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市級(jí)層面應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、規(guī)范工作模式、落實(shí)工作保障 律師參與信訪工作制度化的實(shí)踐與思考

2016年第06期    作者:江凈    閱讀 10,699 次

2015年11月9日-11日，我作為全國(guó)十名特邀律師代表之一參加了中央政法委在山東濟(jì)南召開的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件專題培訓(xùn)會(huì)》，會(huì)議就落實(shí)2015年6月中央政法委印發(fā)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》進(jìn)行了專題培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)介紹。各省區(qū)市政法委、公、檢、法、司和律師協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)參與了本次會(huì)議。我和吉林省特邀律師代表修寶參加了全國(guó)法院系統(tǒng)的交流會(huì)議并參加了中央政法委秘書長(zhǎng)主持的特邀律師代表的座談會(huì)。我以《上海律師參與信訪工作的四個(gè)轉(zhuǎn)變》為題作了交流發(fā)言，介紹了上海律師參與信訪工作的經(jīng)驗(yàn)并提出了律師參與信訪工作包括涉法涉訴信訪工作的制度化的建議。

 

一、全國(guó)律師參與信訪工作制度化的進(jìn)程

近年來，中央政法委、公、檢、法、司、國(guó)家信訪總局及全國(guó)各省市信訪部門和司法行政部門都在積極探索和研究律師參與信訪工作包括涉法涉訴信訪工作的機(jī)制。

1999年，吉林省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于組織律師參與信訪工作的意見》，并于2002年制定《吉林省律師參與信訪工作規(guī)則》，對(duì)律師參與信訪工作的內(nèi)涵、原則、職責(zé)范圍、程序和方式、組織領(lǐng)導(dǎo)等做了規(guī)定，其中規(guī)定律師參與信訪工作的方式主要是參與信訪接待、參與重大疑難信訪案件的法律論證、出具法律意見書等。

2003年，安徽省司法廳、信訪局發(fā)布《關(guān)于律師參與政府信訪工作的通知》，其中規(guī)定律師可以組建政府法律顧問的形式為政府信訪部門提供法律服務(wù)、以參與政府領(lǐng)導(dǎo)接待日的形式或其他形式參與信訪接待工作、也可以接受信訪部門的委托，參與重大疑難案件的法律論證。

2004年，司法部、國(guó)家信訪局制定發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師參與涉法信訪工作的意見》，明確了律師參與涉法信訪工作的基本原則、主要職責(zé)和工作方式，為全國(guó)律師參與信訪工作制度的形成奠定了良好的基礎(chǔ)。

2010年，陜西省司法廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好律師參與涉法涉訴信訪積極推進(jìn)社會(huì)矛盾化解工作的通知》，要求進(jìn)一步建立健全律師參與涉法涉訴信訪工作機(jī)制，積極有效地化解社會(huì)矛盾，切實(shí)把律師參與涉法涉訴信訪工作落到實(shí)處。

2011年，甘肅省司法廳、甘肅省信訪局印發(fā)《甘肅省律師參與信訪接待工作規(guī)則（試行）》，對(duì)甘肅省律師參與信訪接待工作的主要職責(zé)和工作程序作了明確規(guī)定。

2016年，銀川市人民政府發(fā)布《銀川市律師服務(wù)信訪工作辦法（試行）》，其中規(guī)定了律師為信訪群眾和信訪部門提供法律服務(wù)的具體內(nèi)容，明確了律師服務(wù)信訪工作，按市場(chǎng)價(jià)格采取“政府購買服務(wù)、法律服務(wù)外包”的方式，由政府出資有償聘請(qǐng)律師，所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

2015年6月，中央政法委印發(fā)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，該意見力求通過政策設(shè)計(jì)和制度安排，充分發(fā)揮律師的身份優(yōu)勢(shì)和職能作用，在解決申訴難、化解難、信訪秩序維護(hù)難等方面與政法機(jī)關(guān)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，良性互動(dòng)。

