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民國律師公會的自治困境探析

2014年第04期    作者:楊立民    閱讀 7,592 次

　　所謂的行業(yè)自治，在法理意義上是指社會組織的一種自我管理和治理的行為和狀態(tài)。行業(yè)自治不僅體現(xiàn)了社會團(tuán)體的主體性價值，還是社會民主進(jìn)程和法治建設(shè)的重要標(biāo)志?，F(xiàn)代意義上的律師行業(yè)自治是指通過民主選舉產(chǎn)生的律師自治組織對律師的行業(yè)準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)業(yè)紀(jì)律及執(zhí)業(yè)懲戒進(jìn)行自我管理、自我約束和自我服務(wù)的一種行業(yè)管理方式。

　　律師公會是民國律師制度的重要組成部分，是中國近代社會轉(zhuǎn)型和法律近代化的結(jié)果。民國律師公會擁有一定的自治權(quán)，比如有權(quán)可以制定自治規(guī)范，享有行業(yè)準(zhǔn)入審查權(quán)，可對執(zhí)業(yè)律師提請懲戒，對執(zhí)業(yè)律師是否可以兼營商業(yè)有決定權(quán)。另外，律師公會還通過各種努力來維護(hù)執(zhí)業(yè)律師的權(quán)益和信譽(yù)，并廣泛參與到民生救助、民主推動、民族解放等各種社會活動中。但是，律師公會自治權(quán)的獲得并非一帆風(fēng)順，其自治過程也面臨著種種侵?jǐn)_和困境。

 

困境一：國家管控

　　律師制度是一種制衡國家權(quán)力的設(shè)計(jì)，兩者之間存在一定程度的對立。國家在賦予律師公會自治權(quán)的同時，一般也會加強(qiáng)對它的監(jiān)管。在民國時期，對律師公會的監(jiān)管最初是由司法機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府加強(qiáng)了對民間團(tuán)體的管制。

　?。ㄒ唬┧痉C(jī)關(guān)的監(jiān)管

　　根據(jù)1912年《律師暫行章程》的規(guī)定，國民政府的司法部門對律師公會有以下監(jiān)控權(quán)：

　　1、檢察長的監(jiān)督權(quán)。地方檢察長對本地所設(shè)立之律師公會享有監(jiān)督權(quán)，該地方檢察長可以隨時出席律師總會及常任評議員的會議。律師公會應(yīng)將會長、副會長和常任評議員的選舉情況、常任評議員會議的開會時間和地點(diǎn)、提議決議事項(xiàng)等各種會議詳情隨時報告給該地方檢察長，地方檢察長接受報告后即通過高等檢察長報告于中央司法總長。

　　2、公會章程的批準(zhǔn)權(quán)。公會自治規(guī)范的制定權(quán)是律師公會自治的重要表現(xiàn)之一，民國時期的律師公會享有章程的制定權(quán)。但是，律師公會議定的章程需由地方檢察長經(jīng)高等檢察長呈請司法總長批準(zhǔn)，這與《律師章程》具有同等的法律效力。

　　3、會議有效性的決定權(quán)。律師公會或常任評議員會有違反法令及律師公會會則者，司法總長或高等檢察長得宣示其決議無效或停止其會議。

　　1941年的《律師法》對律師公會的監(jiān)控進(jìn)一步加強(qiáng)。地方法院首席檢察官的監(jiān)督被進(jìn)一步確定為“直接”監(jiān)督。會員增加的名冊及入會、退會的情況被規(guī)定為向地方首席檢察官報告的事項(xiàng)。由原來的檢察官單獨(dú)監(jiān)督增加為檢察長和法院院長共同監(jiān)督，即地方首席檢察官接到律師公會的報告后應(yīng)通過高等檢察長會同高等法院院長共同呈報司法行政部。

　　（二）地方政府的監(jiān)控

　　抗戰(zhàn)前，國民政府對律師公會的監(jiān)控主要是由中央司法行政部和地方各級檢察長來主導(dǎo)，地方政府對律師公會沒有法定的控制權(quán)。但隨著抗戰(zhàn)的爆發(fā)，這種情況發(fā)生了改變。

