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淺析《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán) 登記管理暫行辦法》

2013年第02期    作者:洪 亮 鈕岱立    閱讀 7,169 次

國務(wù)院近期頒布《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》(國資委令第29號，以下簡稱《辦法》)。該辦法的出臺，其目的在于國務(wù)院加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及其分布情況的了解，完善國有資產(chǎn)的管理工作，對于控制國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)分布狀況，推動國有企業(yè)優(yōu)化改制具有重要的意義。

　　該《辦法》共五章二十六條，主要內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)登記的目的、內(nèi)容；各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記職責；應(yīng)當辦理產(chǎn)權(quán)登記的各類情形；占有產(chǎn)權(quán)登記的主要內(nèi)容；注銷登記的情形；產(chǎn)權(quán)登記程序；產(chǎn)權(quán)登記監(jiān)督檢查、檔案管理以及責任追究機制。

　　該《辦法》是以《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)進行制定的，對于原有法律、法規(guī)的不足之處進行了補缺及完善?，F(xiàn)筆者將介紹該《辦法》對原有法規(guī)的完善及不足之處，以供同行討論指正。

　　

一、登記主體、登記方式發(fā)生轉(zhuǎn)變

　　《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第五條規(guī)定：國務(wù)院代表國家對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責。國務(wù)院履行出資人職責的企業(yè)，由國務(wù)院確定、公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務(wù)院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責。其中，省、自治區(qū)、直轄市人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定、公布，并報國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)備案；其他由設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，由設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府確定、公布，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)備案。國務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府履行出資人職責的企業(yè)，以下統(tǒng)稱所出資企業(yè)。

　　《辦法》第七條規(guī)定：各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)分別負責本級人民政府授權(quán)管理的國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記管理。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)登記工作進行指導和監(jiān)督。《辦法》第八條規(guī)定：國家出資企業(yè)負責對其履行出資人職責的企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記工作進行管理，并向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)申請辦理企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記。

　　分析：從以上法條中我們可以看出，產(chǎn)權(quán)登記的工作主導機構(gòu)及方式發(fā)生重大變化，由過去政府進行界定國有資產(chǎn)權(quán)屬的行為，轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對政府授權(quán)管理的國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及其分布狀況進行登記管理的行為。

　　我們應(yīng)當注意《辦法》第八條表明，國有企業(yè)本身對于其對外投資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記有管理、匯報的義務(wù)。從該項轉(zhuǎn)變我們可以看出，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記從以前自上而下以政府為主導進行產(chǎn)權(quán)摸查的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露嫌蓪嶋H控制監(jiān)督的各級國資委或國有企業(yè)本身進行統(tǒng)計、管理、匯報、登記工作。

　　本次登記方式的變化，優(yōu)點在于有利于政府全面了解和掌握國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)的總體情況，反映各級國有產(chǎn)權(quán)詳細的分布情況；但缺點是，由于政府對于國有產(chǎn)權(quán)掌握更多采信于各級國資委及企業(yè)自身登記匯報信息，信息渠道單一，對于實際情況不可避免會產(chǎn)生相應(yīng)偏差，因此，應(yīng)在登記工作外配合進行第三方定期審計評估，對比資料，嚴防登記資料弄虛作假。

　　

二、產(chǎn)權(quán)登記范圍擴大

　　《辦法》第三條規(guī)定：國家出資企業(yè)、國家出資企業(yè)（不含國有資本參股公司）擁有實際控制權(quán)的境內(nèi)外各級企業(yè)及其投資參股企業(yè)（以下統(tǒng)稱企業(yè)），應(yīng)當納入產(chǎn)權(quán)登記范圍。國家出資企業(yè)所屬事業(yè)單位視為其子企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)登記。

　　前款所稱擁有實際控制權(quán)，是指國家出資企業(yè)直接或者間接合計持股比例超過50%，或者持股比例雖然未超過50%，但為第一大股東，并通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)嶋H支配企業(yè)行為的情形。

　　《辦法》第四條將出資人分為以下五類：

　?。ㄒ唬┞男谐鲑Y人職責的機構(gòu)。

　?。ǘ┞男谐鲑Y人職責的機構(gòu)、國有獨資企業(yè)、國有獨資公司單獨或者共同出資設(shè)立的企業(yè)。

　?。ㄈ┮陨蟽深惓鲑Y人直接或者間接合計持股比例超過50%不足100%的企業(yè)。

　?。ㄋ模┮陨先惓鲑Y人直接或者間接合計持股比例未超過50%但為第一大股東，并通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)嶋H支配企業(yè)行為的企業(yè)。