2015年11月中央政法委在山東舉辦的專題會(huì)議上介紹了律師參與涉法涉訴信訪案代理與化解的六種模式：山東省法院系統(tǒng)律師代理申訴模式；吉林市公益法律組織全面代理模式(即成立民政局登記注冊(cè)的民非企性質(zhì)的信訪法律事務(wù)服務(wù)中心)；北京市第三方全面、全程參與涉法涉訴信訪工作模式(在民政局登記注冊(cè)的民非企性質(zhì)的公益法律服務(wù)與研究中心)；湖北省恩施顧問團(tuán)打包模式；江蘇省泰州調(diào)解室模式；青島參與重大敏感事件處置模式等。

特別印發(fā)和介紹了山東省有關(guān)律師參與涉法涉訴信訪案化解與申訴代理的系列制度，8份文件對(duì)律師參與涉法涉訴信訪案代理與化解從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)，并在政策與制度層面進(jìn)行規(guī)范：

1、2015年6月19日，中共山東省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、司法體制和社會(huì)治理體制改革專項(xiàng)小組《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)山東省高級(jí)人民法院、山東省司法廳、山東省律師協(xié)會(huì)〈關(guān)于推動(dòng)開展律師代理申訴工作暫行辦法（試行）的通知〉》                       

2、2015年11月5日，山東省高級(jí)人民法院《關(guān)于做好與律師開展代理申訴有關(guān)銜接工作的意見（試行）

3、2015年11月5日，山東省高級(jí)人民法院《關(guān)于印發(fā)值班律師代理申訴案件工作細(xì)則的通知》

4、2015年11月2日，山東省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)〈山東省律師代理申訴工作省級(jí)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法〉的通知》

5、2015年6月12日，山東省律師協(xié)會(huì)《關(guān)于印發(fā)〈山東省律師代理申訴工作實(shí)施辦法〉等制度的通知》

6、2015年6月12日，山東省律師協(xié)會(huì)《關(guān)于印發(fā)<律師事務(wù)所代理申訴值班室配備參考標(biāo)準(zhǔn)（試行）>的通知》

7、2015年9月24日，中共臨沂市委政法委、市中級(jí)人民法院等6部門《關(guān)于印發(fā)〈臨沂市律師代理申訴工作暫行規(guī)定〉的通知》

8、2015年9月24日，中共臨沂市委政法委、市財(cái)政局、市中級(jí)人民法院等7部門《關(guān)于印發(fā)〈臨沂市律師參與涉法涉訴信訪工作實(shí)施意見〉的通知》

 

二、上海市律師參與信訪工作制度化的實(shí)踐與做法

上海作為中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)中心之一，其信訪制度化建設(shè)一直走在全國(guó)領(lǐng)先的地位。早在1993年10月22日，上海市人大常委會(huì)就率先通過了《上海市信訪條例》，后又于2003年8月8日對(duì)該條例進(jìn)行了全面修訂。近年來，在上海市黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，上海信訪制度化建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期，尤其是在信訪工作制度方面敢于創(chuàng)新，出臺(tái)了《上海市信訪事項(xiàng)聽證試行辦法》（2005年）、《上海市信訪事項(xiàng)查詢?cè)囆修k法》（2005年）、《上海市信訪事項(xiàng)復(fù)查核查暫行辦法》（2009年）以及《上海市信訪事項(xiàng)核查終結(jié)暫行辦法》（2010年）。

2006年，市委、市政府組織律師等第三方組成“市聯(lián)席辦基層組”開展為期6個(gè)月的信訪突出問題化解工作，上海市律師協(xié)會(huì)選派15名骨干律師全脫產(chǎn)參與。

