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《民法典》視角下政府、居民委員會對業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)保護(hù)與維權(quán)參與度

2021年第06期    作者:褚蕓    閱讀 5,410 次

一、問題的提出

2019年下半年上海市浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)某小區(qū)（真實(shí)案例）因小區(qū)綠化設(shè)施改造車位計(jì)劃，引發(fā)業(yè)主間群體性矛盾。其間，一業(yè)主被另一業(yè)主打致骨折，在業(yè)主委員會、業(yè)主、居民委員會、物業(yè)管理有限公司、工程公司、房地產(chǎn)行政管理部門等多方參與下，依然未能有效推進(jìn)主要矛盾化解，最終使得小區(qū)居民普遍對有關(guān)組織產(chǎn)生不滿。

矛盾產(chǎn)生的原因：業(yè)主委員會給全體業(yè)主的征求意見稿中沒有明確描述具體的施工計(jì)劃，只是說明要將小區(qū)部分綠化改為新增的車位以供業(yè)主使用。業(yè)主對于車位的需求是真實(shí)存在的，因此該份征求意見稿得以通過。在施工開始后，業(yè)主們逐漸發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會的具體施工方案完全是破壞了整個小區(qū)的生態(tài)環(huán)境。他們的改造方案是去除小區(qū)內(nèi)全部綠化，鋪上水泥地，保留行道樹，再在兩側(cè)的墻壁種上爬藤類植物以補(bǔ)充原有綠化面積。但業(yè)主的真實(shí)意思是將車位部位去除綠化，而不是將車位以外的其他所有面積都鋪上水泥地。

于是部分業(yè)主找到居民委員會及房地產(chǎn)行政管理部門，企圖溝通解決施工方案問題，但是業(yè)委會以全體業(yè)主已同意改造計(jì)劃為由不予理會。行政部門及居民委員會多次要求業(yè)委會整改，但始終未果。

其間，對方案首先提出質(zhì)疑的業(yè)主群體被其他不知情的小區(qū)居民以其具體居住房屋的門牌號為代稱在背后謾罵，認(rèn)為他們不服從組織安排，破壞車位計(jì)劃。

《民法典》于2020年正式發(fā)布（2021年1月1日實(shí)施），其中對于上述問題，較原先的《物權(quán)法》及其他法規(guī)相比，明確了居民委員會的基本地位，但是對于居民委員會在業(yè)主會議中具體的工作職責(zé)和權(quán)限仍未有清晰、明確的定義。

就前述案例，引發(fā)的思考有以下幾點(diǎn)：

第一，房地產(chǎn)行政管理部門、居民委員會分別對于業(yè)主委員會有怎樣的監(jiān)督或管理職能？

第二，如何確保業(yè)主委員會不濫用、不侵犯小區(qū)業(yè)主的個人或家庭信息？

第三，如何保證業(yè)主委員會在公平、公正、公開的情況下舉行會議，表決事項(xiàng)，以及在處理日常事務(wù)中嚴(yán)格遵守法律規(guī)定？

二、《民法典》相關(guān)法條

《民法典》第二編第六章第二百七十七條：業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。

地方人民政府有關(guān)部門、居民委員會應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助。

三、相關(guān)法條沿革

1.《物業(yè)管理?xiàng)l例》【2018年3月19日實(shí)施】

第十條 同一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會。但是，只有一個業(yè)主的，或者業(yè)主人數(shù)較少且經(jīng)全體業(yè)主一致同意，決定不成立業(yè)主大會的，由業(yè)主共同履行業(yè)主大會、業(yè)主委員會職責(zé)。

第十四條 召開業(yè)主大會會議，應(yīng)當(dāng)于會議召開15日以前通知全體業(yè)主。

住宅小區(qū)的業(yè)主大會會議，應(yīng)當(dāng)同時告知相關(guān)的居民委員會。

業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)做好業(yè)主大會會議記錄。

第十九條 業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得作出與物業(yè)管理無關(guān)的決定，不得從事與物業(yè)管理無關(guān)的活動。

業(yè)主大會、業(yè)主委員會作出的決定違反法律、法規(guī)的，物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正或者撤銷其決定，并通告全體業(yè)主。

第二十條 業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)配合公安機(jī)關(guān)，與居民委員會相互協(xié)作，共同做好維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的社會治安等相關(guān)工作。

在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)積極配合相關(guān)居民委員會依法履行自治管理職責(zé)，支持居民委員會開展工作，并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督。

住宅小區(qū)的業(yè)主大會、業(yè)主委員會作出的決定，應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)的居民委員會，并認(rèn)真聽取居民委員會的建議。

2.《物權(quán)法》【2007年10月1日實(shí)施】

第七十五條 【業(yè)主大會、業(yè)主委員會設(shè)立】業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。

地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助。

四、司法判例及維權(quán)現(xiàn)狀

現(xiàn)有業(yè)主起訴業(yè)委會的主要問題集中在知情權(quán)糾紛、財(cái)產(chǎn)返還糾紛、損害賠償糾紛等。實(shí)踐中主要存在如下矛盾：

