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律師參與基層治理的實(shí)踐與思考

2024年第01期    作者:文│蘇珣    閱讀 2,341 次

在經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，社會矛盾也逐步呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和多元化的特點(diǎn)。作為執(zhí)業(yè)律師，如何通過踐行社會主義法治理念來促進(jìn)社會和諧建設(shè)，并為實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會作出貢獻(xiàn)，是一個值得我們深思的問題。

律師作為中國特色社會主義法治擔(dān)當(dāng)?shù)囊环肿?，要切?shí)加強(qiáng)社會責(zé)任感，通過自身的專業(yè)知識和有效的社會公益參與，積極且有序地推進(jìn)社會矛盾的化解。習(xí)近平總書記曾說：“要改革創(chuàng)新，完善基層治理，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力建設(shè)，更好為群眾提供精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)?！倍@種精準(zhǔn)化精細(xì)化的服務(wù)自然是離不開律師的參與。筆者作為一名執(zhí)業(yè)律師，目前參與上海某小區(qū)的業(yè)主委員會工作，對律師參與小區(qū)基層治理有諸多體會，特在此談幾點(diǎn)感悟，與大家共勉。

一、律師通過自身的專業(yè)優(yōu)勢促進(jìn)基層社會治理法治化

律師可以為小區(qū)業(yè)主提供有效的法律建議，指明解決問題的法律途徑、方法和依據(jù)，引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主依法化解矛盾，使其反映的問題得到正確且及時的解決。而在解決問題的過程中，律師可以通過有效的普法來減少工作中遇到的阻力。筆者居住的小區(qū)制定了《管理規(guī)約》，其中明確規(guī)定禁止安裝室外晾衣架，但是由于物業(yè)疏于管理，最終小區(qū)有超過100戶業(yè)主家里安裝了室外晾衣架。由于小區(qū)里都是高層住宅樓，室外晾衣架一方面存在嚴(yán)重的高空安全隱患，另一方面也對小區(qū)的整體景觀造成了很大的負(fù)面影響?；诖耍^(qū)里安裝了室外晾衣架的業(yè)主和沒安裝室外晾衣架的業(yè)主之間形成了很大的矛盾。長時間放任矛盾存在，一定會對小區(qū)的穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。為了小區(qū)的和諧發(fā)展、長治久安，筆者多次召集業(yè)主座談會，就《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《建筑物區(qū)分所有權(quán)司法解釋》）進(jìn)行了講解，讓業(yè)主們清晰地知道違反小區(qū)《管理規(guī)約》的后果并不是大家想的那么簡單。安裝了室外晾衣架并拒絕拆除的業(yè)主明顯違反了《管理規(guī)約》，進(jìn)而也違反了《民法典》的規(guī)定，并侵犯了其他守約業(yè)主的權(quán)益。經(jīng)過多次普法宣講，有不少業(yè)主都在物業(yè)管理處的后續(xù)行動中主動拆除了室外晾衣架。雖然目前還是有拒不拆除的業(yè)主，但是我們也應(yīng)該看到有效的普法所帶來的正面效應(yīng)。這也證明律師通過自身的專業(yè)努力還是可以取得不錯的效果，因此我們應(yīng)該堅持下去，為構(gòu)筑和諧的居住環(huán)境和鄰里關(guān)系而努力。

另外，在同業(yè)主的接觸中，筆者通過積極宣講相鄰關(guān)系中的容忍義務(wù)也化解了一些矛盾。容忍義務(wù)是相鄰關(guān)系制度的核心，它為相鄰不動產(chǎn)一方所有權(quán)的擴(kuò)張和另一方所有權(quán)受限制劃定了一定的界限。那么，在什么條件下就算超過了鄰里關(guān)系中的容忍義務(wù)？即在相鄰關(guān)系的處理中，一方作出什么行為，另一方就不再負(fù)有容忍義務(wù)？法律界的一些通說觀點(diǎn)一般認(rèn)為，應(yīng)該結(jié)合過錯判斷標(biāo)準(zhǔn)和利益衡量原則兩個方面來考慮。