2009年，市委主要領(lǐng)導(dǎo)倡導(dǎo)“引入律師參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作”，全市15家律師事務(wù)所的69名律師全程參與，核查信訪積案675件，出具法律意見書675份。上海市律師協(xié)會(huì)為配合這次活動(dòng)，專門成立了律師參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作指導(dǎo)小組，專門制定了《參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作律師核查、分析、評(píng)估及出具意見書操作指引》、《律師核查、分析、評(píng)估表》以及《律師意見書》三份具有較強(qiáng)指導(dǎo)性的參考文書。

2010年，上海市委辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會(huì)建設(shè)中重要作用的若干意見》（滬委辦發(fā)[2010]16號(hào)），提出：“組織律師參與信訪工作。要聘請(qǐng)律師參與信訪接待，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)都要聘請(qǐng)足夠的律師，在信訪接待服務(wù)窗口協(xié)助信訪部門工作人員接待來訪群眾，參與黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)接待日信訪接待。要聘請(qǐng)律師化解信訪矛盾，充分利用街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層信訪綜合服務(wù)窗口，組織律師加大對(duì)初信初訪矛盾的評(píng)估和化解力度，使信訪矛盾及時(shí)解決在基層。要聘請(qǐng)律師參與信訪積案核查，通過對(duì)核查結(jié)果出具法律意見書的形式，推動(dòng)信訪事項(xiàng)終結(jié)。要推動(dòng)律師參與信訪代理工作，按照方便群眾、雙方自愿、公益無償、公平公正、屬地管理的原則，積極選聘律師作為信訪代理員，接受信訪人委托，核實(shí)信訪事項(xiàng)，反映信訪訴求，提出意見和建議，促成信訪事項(xiàng)妥善解決?！?span>

2012年，上海市律師協(xié)會(huì)專門成立了全國(guó)首家信訪矛盾調(diào)解化解（ADR）業(yè)務(wù)研究委員會(huì)，專題制定了《上海市律師參與辦理本市信訪案件操作指引》，內(nèi)容涉及律師參與信訪案件核查、分析 、評(píng)估、出具法律意見書；參與信訪矛盾參與調(diào)解、化解；參與信訪案件核查終結(jié)程序和參與信訪代理等方面，為上海律師在辦理本市信訪案件時(shí)提供了規(guī)范和參考。

2014年，上海市政府出臺(tái)《上海市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》、《上海市信訪事項(xiàng)核查終結(jié)辦法》、《上海市信訪事項(xiàng)聽證辦法》和《上海市信訪事項(xiàng)查詢辦法》，其中，《上海市信訪事項(xiàng)聽證辦法》中規(guī)定法律工作者可以擔(dān)任信訪聽證程序中的聽證員?！渡虾Ｊ行旁L事項(xiàng)核查終結(jié)辦法》正式引入律師作為第三方參與信訪核查終結(jié)工作，文件中明確了三項(xiàng)內(nèi)容：1、核查單位應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)律師就核查的信訪事項(xiàng)提供法律服務(wù)，接受聘請(qǐng)的律師應(yīng)當(dāng)出具法律意見書；2、核查單位應(yīng)當(dāng)告知信訪人有權(quán)選擇本市律師協(xié)會(huì)推薦或者指派的律師為其提供法律幫助；3、信訪人接受核查單位告知的律師提供法律幫助途徑的，核查單位負(fù)責(zé)落實(shí)律師提供法律幫助所發(fā)生的費(fèi)用。

 

三、閔行區(qū)律師參與信訪工作“五全系統(tǒng)機(jī)制”與制度化的實(shí)踐與探索

近20年來，閔行區(qū)通過實(shí)踐總結(jié)不斷完善建立了律師志愿服務(wù)和購買服務(wù)相結(jié)合的律師參與信訪工作全流程、全過程、全主體、全方位、全配套的“五全系統(tǒng)機(jī)制”：