　?。ㄎ澹┮陨纤念惓鲑Y人以外的企業(yè)、自然人或者其他經(jīng)濟組織。

　　以上（二）、（三）、（四）類出資人統(tǒng)稱為履行出資人職責的企業(yè)。

　　分析：《辦法》明確了國有產(chǎn)權(quán)登記范圍。我們可以看到，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》均未對國有企業(yè)境外投資企業(yè)登記進行規(guī)定，該《辦法》本次增加境外投資企業(yè)的登記管理，填補了原本國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理的空白，彌補了登記管理制度的漏洞，加強監(jiān)管機構(gòu)對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理過程實施的監(jiān)督與管理。

　　同時我們注意到，《辦法》對登記范圍有個小小的遺漏，國資非控股企業(yè)其本身是作為被登記主體進行登記，但國資非控股企業(yè)對外投資卻不在本次登記范圍之內(nèi)。因此，要全面掌握國有資產(chǎn)投資情況，還需對該等對外投資狀況進行登記。

　　

三、產(chǎn)權(quán)登記的類型確定

　　《辦法》第十條規(guī)定：產(chǎn)權(quán)登記分為占有產(chǎn)權(quán)登記、變動產(chǎn)權(quán)登記和注銷產(chǎn)權(quán)登記。

　　分析：該條表明，《辦法》實際上將國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的占有情況、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)情況、產(chǎn)權(quán)的消滅情況進行登記，實質(zhì)將國有資產(chǎn)從產(chǎn)生到消滅的全過程進行監(jiān)控，為國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)對國有財產(chǎn)的詳細狀況進行了解提供了明確的依據(jù)。

　　

四、產(chǎn)權(quán)登記的例外

　　《辦法》第五條規(guī)定企業(yè)為交易目的持有的下列股權(quán)不進行產(chǎn)權(quán)登記：

　?。ㄒ唬榱速嵢〔顑r從二級市場購入的上市公司股權(quán)。

　　（二）為了近期內(nèi)（一年以內(nèi)）出售而持有的其他股權(quán)。

　　《辦法》第六條規(guī)定：辦理產(chǎn)權(quán)登記的企業(yè)應(yīng)當權(quán)屬清晰。存在產(chǎn)權(quán)糾紛的企業(yè)，應(yīng)當在及時處理產(chǎn)權(quán)糾紛后申請辦理產(chǎn)權(quán)登記。

　　分析：對于《辦法》第五條，筆者認為有待商榷，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第三十條的規(guī)定：國家出資企業(yè)合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發(fā)行債券，進行重大投資，為他人提供大額擔保，轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)，進行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產(chǎn)等重大事項，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債權(quán)人的權(quán)益。

　　因此，對于賺取差價購入二級市場股權(quán)或以出售為目的持有的股權(quán)應(yīng)限定額度，屬于重大投資的應(yīng)進行登記。同時，對上述兩項投資超過國有企業(yè)資產(chǎn)一定比例的也應(yīng)進行產(chǎn)權(quán)登記。對于第（一）項還應(yīng)規(guī)定：二級市場股權(quán)持有時間超過一定期限的應(yīng)劃入登記范圍內(nèi)，以便國資委進行管理。

　　對于《辦法》第六條，筆者認為存在重大法律漏洞，如國有企業(yè)負責人對產(chǎn)權(quán)登記心存懈怠或過失，則只需通過簡單操作（如和第三方發(fā)生企業(yè)部分資產(chǎn)的權(quán)屬糾紛，拖上一場漫長的官司）就避免了登記義務(wù)，該《辦法》就變得毫無意義。因此，筆者建議應(yīng)修改為就企業(yè)未確權(quán)的產(chǎn)權(quán)部分在確權(quán)后進行登記，而不是只要有產(chǎn)權(quán)不清的情況企業(yè)就無需登記。

縱觀全法，筆者認為，如需實現(xiàn)《辦法》制定的目的，獲得國有企業(yè)資產(chǎn)真實狀況，避免國有資產(chǎn)流失，應(yīng)引進第三方獨立進行財務(wù)及法律方面的審計和核查力度，形成報告，結(jié)合登記材料進行綜合審查，才能真正起到監(jiān)管的作用?！?/span>