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市中的作用，化解各類社會(huì)矛盾。同時(shí)，我們還協(xié)助市高院、市人社局、市總工會(huì)、市市場(chǎng)監(jiān)督局、市司法局起草和整理《上海市在新冠肺炎疫情防控期間勞動(dòng)、消費(fèi)糾紛化解工作指南－相關(guān)法律政策、宣傳口徑依據(jù)》，該文件已在上海市政法委召開的“上海市新冠肺炎疫情防控社會(huì)穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)議”上以該工作協(xié)調(diào)機(jī)制名義下發(fā)至各區(qū)政法委。

二、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專業(yè)法律服務(wù)的思考

（一）加強(qiáng)律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的隊(duì)伍建設(shè)

律師要為政府和社會(huì)各界及時(shí)、有效提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的專業(yè)法律服務(wù)，首先要求律師本身具有過硬的專業(yè)素質(zhì)，因此司法行政部門和律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)律師的政治敏銳性和社會(huì)責(zé)任感，提高律師在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專業(yè)方面的能力和社會(huì)矛盾化解的能力、社會(huì)管理創(chuàng)新方面的能力，培養(yǎng)、扶持和建立一支黨和政府信得過的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專業(yè)律師隊(duì)伍，為進(jìn)一步拓展律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的廣度和深度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）建立律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的工作機(jī)制

長(zhǎng)期以來，上海律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作、為政府和社會(huì)各界提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律服務(wù)并不罕見，如1999年“4.15空難”、2009年“6.27”蓮花河畔倒樓事件、2010年靜安區(qū)“11.15”大火、2014年“12.31”外灘踩踏事件等等，律師均參與了突發(fā)事件的后續(xù)處置并發(fā)揮重要作用。但是律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的經(jīng)驗(yàn)并未得到總結(jié)，也沒有形成一套獨(dú)立的、系統(tǒng)性的工作制度，乃至這一經(jīng)驗(yàn)并未在全市進(jìn)行推廣，部分區(qū)并未引入律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置。

建議建立和完善律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的工作機(jī)制，明確律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的指導(dǎo)思想、工作原則、工作模式等，令律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作形成常態(tài)。

（三）完善律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的保障機(jī)制建議將律師參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的經(jīng)費(fèi)列入政府購(gòu)買法律服務(wù)財(cái)政預(yù)算，與為政府提供突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律服務(wù)的律師事務(wù)所簽訂法律服務(wù)協(xié)議，并給予費(fèi)用補(bǔ)貼。同時(shí)，政府應(yīng)急管理部門、司法行政部門和律師之間應(yīng)建立互相溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，正確界定和尊重律師的獨(dú)立地位，保障律師在參與過程中的知情權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等權(quán)利，共同研究突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置方案。

江凈

上海市新閔律師事務(wù)所主任,全國(guó)律協(xié)仲裁與律師調(diào)解專業(yè)委員會(huì)副主任、上海律協(xié)社會(huì)責(zé)任促進(jìn)委員會(huì)（公共法律服務(wù)建設(shè)委員會(huì)）副主任、社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任

業(yè)務(wù)方向：信訪ADR、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、破產(chǎn)法

陸俐莎

上海市新閔律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任、全國(guó)律協(xié)仲裁與律師調(diào)解專業(yè)委員會(huì)秘書

業(yè)務(wù)方向：社會(huì)矛盾化解、政府法律服務(wù)