一是全流程：從初信初訪——信訪核查——信訪復(fù)查——信訪終結(jié)——積案化解全流程律師參與服務(wù)機(jī)制；

二是全過程：從事前評(píng)估預(yù)防與化解—事中預(yù)警預(yù)防與化解—事后跟蹤化解全過程律師參與服務(wù)機(jī)制；

三是全主體：信訪人——責(zé)任人——信訪辦全主體律師服務(wù)機(jī)制；

四是全方位：重大工程—突發(fā)事件——訴訪分流--訴法分流引導(dǎo)與服務(wù)機(jī)制；

五是全配套：專業(yè)律師隊(duì)伍——專業(yè)服務(wù)模式——專業(yè)服務(wù)保障—專業(yè)服務(wù)規(guī)范等機(jī)制。

1996年前后，建立了律師參與突發(fā)事件善后與信訪矛盾處置與化解機(jī)制；

1999年，律師參與領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日接待的工作機(jī)制并建立了區(qū)信訪辦法律顧問機(jī)制；

2002年起，逐步形成了律師參與違建整治與市場(chǎng)整治信訪接待與化解機(jī)制；

2005年，新的信訪條例實(shí)施，建立了每個(gè)工作日律師為信訪群眾提供法律咨詢接待機(jī)制和訴訪分離的工作機(jī)制；根據(jù)區(qū)委區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)的要求，在區(qū)信訪辦和司法局的支持下，試點(diǎn)化解信訪矛盾積案機(jī)制創(chuàng)新，依托上海市新閔律師事務(wù)所，在區(qū)民政局登記注冊(cè)，設(shè)立了民非企性質(zhì)的新閔調(diào)解事務(wù)所，以區(qū)信訪辦為基地，參與化解區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包案的疑難信訪案的化解機(jī)制，10余年來，調(diào)解所已參與并成功化解30人以上群體性信訪案件300余起；

2006年，律師全程參與重大工程建設(shè)動(dòng)拆遷的信訪矛盾預(yù)防與化解機(jī)制，新閔所43位律師全程參與了虹橋綜合樞紐工程動(dòng)拆遷法律服務(wù)與信訪矛盾預(yù)防與化解法律服務(wù)；大范圍動(dòng)遷結(jié)束后，區(qū)委區(qū)政府專門形成律師參與化解34戶強(qiáng)遷戶信訪矛盾的會(huì)議紀(jì)要；

2008年，逐步形成了律師參與信訪積案核查、分析、評(píng)估并出具法律意見書的工作機(jī)制；

2011年，閔行區(qū)司法局與財(cái)政局聯(lián)合制定了《政府購買法律服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》；

2012年，形成了律師參與信訪積案終結(jié)機(jī)制與聽證機(jī)制；

2015年，建立了律師全面參與信訪復(fù)查、核查機(jī)制等；區(qū)信訪辦制定了《關(guān)于信訪積案化解攻堅(jiān)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，其中要求各責(zé)任單位建立律師參與信訪積案矛盾化解的制度，并保障律師參與化解工作的經(jīng)費(fèi)；

2016年，區(qū)信訪辦制定的《關(guān)于信訪矛盾“止新化舊”的實(shí)施意見》中，對(duì)律師參與的案清事明工作提出了具體工作目標(biāo)，要求案清事明工作必須有律師參與核查化解。閔行區(qū)信訪辦還專門制定了《法律服務(wù)、專家評(píng)審和社會(huì)組織工作規(guī)程》、《閔行區(qū)律師參與信訪事項(xiàng)核查終結(jié)工作辦法》，專門就律師參與信訪事項(xiàng)核查終結(jié)工作的職責(zé)范圍和義務(wù)進(jìn)一步明確，為閔行律師參與信訪工作提供了組織保障和制度保障。

 

四、關(guān)于上海律師參與信訪工作制度化的思考與建議

多年以來，無論是上海市還是各區(qū)縣出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件中不乏律師參與信訪工作的相關(guān)機(jī)制，但這些機(jī)制都散見于各種規(guī)定和文件中，沒有形成一套獨(dú)立的、系統(tǒng)性的工作制度，可操作性也不夠強(qiáng)。為了進(jìn)一步發(fā)揮律師作用，推進(jìn)上海律師參與信訪工作制度化進(jìn)程，現(xiàn)提出以下建議：