第一，時間因素。當(dāng)業(yè)委會侵犯業(yè)主權(quán)利時，如果業(yè)主通過法律途徑解決，因?yàn)榫S權(quán)周期較長，有可能擴(kuò)大全體業(yè)主的損失。以上述某小區(qū)為例，如果等到全體綠化改造施工方案全部完成，再要求恢復(fù)原狀，將增加全體業(yè)主的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，甚至?xí)媾R執(zhí)行困難（賬戶沒有資金）。

第二，維權(quán)成本因素。業(yè)委會維權(quán)成本包括但不限于訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等可以來自業(yè)委會賬戶的費(fèi)用。但是，起訴方業(yè)主為全體業(yè)主時，所付出的訴訟成本卻由個人來承擔(dān)，于是很多業(yè)主面對業(yè)委會侵權(quán)不愿意通過法院途徑解決。

第三，信息不公開因素。業(yè)主被業(yè)委會侵權(quán)后，不能完全確定表決程序是否完全合法。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六條至第十二條的規(guī)定，對一般事項(xiàng)有半數(shù)規(guī)定，特別事項(xiàng)有三分之二的規(guī)定，《民法典》生效后，將進(jìn)一步提高表決通過的人數(shù)比例來決定某一事項(xiàng)。以開頭的案例為例，當(dāng)業(yè)委會在征求意見稿中，將待實(shí)施項(xiàng)目以表述不清的方式陳述并要求簽字，但在實(shí)際施工中按照未反映出來的方案實(shí)施時，很多業(yè)主都會感到權(quán)利被侵犯，但由于業(yè)主之間的信息不流通，很難召集業(yè)主大會臨時會議開會討論重新擬定確定的方案，更是很難向法院主張撤銷權(quán)而獲得勝訴。

第四，信息不對等產(chǎn)生的話語權(quán)優(yōu)勢。業(yè)主委員會由于掌握全體業(yè)主的個人信息、家庭信息以及聯(lián)系方式，在做表決時，業(yè)主委員會本身有很大的溝通優(yōu)勢，比如在不公開環(huán)境下采用點(diǎn)對點(diǎn)勸說的方式以吸引、誘導(dǎo)、欺騙或脅迫的手段要求表決，個體業(yè)主很難與業(yè)主委員會抗衡。

第五，部分居民害怕業(yè)委會成員利用溝通方便且容易在群眾中制造輿論的特點(diǎn)損壞其個人或家庭名譽(yù)，因此對其侵權(quán)行為亦不敢直接反對。

第六，居民委員會在業(yè)主與業(yè)委會產(chǎn)生矛盾時介入調(diào)解，但是沒有任何法律約束力。同時，房地產(chǎn)行政管理部門也沒有行政管理上的約束力。以前面的小區(qū)案例為例，住房辦明確要求該小區(qū)業(yè)委會恢復(fù)部分綠化功能，將不能停車的地方恢復(fù)為綠化并鏟除水泥地，但是業(yè)委會以沒有錢為由對行政部門的指令直接置之不理。

五、政府及居民委員會工作參與度的探討

業(yè)主大會是由業(yè)主構(gòu)成的具有一定法律地位的組織，至少在法律上具有準(zhǔn)主體地位。在締約上，通常由業(yè)主大會根據(jù)已有議事規(guī)則或委托代理從而代表全體業(yè)主出面簽訂物業(yè)服務(wù)合同、施工合同等，相當(dāng)于有非法人組織的法律地位?，F(xiàn)代城市各小區(qū)中，未合法成立業(yè)主大會或者業(yè)主大會未能完全按照法律規(guī)定履行其職責(zé)的情況，實(shí)際上還是非常多的，甚至可以說是中國現(xiàn)代法治環(huán)境中的一個灰色地帶。很多業(yè)主缺乏自治的精神，不愿意按照法律規(guī)定選舉成立業(yè)委會，也有的業(yè)主不清楚自己作為業(yè)主對小區(qū)治理有哪些權(quán)利，不知道業(yè)委會是否侵犯了自己的權(quán)利，即使知道被侵犯權(quán)利了，也無力解決。

城市小區(qū)治理，相對于農(nóng)村管理是完全不一樣的。農(nóng)村的情況是，村民生活相對獨(dú)立，往往也是宅基地獨(dú)立、房屋獨(dú)立，共有部分較少，偶爾涉及比如私宅建造高度和采光的問題、共用道路出行的問題等，因此也不存在全體村民大會這類組織。而業(yè)主大會是業(yè)主的自治組織，是基于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的行使產(chǎn)生的，由全體業(yè)主組成，是建筑區(qū)劃內(nèi)建筑物及其附屬設(shè)施的管理機(jī)構(gòu)。