過錯判斷標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，如果侵權(quán)行為人給相鄰人造成損害時具有過錯，則相鄰人不再負(fù)有容忍義務(wù)。過錯判斷標(biāo)準(zhǔn)主要適用于妨害鄰居的侵權(quán)糾紛，而且應(yīng)該是一種優(yōu)先的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果造成損害的一方具有法律法規(guī)所禁止的過錯行為，則權(quán)益受損的一方不再負(fù)有容忍義務(wù)；但是如果造成損害的一方?jīng)]有法律法規(guī)所禁止的過錯行為，那我們就要進(jìn)一步考慮利益衡量原則。利益衡量原則即在各方利益發(fā)生沖突的情況下，需要通過協(xié)調(diào)、權(quán)衡各種不同的利益，考慮優(yōu)先保護(hù)哪一方的利益。這應(yīng)該和我們平時所說的“兩害相權(quán)取其輕”的原則差不多。通過對上述容忍義務(wù)的多方面和多層次理解，我們可以看出，既然小區(qū)的《管理規(guī)約》明確禁止安裝室外晾衣架，則安裝了室外晾衣架的業(yè)主就構(gòu)成了違反《民法典》的一種違約行為；這種行為本身是具有過錯的，因此相鄰業(yè)主對該違約過錯行為不再負(fù)有容忍義務(wù)，可以行使物權(quán)請求權(quán)中的排除妨害及消除危險請求權(quán)，最終使自己的權(quán)利狀態(tài)恢復(fù)原狀并視具體情況可以要求賠償損失。但是如果上述案例中，小區(qū)的《管理規(guī)約》中沒有明確禁止安裝室外晾衣架，則根據(jù)《建筑物區(qū)分所有權(quán)司法解釋》第四條“業(yè)主基于對住宅、經(jīng)營性用房等專有部分特定使用功能的合理需要，無償利用屋頂以及與其專有部分相對應(yīng)的外墻面等共有部分的，不應(yīng)認(rèn)定為侵權(quán)。但違反法律、法規(guī)、管理規(guī)約，損害他人合法權(quán)益的除外”，業(yè)主在沒有違反相關(guān)規(guī)定的明顯過錯的前提下，利用其專有部分相對應(yīng)的外墻面等共有部分不應(yīng)認(rèn)定為侵權(quán)，因此可以使用利益衡量原則來判定優(yōu)先保護(hù)哪一種利益。即應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況判斷樓上安裝的室外晾衣架是否對樓下的采光產(chǎn)生了影響，這種影響如果能夠控制在一個合理的范圍內(nèi)，容忍義務(wù)還是應(yīng)該適用的。再例如，在小區(qū)里面比較普遍的安裝防盜門的過程中，將防盜門由原來的內(nèi)開改為外開是否合適，也是對容忍義務(wù)的一種判斷?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們經(jīng)?？吹较噜応P(guān)系的業(yè)主為了對方防盜門外開或者內(nèi)開的問題訴諸法院。為了避免這方面的矛盾，通過對業(yè)主進(jìn)行容忍義務(wù)的宣講，促使雙方“各讓一步”來達(dá)到互相體諒的圓滿結(jié)局，著實(shí)降低了鄰里間的對立情緒，也避免了訴累給大家?guī)淼臒馈?/span>

通過上面的幾個事例可以看出，律師通過自身的專業(yè)知識為小區(qū)業(yè)主作出專業(yè)的解釋并提供專業(yè)的建議，很大程度上減輕了基層部門的治理難度。筆者認(rèn)為，這是一種通過提高業(yè)主自身的法律意識來實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的好方法，而這樣的良性循環(huán)中少不了作為執(zhí)業(yè)律師的我們所起到的推動作用和潤滑作用。

