網(wǎng)上投稿
行政執(zhí)法是政府實(shí)施法律法規(guī)、履行法定職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要方式，直接關(guān)系到行政相對(duì)人及第三人的切身利益。作為行政執(zhí)法三項(xiàng)制度之一的重大執(zhí)法決定法制審核制度，聚焦行政執(zhí)法的過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法具有基礎(chǔ)性、整體性和突破性的作用，對(duì)于切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益、維護(hù)政府的公信力具有重要意義。強(qiáng)調(diào)推行重大執(zhí)法決定法制審核制度重在合法行政，要確保每項(xiàng)重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審查。
一、 概論及實(shí)施背景
重大執(zhí)法決定法制審核，是指行政機(jī)關(guān)按照程序?qū)嵤┑闹卮笮姓?zhí)法案件，在作出決定之前，由該機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對(duì)其合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審核，提出書面處理意見，未經(jīng)法律審核或者審核未通過不得作出決定的內(nèi)部監(jiān)督制約制度。
2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，指出堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。2017年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》，率先在河北省、住建部、山東省的淄博市和膠州市等32個(gè)地方和部門開展試點(diǎn)，并取得了良好的效果。2018年12月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]118號(hào)），指出重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。2021年新修訂的《行政處罰法》第58條、第59條明確規(guī)定了重大執(zhí)法決定法制審核制度的審核范圍與審查決定要求，以法律方式確立了重大行政執(zhí)法制度。
2019年7月1日，上海市人民政府辦公廳緊跟國家政策及法律法規(guī)，發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《上海市全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》的通知，結(jié)合上海市實(shí)際情況，對(duì)重大執(zhí)法決定法制審核制度作了部署并提出了要求。市政府各委、辦、局，下級(jí)人民政府及隸屬部門相繼結(jié)合其實(shí)際情況，制定了相應(yīng)實(shí)施方案，法制審核制度得以確立并細(xì)化。2020年12月24日，上海市司法局進(jìn)一步印發(fā)了相應(yīng)規(guī)范性法律文件，明確各司法所需要積極牽頭引入外聘法律顧問，完善工作力量補(bǔ)充機(jī)制，落實(shí)重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的規(guī)范與監(jiān)督工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前華漕鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、彭浦新村街道、新江灣城街道、方松街道等已對(duì)該制度進(jìn)行試點(diǎn)，相繼制定了具體的實(shí)施方案與目錄清單。但根據(jù)本所律師此前為某政府部門重大行政執(zhí)法決定法制審核事宜提供相關(guān)法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，及對(duì)市政府各委、辦、局，下級(jí)人民政府及隸屬部門等相關(guān)規(guī)范性法律文件的收集、審閱和對(duì)比，發(fā)現(xiàn)部分政府機(jī)構(gòu)對(duì)于實(shí)施方案及目錄清單的內(nèi)容制定較為模糊與寬泛，有的僅制定了宏觀的實(shí)施方案，對(duì)具體目錄清單的把握仍不清晰。但也有一些街鎮(zhèn)制定了十分標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則，華漕鎮(zhèn)人民政府作為制度的重點(diǎn)試點(diǎn)單位，在設(shè)立制度伊始便引入第三方律所的力量，在律所的協(xié)助下，較為完備及細(xì)致地起草了制度的具體實(shí)施方案及目錄清單。
二、 重大執(zhí)法決定法制審核流程
（一） 重大執(zhí)法決定法制審核的種類及內(nèi)容：
（二） 重大執(zhí)法決定法制審核的流程：
（三） 執(zhí)法單位實(shí)務(wù)操作流程簡述：
根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件，行政執(zhí)法單位的法制機(jī)構(gòu)是法制審核的審核機(jī)關(guān)，而法制審核的范圍主要圍繞重大行政處罰、行政許可與行政強(qiáng)制執(zhí)行展開，具體如對(duì)擅自砍伐城市樹木的處罰、對(duì)破壞房屋承重結(jié)構(gòu)的處罰、對(duì)于存在安全隱患或者失去使用價(jià)值的戶外設(shè)施的強(qiáng)制拆除等都屬于法制審核的范疇。法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)此類行政行為的管轄權(quán)、執(zhí)法主體與資格、事實(shí)認(rèn)定與理由、決定作出程序等方面的合法性與合理性進(jìn)行審查，法制機(jī)構(gòu)需對(duì)法制審核意見負(fù)責(zé)。