業(yè)主大會作為獨(dú)立的訴訟主體，在日常小區(qū)事務(wù)運(yùn)營過程中，實(shí)際上權(quán)限不小，但在立法上仍然有較多的空白。我國的《物業(yè)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的是由房地產(chǎn)行政管理部門管理物業(yè)公司，業(yè)主委員會在立法上代表的是全體業(yè)主的利益，可以依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》對不規(guī)范的物業(yè)公司追究權(quán)利，但是立法現(xiàn)實(shí)的空白恰恰在于，當(dāng)業(yè)主委員會利用其信息管理優(yōu)勢侵犯業(yè)主權(quán)利時，業(yè)主應(yīng)當(dāng)如何利用法律維護(hù)自身的權(quán)利？居民委員會是否可以在業(yè)委會前樹立威信，讓法律賦予他們的建議權(quán)得以真正產(chǎn)生影響或得以實(shí)施？

法律規(guī)定，只要是建筑區(qū)劃內(nèi)的業(yè)主，就有權(quán)參加業(yè)主大會，行使專有部分以外共有部分的共有以及共同管理的權(quán)利，并對小區(qū)內(nèi)的業(yè)主行使專有部分的所有權(quán)作出限制性規(guī)定，以維護(hù)建筑區(qū)劃內(nèi)全體業(yè)主的合法權(quán)益。但是現(xiàn)實(shí)中往往業(yè)主們并不一定能得到及時的通知參與表決，也不能在會議上恰當(dāng)?shù)匕l(fā)表意見，更有可能在業(yè)委會成員的誘導(dǎo)下作出不利于自身的表決，最終喪失自己的應(yīng)有權(quán)利。

再說到成立。由于業(yè)主大會是業(yè)主的自治組織，其成立應(yīng)由業(yè)主自行籌備，自主組建。以上述案例為例，業(yè)委會成員系居民委員會早期指定，換屆與否對于該小區(qū)居民而言可能是完全不知情的。當(dāng)綠化改為車位的方案產(chǎn)生異議時，居民委員會的建議權(quán)基本上是形同虛設(shè)，業(yè)委會成員對居民委員會抑或是房辦的建議完全置若罔聞，業(yè)主幾經(jīng)投訴亦不能實(shí)現(xiàn)其完整的維權(quán)目標(biāo)。

可以想象，在一個建筑區(qū)劃內(nèi)，各業(yè)主從不同的地方入住，互不相識，入住的時間又有先有后，有的相差幾年。因此，成立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會成員、熟悉各業(yè)主聯(lián)系方式，對于業(yè)主來說有一定的難度。業(yè)主大會的設(shè)立和業(yè)主委員會的選舉關(guān)系著業(yè)主如何行使自己的權(quán)利，維護(hù)自身的合法權(quán)益，關(guān)系到廣大業(yè)主的切身利益，關(guān)系到建筑區(qū)劃內(nèi)的安定團(tuán)結(jié)，甚至關(guān)系到社會的穩(wěn)定，對此，《民法典》277條第2款增加了居民委員會應(yīng)當(dāng)對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助的規(guī)定。居民委員會應(yīng)當(dāng)向準(zhǔn)備成立業(yè)主大會的業(yè)主予以指導(dǎo)，提供相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章，提供已成立業(yè)主大會的成立經(jīng)驗(yàn)，幫助成立籌備組織，提供政府部門制定的業(yè)主大會議事規(guī)則、業(yè)主管理公約等示范文本，協(xié)調(diào)業(yè)主之間的不同意見，為業(yè)主大會成立前的相關(guān)活動提供必要的活動場所，積極主動參加業(yè)主大會的成立大會等。但這條新增規(guī)定還是不足以解決現(xiàn)存的實(shí)際問題。實(shí)際上，法律、法規(guī)也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)居民委員會對業(yè)委會在后續(xù)運(yùn)營過程中需要按照法律規(guī)定履行的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助與指導(dǎo)，甚至設(shè)置一定的強(qiáng)制約束力。

六、總結(jié)在《民法典》已經(jīng)實(shí)施的背景下，在業(yè)主自治領(lǐng)域，業(yè)主委員會對相關(guān)法條的應(yīng)用與實(shí)踐操作層面，仍然需要行政管理部門聯(lián)合居民委員會共同參與協(xié)助管理。增加居民委員會的參與，是立法上的進(jìn)步。但是如果協(xié)助管理只是幫助成立業(yè)主委員會，讓其完全發(fā)揮自治功能，我認(rèn)為根據(jù)社會現(xiàn)狀、業(yè)委會對于法律的應(yīng)用能力以及居民的配合程度等，在脫離政府及居民委員會一定約束力的情況下，將很有可能產(chǎn)生大量權(quán)利濫用的“三不管”地帶。對此，我認(rèn)為有進(jìn)一步探討補(bǔ)充立法的空間。

褚蕓上海君瀾律師事務(wù)所律師，上海律協(xié)社會公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會委員，浦東司法局法治講師團(tuán)講師業(yè)務(wù)方向：公司法、勞動法、房產(chǎn)