　　國民政府通過一系列的法律文件來逐步加強(qiáng)各級政府對包括律師公會在內(nèi)的民間社團(tuán)的控制。1942年2月3日，國民政府中央社會部頒布的《人民團(tuán)體推進(jìn)國民精神總動員及新生活運(yùn)動工作實(shí)施綱要》規(guī)劃了抗戰(zhàn)時期人民團(tuán)體的中心工作，試圖通過非常時期利用非常手段加強(qiáng)對民間社團(tuán)的控制。1942年2月10日公布的《非常時期人民團(tuán)體組織法》進(jìn)一步明確人民團(tuán)體的主管機(jī)關(guān)依次為：中央社會部、省社會處（未設(shè)社會處之省為民政廳；院轄市為社會局）、縣市政府。人民團(tuán)體受這些機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督。1945年的《律師法》更是從立法形式上規(guī)定了律師公會的主管官署在中央為社會部，在地方為省市縣社會行政主管機(jī)關(guān)。為了避免行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的管轄沖突，該法同時規(guī)定“其目的事業(yè)應(yīng)受司法行政部及所在地方法院首席檢察官之指揮”。

　　在1940年司法院的第2096號解釋中，縣政府對律師公會自無監(jiān)督指揮權(quán)。但《非常時期人民團(tuán)體組織法》頒布后，司法院在第2577號解釋中確定了縣級政府對律師公會的監(jiān)管權(quán)。

　?。ㄈ┥鐣⑴c的嚴(yán)格限制

　　國民政府主要是通過特殊立法，以限定性列舉的方式將律師公會的社會參與權(quán)限制在法定界限內(nèi)。1927 年《律師章程》的第32條規(guī)定:“律師公會于下列事項(xiàng)外不得提議決議：1、法律命令及律師公會會則所規(guī)定之事項(xiàng)；2、司法部長或法院所咨詢之事項(xiàng)；3、關(guān)于修改或司法事務(wù)或律師共同之利害關(guān)系建議于司法部長之事項(xiàng)?！逼浜蟮摹堵蓭煏盒姓鲁獭泛汀堵蓭煼ā芬惭匾u了這些規(guī)定，并逐步加強(qiáng)。

　?。ㄋ模┍O(jiān)管權(quán)的掣肘

　　律師公會對執(zhí)業(yè)律師擁有一定的監(jiān)管權(quán)，這是律師公會自治的重要表現(xiàn)。律師公會對律師的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對律師違背律師公會章程的處分上，尤其是對律師職業(yè)道德和行業(yè)紀(jì)律的監(jiān)管。如果律師違反紀(jì)律和道德比較嚴(yán)重，律師公會可依據(jù)章程規(guī)定給予退會處分。如果律師有應(yīng)受刑事處罰的違法行為，則直接由司法機(jī)關(guān)向律師懲戒機(jī)關(guān)提請懲戒。這是一種行業(yè)自治和國家監(jiān)控雙重運(yùn)行的體制。

　　但是，民國律師公會的監(jiān)管權(quán)受到種種掣肘，其根據(jù)章程所實(shí)施的監(jiān)管行為是否有效決定于國家。比如，在“上海律師公會對鄭毓秀的退會處分案”中，江蘇高檢宣布上海律師公會的處分無效，律師懲戒委員會和司法行政部均支持江蘇高檢的決定。這就導(dǎo)致上海律師公會對會員的處分權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。后來，司法機(jī)關(guān)直接廢除了律師公會開除會員的權(quán)力。

　　國家既然將對律師的監(jiān)管等自治權(quán)賦予律師自治組織，那么也就需要相應(yīng)地加強(qiáng)對律師自治組織的監(jiān)管和限制，這在現(xiàn)代民主國家是情理之中的事情。但是，民國政府對律師公會的管制不是為了防止其濫用自治權(quán)，而是為了對律師公會進(jìn)行政治控制。這種政治控制是與國民黨對民間社會團(tuán)體和組織的黨化控制政策分不開的。

 

困境二：黨化控制

　　1912年律師制度確立之后，因?yàn)楸毖笳狞h派屬性不是很明顯，所以律師公會在這一時期并未受政黨的控制。為了防止革命思想的影響，北洋政府還一直在法官、律師等司法群體中實(shí)行“去黨化”。但是，1927年國民黨統(tǒng)一全國之后，在“以黨治國”的統(tǒng)治理念下，包括律師公會在內(nèi)的民間社會團(tuán)體逐步淪為其操控的對象。