從具體執(zhí)法部門角度切入，以拆除城市違法建筑物的行政執(zhí)法為例，從執(zhí)法行為開始到法制審核后下達(dá)決定，其實(shí)操流程如下：
上圖所示為拆除城市違法建筑物的基本流程。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門日常巡查發(fā)現(xiàn)或者接到投訴、舉報(bào)的事實(shí)材料后，認(rèn)為有違法事實(shí)發(fā)生并決定將其作為行政案件進(jìn)行查處時(shí)，可以將其立案，立案后應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人理由、依據(jù)及權(quán)利，聽取其陳述申辯并開啟調(diào)查程序。在現(xiàn)場勘查中，工作人員人數(shù)不得少于兩人并且需要主動(dòng)出示執(zhí)法證件，現(xiàn)場勘查結(jié)束時(shí)，當(dāng)事人或見證人需要在《現(xiàn)場勘查筆錄》等文件上簽字并注明日期。經(jīng)過調(diào)查取證，行政機(jī)關(guān)確認(rèn)建筑物違法后，應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人限期拆除并告知其作出決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及依法享有的陳述申辯權(quán)利，并將需要強(qiáng)制拆除的違規(guī)建筑物予以公告。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，經(jīng)催告不拆除的，執(zhí)法部門在聽取當(dāng)事人陳述申辯后，將擬作出的行政決定交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行法制審核，由法制機(jī)構(gòu)出具法制審核表，審核通過的，由縣級(jí)以上人民政府作出強(qiáng)制拆除決定。
三、重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)操中的注意要點(diǎn)
從重大執(zhí)法決定法制審核制度的構(gòu)建來看，目前上海雖已有不少街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)法制審查制度開展試點(diǎn)，但仍存在一些街鎮(zhèn)對(duì)于該項(xiàng)制度把握不夠準(zhǔn)確的情形，具體體現(xiàn)在以下方面：
第一， 在實(shí)施方案的制定上，部分街鎮(zhèn)沒有對(duì)市政府頒布的文件進(jìn)行細(xì)節(jié)性解讀，僅從宏觀層面進(jìn)行簡述，這在實(shí)踐中容易造成具體程序因無依據(jù)而難以落地的情形，不利于法制審核制度的展開。
第二， 在目錄清單的制作上存在一些不足，上位文件僅宏觀規(guī)定了五項(xiàng)審核范圍，具體項(xiàng)目各單位需按照本轄區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行制定。一些街鎮(zhèn)在目錄的制作上出現(xiàn)過于籠統(tǒng)或過于簡潔的情況，比如有的目錄清單未對(duì)決定項(xiàng)目進(jìn)行具體化，有的僅囊括了兩項(xiàng)具體行政決定。由于法制審核制度目前僅為試點(diǎn)，部分機(jī)關(guān)單位對(duì)制度的理解尚存在一定難度，此時(shí)借助顧問律師等社會(huì)力量來協(xié)助街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)重大行政執(zhí)法決定法制審核制度具有必要性，也迎合了市司法局對(duì)完善工作力量補(bǔ)充機(jī)制的要求。
從重大執(zhí)法決定法制審核制度具體實(shí)施角度來看，在基層街道的日常行政行為中，存在以下具體問題需要特別注意：
第一， 在執(zhí)法主體方面，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)需注意是否具有執(zhí)法資格。比如在強(qiáng)制拆除違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的建筑時(shí)，僅縣級(jí)以上政府具有執(zhí)法權(quán)限，沒有清晰把握?qǐng)?zhí)法主體可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。
第二， 在程序方面應(yīng)著重關(guān)注細(xì)節(jié)問題。比如在文書送達(dá)問題上，工作人員需注意按照相關(guān)規(guī)定在期限內(nèi)以正確方式送達(dá)。對(duì)于文書上的簽字完整性也需著重關(guān)注，如在現(xiàn)場筆錄上應(yīng)有兩名以上執(zhí)法人員與當(dāng)事人的簽字，當(dāng)事人拒不簽字時(shí)，應(yīng)當(dāng)注明原因。這些問題將會(huì)造成程序瑕疵，在后續(xù)的行政復(fù)議、行政訴訟中容易對(duì)行政機(jī)關(guān)形成不利的局面。
四、律師在當(dāng)今重大執(zhí)法決定法制審核制度構(gòu)建下的機(jī)遇及挑戰(zhàn)