二、律師通過不斷地規(guī)范制度完善社會矛盾化解運(yùn)行機(jī)制

不斷規(guī)范規(guī)章制度是減少和避免矛盾的一種有效的解決辦法。隨著人民群眾對美好生活的不斷向往，可以說，每個小區(qū)的停車都面臨僧多粥少的局面。如何有效地對停車進(jìn)行管理和滿足業(yè)主的停車需求，在每個小區(qū)似乎都是一對無法調(diào)和的矛盾。但越是有矛盾的地方，就越需要去解決。通過對小區(qū)的諸多規(guī)約文件進(jìn)行與時俱進(jìn)的修改和完善，可以用制度來約束和分配一些稀缺資源，進(jìn)而減少矛盾的產(chǎn)生，營造和諧的社區(qū)環(huán)境。

當(dāng)我們在小區(qū)里推出業(yè)主和租戶的停車費(fèi)有差別的政策時，著實(shí)引起了不小的紛爭，但通過不斷的專業(yè)性的溝通解釋，最終還是順利地推行了下去。當(dāng)時，很多人提出了業(yè)主和租戶的停車費(fèi)有差別是否合法的問題。對此，我們可以從以下幾個方面來解釋：首先，小區(qū)停車位的分配并不涉及生命健康、人格尊嚴(yán)及人身自由，因此業(yè)主和租戶的停車費(fèi)有差別并不是法律禁止的范疇，業(yè)主完全可以進(jìn)行自治。最大的反對意見一定首先來自租戶，因?yàn)檫@種政策給他們的利益造成了直接的影響。其實(shí)從來沒有一條法律規(guī)則直接規(guī)定在停車位的分配方面，租戶與業(yè)主應(yīng)當(dāng)享受平等的權(quán)利。既然法律規(guī)則沒有明確作出規(guī)定，那我們就需要基于法律原則和價值判斷來作出決策。業(yè)主既然有權(quán)通過《管理規(guī)約》禁止非業(yè)主進(jìn)入小區(qū)停車，那么舉重以明輕，當(dāng)然也可以向非業(yè)主提供高價的收費(fèi)停車服務(wù)。業(yè)主與租戶價差懸殊，其目的并不在于多收取停車費(fèi)，而是希望通過高價來限制外來停車，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)先滿足業(yè)主的停車需求的目的。另外，出租房屋的業(yè)主對這一政策也會提出反對意見，原因是此種限制會影響他們房子的出租收益，也是因?yàn)橛辛诉@個限制后，他們的房子變得沒有以前那么好租了。然而，《民法典》規(guī)定小區(qū)公共停車位屬于全體業(yè)主共有，并不屬于個人業(yè)主出租自己的房產(chǎn)時可以處分的附屬財產(chǎn)，對其的使用必須受制于小區(qū)的《管理規(guī)約》。未經(jīng)小區(qū)全體共有權(quán)人同意，業(yè)主無權(quán)將車位作為附屬財產(chǎn)“轉(zhuǎn)讓”給租戶。停車位分配的核心價值是合理滿足業(yè)主的停車需求，包括租房收益在內(nèi)的其他價值都不是應(yīng)該被優(yōu)先考慮的；并且這樣的限制措施并沒有實(shí)質(zhì)性剝奪業(yè)主通過出租房屋獲得收益的權(quán)利，而僅僅是縮小了租客的范圍而已。在小區(qū)車位如此緊張且連在住業(yè)主的停車需求都無法全部滿足的情況下，基于法律原則和價值判斷來看，作出這樣的限制自然是符合多數(shù)業(yè)主的利益且是合情合理的。

三、律師通過所遇到的疑惑提出對現(xiàn)行法律的合理修改建議

雖然小區(qū)事務(wù)事無巨細(xì)，但是我們?nèi)钥梢栽谥T多小事中發(fā)現(xiàn)一些有價值的問題，從而可能為國家的法治化進(jìn)程貢獻(xiàn)一份力量。