　　（一）通過對律師公會的改組來達(dá)到控制的目的

　　以上海律師公會的改組為例。1927年北伐成功后，國民黨開始對上海實(shí)施全面控制。1927年4月23日，國民黨上海特別市黨部致函上海律師公會，指出該公會原有職員任期已滿，應(yīng)“選出了解黨治之律師數(shù)人，經(jīng)本黨部及政治分會認(rèn)可，擔(dān)任改組委員會負(fù)責(zé)起草律師公會章程，呈報國民政府批準(zhǔn)，同時由改組委員會接管律師公會，在新公會未改組成立以前代行其所有職權(quán)?！?月29日，改組上海律師公會籌備委員會成立，市黨部圈定改組委員名單，推舉互選五人為常務(wù)委員。

　　在改組過程中，國民黨自始至終都在施加影響。在上海律師公會春季大會召開期間，國民黨上海黨部一再要求上海律師公會要將大會的詳情呈報上來。改組委員會的委員需經(jīng)國民黨上海特別市黨部和中央政治會議上海分會的認(rèn)可方能擔(dān)任。為保證改組活動能夠按照自己的意圖進(jìn)行，國民黨上海特別市黨部就改組委員會的組成及改組活動的進(jìn)行提出了兩個原則：(甲) 律師委員會，應(yīng)具熱心組織；(乙)對于建議案，應(yīng)以少數(shù)人絕對服從多數(shù)人?！辈⑼{“設(shè)有陽奉陰違，故意搗亂者，則市黨部當(dāng)嚴(yán)重取締?！?

　　通過這次改組活動，國民黨實(shí)現(xiàn)了對上海律師公會的控制，律師公會的各項(xiàng)活動也開始納入到國民黨的社會控制之中。大批律師在公會改組后競相加入國民黨，具有國民黨黨籍的會員對公會事務(wù)的影響與作用越來越大。律師公會開會時也要在會前履行朗讀“總理遺囑”等國民黨會議的儀式。

　?。ǘI(yè)務(wù)“指導(dǎo)”和組織領(lǐng)導(dǎo)

　　1927年后，為了加強(qiáng)對民眾運(yùn)動的控制，國民黨中央和地方各級黨部設(shè)立民眾指導(dǎo)委員會，以指導(dǎo)民間社會團(tuán)體的活動。1930年1月，國民黨中常委通過的《人民團(tuán)體組織方案》規(guī)定國民黨對人民團(tuán)體的扶植和指導(dǎo)地位。2月11日，國民黨中央執(zhí)委會制定公布了《人民團(tuán)體與黨部來往公文程式》，確定了人民團(tuán)體與各級黨部的上下級關(guān)系。1930年頒布了《社會團(tuán)體組織程序》以及《人民團(tuán)體組織許可證書頒發(fā)通則》，規(guī)定了國民黨對民間團(tuán)體的組織模式和組建程序進(jìn)行監(jiān)控。1933年2月9日。國民黨第四屆中央執(zhí)行委員會第七次常務(wù)委員會通過了《指導(dǎo)人民團(tuán)體改組辦法》以及《各地高級黨部指導(dǎo)人民團(tuán)體權(quán)限劃分辦法》，再次強(qiáng)調(diào)了各級黨部需監(jiān)督主導(dǎo)各人民團(tuán)體依照新頒布的法律進(jìn)行改組。

　　（三）殺一儆百

　　如果律師公會對國民黨的管控稍有觸犯，國民黨便會通過懲處律師公會中的國民黨黨員的方式來以示警戒。在1932年的“李時蕊被控案”中，我們看到國民黨將本黨的各種儀式強(qiáng)加給律師公會遵行，并以黨紀(jì)代替國法，以黨權(quán)代行國權(quán)。

　　國民黨之所以如此想治李時蕊的罪，其真正原因是李時蕊在上海律師公會中熱衷于民生公益和抗日救國等政治活動。他不僅積極參加抗日救亡團(tuán)體，而且還激烈抨擊國民黨的不抵抗政策。作為國民黨黨員和上海律師公會主要負(fù)責(zé)人，李時蕊應(yīng)這些行為大大超出了國民黨所能容忍的范圍。所以，給予開除黨籍、吊銷律師證書以及秘密通緝等處分也就在情理之中了。

　　國民政府時期對民間團(tuán)體和民眾運(yùn)動實(shí)行國民黨指導(dǎo)和政府監(jiān)督的雙重運(yùn)行模式，其對律師公會的控制是通過國民黨中央制定方案、國家進(jìn)行立法的形式來實(shí)現(xiàn)。

 

困境三：“流會”現(xiàn)象

　　律師公會最高的權(quán)力機(jī)關(guān)是會員大會。會員大會分定期大會與臨時大會兩種形式。大會以參會人數(shù)過半為有效，所議事項(xiàng)也以到會會員過半通過為有效。但是，律師是一個自由職業(yè)，律師們多在自己所屬的事務(wù)所開展業(yè)務(wù)活動，他們參與會務(wù)的積極性并不高。會員大會的“流會”現(xiàn)象很嚴(yán)重，很多重大決議無法得到表決。