根據(jù)上海市司法局的指導(dǎo)意見，重大執(zhí)法決定法制審核制度將要下沉至街鎮(zhèn)等，這對(duì)各街鎮(zhèn)來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，故而指導(dǎo)意見也提出，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用聘任法律顧問等方式切實(shí)協(xié)助街鎮(zhèn)推進(jìn)重大行政執(zhí)法決定法制審核的開展。華漕鎮(zhèn)作為重點(diǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)在這方面起到了良好的示范作用，其成立了重大執(zhí)法決定審理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了司法所作為法制機(jī)構(gòu)，列舉了審理內(nèi)容、審理時(shí)限、審理原則，也強(qiáng)調(diào)了公職律師和顧問律師參與審核的作用，將實(shí)施意見中提出的范圍具體細(xì)化為105項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，強(qiáng)化制度落地的執(zhí)行情況和實(shí)施效果?，F(xiàn)階段，積極探索顧問律師在法制審核工作中的作用，可以從以下幾方面入手：
第一，法制審核制度規(guī)范性文件起草階段應(yīng)積極引入顧問律師共同參與。對(duì)于上述第三部分提到的制度構(gòu)建上存在的微小瑕疵，可引入顧問律師，據(jù)其專業(yè)優(yōu)勢，基于對(duì)制度的理解與豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)上位文件，幫助基層機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)更完善的審核流程并對(duì)細(xì)節(jié)問題提出合理建議。在目錄清單的擬定方面，顧問律師可以對(duì)以基層人民政府為主體實(shí)施的行政執(zhí)法進(jìn)行梳理，協(xié)助行政機(jī)關(guān)制定一份詳盡且合理的目錄清單，基于專業(yè)知識(shí)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)為基層人民政府提供幫助，進(jìn)一步構(gòu)筑法制審核的制度性基礎(chǔ)。
第二，法制審核工作應(yīng)積極尋求顧問律師協(xié)助。由于基層行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為種類繁瑣，存在執(zhí)法人員不能注意與把握所有細(xì)節(jié)問題的情況，這也成為行政行為程序存在瑕疵的一大原因。顧問律師作為專業(yè)人員，對(duì)于具體行政行為的主體、期限、送達(dá)等問題有更細(xì)致了解，引入顧問律師可以起到對(duì)于行政行為的有效監(jiān)督。本項(xiàng)制度目的在于改變?cè)瓉碇卮笫马?xiàng)僅靠部門自身領(lǐng)導(dǎo)簽字的模式，現(xiàn)用好顧問律師資源，能夠進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法，保障人民群眾的合法權(quán)益。
第三，法制審核人才隊(duì)伍建設(shè)過程中應(yīng)積極發(fā)揮顧問律師作用。市政府頒布的實(shí)施方案中提到，各級(jí)單位需加強(qiáng)法制審核隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，探索建立健全本系統(tǒng)內(nèi)法律顧問統(tǒng)籌調(diào)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。目前，全面了解法制審核制度的人才相對(duì)缺乏，法律專業(yè)知識(shí)與執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺失易造成失職風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，積極引入顧問律師對(duì)法制審核人員進(jìn)行培訓(xùn)，就法律適用、程序規(guī)定、案例分析等方面進(jìn)行組織交流，突出法制審核的專業(yè)性，圍繞權(quán)力下放領(lǐng)域相關(guān)法律知識(shí)及實(shí)務(wù)操作對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，多方面提升能力水平，實(shí)現(xiàn)人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)。
在當(dāng)今構(gòu)建重大執(zhí)法決定法制審核制度的背景下，律師群體也面臨著極大的挑戰(zhàn)，首先應(yīng)當(dāng)更加注重自我完善，對(duì)新制度與新變革保持不斷學(xué)習(xí)的態(tài)度，及時(shí)更新法律知識(shí)儲(chǔ)備，扎實(shí)自己的法學(xué)基礎(chǔ)功底。其次，在參與法制審核的過程中，因?yàn)楦黜?xiàng)審核即將下沉至街道，律師們也要增加與一線行政執(zhí)法人員的溝通，了解具體執(zhí)法細(xì)節(jié)，才能做到事實(shí)與法律結(jié)合，精準(zhǔn)審核。最后，在面對(duì)不同種類的執(zhí)法審核及繁瑣的審核流程，律師需要保持細(xì)致且負(fù)責(zé)的態(tài)度，對(duì)每一項(xiàng)文書、每一個(gè)執(zhí)法步驟均按照要求進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，充分發(fā)揮顧問律師在推進(jìn)重大執(zhí)法決定法制審核制度構(gòu)建的積極作用，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障人民群眾的合法權(quán)益。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