在此舉兩個例子來生動說明一下。

第一個例子是關(guān)于對法律條文的理解問題?！睹穹ǖ洹返诙倨呤藯l規(guī)定，業(yè)主共同決定事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決。筆者平時通過閱讀一些專業(yè)文章，得知包括參與《民法典》立法的法律專家在內(nèi)的多位法律界人士都認(rèn)為《民法典》這一條的立法本意是希望降低相關(guān)決議業(yè)主通過的門檻。即原本要求全體業(yè)主參與，現(xiàn)在只要求三分之二以上的業(yè)主參與即可，相比原來降低了決議通過的門檻。但是有些主管部門出于謹(jǐn)慎起見，對于“三分之二的業(yè)主參與”的法律規(guī)定，要求相關(guān)小區(qū)的業(yè)主大會必須是“回收的表決票達(dá)到小區(qū)投票總?cè)藬?shù)的三分之二”。要實(shí)現(xiàn)這種結(jié)果的難度相當(dāng)大，需要投入更多的人力和時間。雖然大家齊心協(xié)力共同努力，最終能夠艱難完成這一比例要求，但是由于業(yè)主大會的工作人員基本都是義務(wù)參與，莫名增加如此大的工作量，只會慢慢消耗無私奉獻(xiàn)者的熱情。筆者所在的業(yè)委會通過了解上海閔行、浦東等基層法院和上海一中院等不同層級法院的相關(guān)判例及其微信公眾號文章中的公開觀點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)司法界對于《民法典》第二百七十八條所規(guī)定的“業(yè)主參與表決”，往往認(rèn)同其表現(xiàn)形式不局限于業(yè)主實(shí)際投出的業(yè)主大會表決票，各層級法院都認(rèn)可業(yè)主可通過業(yè)主大會議事規(guī)則約定參與表決的形式以及表決票的計票規(guī)則。如果小區(qū)經(jīng)過業(yè)主大會表決通過的議事規(guī)則規(guī)定了表決票送達(dá)后未在規(guī)定時間內(nèi)投票或反饋，即視為同意已表決的多數(shù)人的意見，則對于該約定，人民法院尊重業(yè)主自治。因此可以發(fā)現(xiàn)，只要是按照合法有效的小區(qū)議事規(guī)則所確定的參與表決人數(shù)滿足法律規(guī)定的參與比例，那表決結(jié)果就是合法有效的?；谶@樣的實(shí)際情況，通過同所在地基層黨組織及相關(guān)主管部門的持續(xù)溝通，我們也讓事情有了一些進(jìn)展。雖然不能讓相關(guān)主管部門完全認(rèn)可我們的想法，但是我們至少爭取到了這方面的自治權(quán)，這著實(shí)也是一種有意義的努力。當(dāng)然，努力帶來的成果也著實(shí)讓我們的內(nèi)心多了一份愉悅與愜意。