　　以上海律師公會為例。據(jù)《上海律師公會報告書》記載，1921年至1926年間，上海律師公會共召開了15次會員大會（包括定期、補(bǔ)開、續(xù)開），其中有14次因與會人員不足法定人數(shù)而改成“談話會”。比如，1921年5月，上海律師公會召開春季大會，討論派遣代表參加中華民國律師協(xié)會、無領(lǐng)事裁判權(quán)國家律師加入律師公會、陪審制度改革等議題。因198名會員中僅有59名到會，最后大會不得不改為了“談話會”。在該年11月的秋季會員大會中，201名會員只有43人到會，只好臨時決定三周后重開。而12月18日大會續(xù)開時，到會人數(shù)更少，只有38人。在1925年的春季改選大會上，先后到會的會員有77人，超過總?cè)藬?shù)153人的一半，符合會則的過半規(guī)定。但是，期間有8人因等的不耐煩而離席，以至于表決時只有69名會員，大會表決的合法性便產(chǎn)生了爭議。在假定滿足開會條件后，本次大會決議的第一件事便是將會員大會召開的法定人數(shù)由過半數(shù)規(guī)定改為滿三分之一即可召開。

　　但是，這一改變并未解決流會問題。1926年4月，上海律師公會召開春季會員大會，討論收回會審公廨等議題。160名會員只有47人到會，大會只好再次改為談話會。1927年改組上海律師公會時，到會簽到的會員僅67人，不滿法定開會人數(shù)。1936年4月，在召集的30次會員大會中，有20次因到會人員不足法定人數(shù)而流會。

　　主持日常事務(wù)的常任評議員會議相對比較容易召集，基本上可定期開會，但流會現(xiàn)象也時有發(fā)生。即使將每月兩次的常任評議員會議減為每月一次后，情況也沒有得到較大改善。

　 “流會”現(xiàn)象在其他律師公會中也均有發(fā)生。北京律師公會多次出現(xiàn)大會流會的情況，以至于在1918年發(fā)生了該公會會長鄧镕自己解除自己的會長職務(wù)的事件。

　　作為律師公會的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，會員大會常常因“流會”而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，這就極大地限制了律師公會自治權(quán)的行使，并損害了律師公會的權(quán)威和社會影響。因?yàn)榱鲿?，新聞媒體在報道律師公會的會議情況時，所使用標(biāo)題常為“律師公會談話會記”、“律師公會開大會又未成”等。

困境四：時局混亂

　　民國是一個社會動蕩的時代，軍閥混戰(zhàn)，政權(quán)更迭，黨國統(tǒng)治，民族危亡，內(nèi)憂外患，不一而足。在這樣的執(zhí)業(yè)環(huán)境中，律師公會不僅要不斷調(diào)整自己的生存策略以適應(yīng)新的社會形勢，還要盡力保護(hù)執(zhí)業(yè)律師免受時局的過度侵害，同時還擔(dān)負(fù)起匡扶社會正義和推動民族獨(dú)立的責(zé)任。

　　比如，民國律師公會通過建立貧民法律輔助會來向貧民提供法律援助，設(shè)法保障和改善在押犯人的生存條件，推動冤獄國家賠償?shù)牧⒎ǖ?。律師公會在?chuàng)設(shè)之初便將收回國家的法權(quán)作為自己的民族使命。上海律師公會始終將廢除殖民者的領(lǐng)事裁判權(quán)作為工作重心。為了收回上海租界的法權(quán)，上海律師公會積極組織各項(xiàng)活動，并不惜屈從黨權(quán)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，律師公會又沖破種種束縛，積極投入到抗日救亡的活動中。上海律師公會召集的各種會議活動中，與“救亡”有關(guān)的議題占據(jù)了絕大多數(shù)。上海律師公會還決定本會執(zhí)業(yè)律師不得與日本律師合作，不得為日本民眾提供法律服務(wù)。

　　在現(xiàn)代民主國家，律師公會除了制約國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)自我治理外，還需要承擔(dān)一定的社會責(zé)任。但是，民國律師公會所承受的社會責(zé)任和民族使命實(shí)在是太多了，以至于嚴(yán)重影響了其自治功能的正常發(fā)揮。●

（作者為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院12級博士研究生）