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善信訪制度

律師參與信訪工作是一項(xiàng)長(zhǎng)效的系統(tǒng)工程，必須有相應(yīng)的體制機(jī)制作為保障。因此，建議市級(jí)層面整合、完善、制定一套適合地區(qū)實(shí)際的系統(tǒng)性的律師參與信訪工作的實(shí)施辦法或工作規(guī)則，明確律師參與信訪工作的指導(dǎo)思想、工作原則、職責(zé)范圍、工作機(jī)制、獎(jiǎng)懲考核及保障措施，確保律師參與信訪有據(jù)可依，并形成服務(wù)常態(tài)。

同時(shí)，應(yīng)制定工作方案，落實(shí)責(zé)任分工，明確專門部門和專門人員，專項(xiàng)管理此項(xiàng)工作，確保文件落實(shí)，制度落地，防止工作流于形式。

（二）建立長(zhǎng)效機(jī)制，規(guī)范工作模式

建議統(tǒng)一規(guī)范律師參與信訪工作的模式并形成長(zhǎng)效機(jī)制，從市一級(jí)向區(qū)縣進(jìn)一步推廣。律師參與信訪工作的模式具體可以包括以下方面:

1、律師根據(jù)信訪部門委托，參與信訪接待，為信訪部門和來信來訪人民群眾提供法律咨詢和法律服務(wù)；

2、律師根據(jù)信訪部門委托，參與信訪初訪答復(fù)、信訪復(fù)查、信訪復(fù)核、信訪事項(xiàng)核查終結(jié)審核工作，對(duì)信訪案件進(jìn)行核查、分析、評(píng)估，出具法律意見書；

3、律師根據(jù)信訪部門委托，參與重大疑難信訪案件法律論證、協(xié)調(diào)會(huì)、聽證會(huì)，對(duì)信訪案件進(jìn)行核查、分析、評(píng)估，出具法律意見書；

4、律師根據(jù)信訪人委托，代理信訪人起草信訪材料、向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)、申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核、參加信訪案件聽證會(huì)等；

5、根據(jù)信訪相對(duì)人委托，代理信訪相對(duì)人對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行答復(fù)及參加信訪案件聽證會(huì)等。

（三）落實(shí)工作保障，注重協(xié)調(diào)配合

建議將律師參與信訪工作經(jīng)費(fèi)列入政府購買法律服務(wù)預(yù)算，為參與信訪值班的律師給予補(bǔ)貼，對(duì)委托律師參與信訪案件初訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核、核查終結(jié)工作提出法律意見并出具法律意見書和重大疑難信訪案件調(diào)解化解工作的，信訪部門應(yīng)與律師所在的律師事務(wù)所簽訂書面法律服務(wù)協(xié)議。

同時(shí)，信訪部門、司法行政部門和律師之間應(yīng)建立相互溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研究解決工作中遇到的困難和問題。具體采取聯(lián)席會(huì)等方式，集體研究解決重大問題，研究重大敏感案件處置、疑難復(fù)雜案件的公開聽證等工作。相關(guān)部門正確界定和尊重律師的獨(dú)立地位，充分支持、配合律師的工作，保障律師的知情權(quán)、閱卷權(quán)、申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)權(quán)、發(fā)表意見權(quán)等執(zhí)業(yè)權(quán)利，使律師能夠全面及時(shí)了解相關(guān)案件情況，共同研究化解信訪案件方法。

 

江凈

上海市新閔律師事務(wù)所主任，

上海市律協(xié)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任。

業(yè)務(wù)方向?yàn)楣痉深檰?、政府法律顧問、社?huì)矛盾化解。