第二個例子是涉及小區(qū)電梯這一特種設(shè)備的相關(guān)法律問題。由于小區(qū)里的電梯內(nèi)飾有所損壞，很多業(yè)主提出希望進(jìn)行電梯內(nèi)部裝修改造。但是筆者通過了解相關(guān)法律，發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行法律中存在的一些小遺憾。電梯維修行業(yè)一直存在價格不透明且使用方議價能力弱的現(xiàn)實(shí)問題，而上海市人民政府2023年發(fā)布的《上海市電梯安全管理辦法》（以下簡稱《電梯管理辦法》）可能進(jìn)一步加劇了這一不正常的市場現(xiàn)象。每個小區(qū)的維修資金都是有限的，如果此類維修越來越多，可能會造成維修資金的快速流失。筆者通過查詢相關(guān)法律認(rèn)為，《電梯管理辦法》可能與《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的相關(guān)規(guī)定相抵觸。《電梯管理辦法》第十七條規(guī)定：“電梯安裝、改造、修理應(yīng)當(dāng)由電梯制造單位或者其委托的依法取得相應(yīng)許可的單位進(jìn)行。電梯制造單位委托其他單位進(jìn)行電梯安裝、改造、修理的，應(yīng)當(dāng)對其安裝、改造、修理進(jìn)行安全指導(dǎo)和監(jiān)控，并按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行校驗(yàn)和調(diào)試。受托單位不得轉(zhuǎn)委托或者變相轉(zhuǎn)委托。”筆者查詢到上海市市場監(jiān)督管理局在回電市民的質(zhì)疑時認(rèn)為，上述規(guī)定出臺的依據(jù)是2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱《特種設(shè)備安全法》），其中第二十二條規(guī)定：“電梯的安裝、改造、修理，必須由電梯制造單位或者其委托的依照本法取得相應(yīng)許可的單位進(jìn)行。電梯制造單位委托其他單位進(jìn)行電梯安裝、改造、修理的，應(yīng)當(dāng)對其安裝、改造、修理進(jìn)行安全指導(dǎo)和監(jiān)控，并按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行校驗(yàn)和調(diào)試。電梯制造單位對電梯安全性能負(fù)責(zé)?！钡?022年8月1日修改生效的《反壟斷法》第十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。”并且《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第一百零三條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！被诖嗽瓌t，前述《反壟斷法》是新法，《特種設(shè)備安全法》是舊法，且兩部法律均由同一機(jī)關(guān)制定，故應(yīng)適用《反壟斷法》這一新法的相關(guān)規(guī)定。而根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，市場支配地位是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位；一個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一的，可以推定其具有市場支配地位；禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者作出以不公平的高價銷售商品這一濫用市場支配地位的行為。比如，某一品牌電梯的售后維護(hù)及維修的市場份額是100%，可以直接推定該品牌在其所售出電梯的維護(hù)維修方面具有市場支配地位，故應(yīng)根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，禁止其濫用市場支配地位。因此，根據(jù)前述相關(guān)法律規(guī)定及分析，《電梯管理辦法》明顯違反了《立法法》第一百零七條的規(guī)定，其作為地方規(guī)章（下位法）違反了《反壟斷法》（上位法）第四十四條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為”，以及第三十九條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”。由于有上述規(guī)定的存在，小區(qū)里面對電梯擬進(jìn)行的裝修改造就只能由日本某知名品牌電梯原廠來進(jìn)行（因?yàn)榫碗娞莞脑爝@一業(yè)務(wù)，他們沒有許可過其他廠家），而他們的價格又顯著高于市場上提供類似服務(wù)的其他商家。我們通過不同的渠道積極地向上反映了這個問題，雖然目前還沒有一個具體的結(jié)果，但是我們認(rèn)為，只有經(jīng)過這樣的良性互動，才會使各項(xiàng)法律日臻完善。

律師因具有法治思維，既能夠按照法律的邏輯來思考、分析和化解矛盾，也可以作為基層部門同小區(qū)業(yè)主之間相關(guān)信息的有效傳遞者和溝通者。眾所周知，我們的黨一直秉承“民有所呼，我有所應(yīng)”的優(yōu)良傳統(tǒng)，如果律師能夠更多地融入基層治理并起到良性催化劑的作用，自然能讓基層部門更好地實(shí)現(xiàn)“想群眾之所想、急群眾之所急、憂群眾之所憂”。真心希望通過我們的不斷努力，律師能夠成為黨組織、政府和人民群眾之間的溝通橋梁，律師隊伍能夠在化解社會矛盾的過程中不斷得到黨組織、政府和人民群眾的認(rèn)可，律師的形象也能夠得到進(jìn)一步的提升。

蘇珣

上海市金石律師事務(wù)所律師

業(yè)務(wù)方向：公司法、企業(yè)合規(guī)、房地產(chǎn)