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2012年10月20日下午，上海律協(xié)稅法業(yè)務(wù)研究委員會與上海市法學(xué)會財稅法學(xué)研究會合作舉辦“非稅收入法律問題”研討會。本次研討會的主題是研討非稅收入管理和使用方面相關(guān)核心法律問題，旨在通過研討增進(jìn)交流，減少認(rèn)識誤區(qū)，為上海市創(chuàng)新型社會的建設(shè)獻(xiàn)言獻(xiàn)策。
開幕式由上海律協(xié)稅法業(yè)務(wù)研究委員會主任、上海左券律師事務(wù)所主任盧國陽律師主持，共分主題發(fā)言、實務(wù)交流、自由討論和專題發(fā)言四個階段。上海市法學(xué)會副會長李繼斌先生出席會議并致辭。
一、劉劍文教授：政府非稅收入的規(guī)范研究問題
中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授作了“政府非稅收入的規(guī)范研究問題”的專題發(fā)言。劉劍文教授的發(fā)言針對四大問題進(jìn)行論述：
（一）非稅收入的理論研究、征收原則、法理邏輯
1、非稅收入的定義與分類
現(xiàn)在所講的非稅收入是指由各級人民政府及其所屬部門和單位依法利用行政權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務(wù)收入以外的財政收入。2012年財政部發(fā)布《政府收支分類科目》，將非稅收入分為三大類。
2、非稅收入的特征與體系
劉劍文教授將非稅收入的特征歸納如下：（1）主體是各級政府（2）目的是為了實現(xiàn)公共利益（3）范圍控制在可接受的收益原則之內(nèi)（4）征收標(biāo)準(zhǔn)通常應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡峁┰摲N產(chǎn)品和勞務(wù)的平均成本 (5)具有非強制性。
非稅收入體系按照來源分為三類，即成本補償型收入、功能矯正型收入和所有權(quán)收益型收入。從征收權(quán)的來源來講，征收應(yīng)該貫穿四個原則：民主原則、法定原則、健全原則和平等原則。但是在具體征收時，還應(yīng)該考慮三個具體的原則：依法征收、理性征收、程序征收。法理邏輯方面，法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)更注重非稅收入的合法性和正當(dāng)性的問題。
（二）對非稅收入的實證分析
在這一部分，劉劍文教授介紹了非稅收入的發(fā)展歷程、2010年全國非稅收入的基本情況、非稅收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、中央財政部門對非稅收入的管理措施等情況。
他認(rèn)為，從深層次來看，涵蓋執(zhí)法和司法在內(nèi)的政府非稅收入相關(guān)立法的不健全，非稅收入征管整體法治化程度較低是導(dǎo)致我國非稅收入的現(xiàn)狀產(chǎn)生的根本性的原因。
（三）境外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)非稅收入的管理經(jīng)驗
在國外政府非稅收入管理過程中，非稅資金使用的透明化主要體現(xiàn)在兩方面：一是各級政府要通過多種方式定期向公眾公布非稅資金的征收和使用情況，接受其監(jiān)督，例如公眾一般可以通過政府網(wǎng)站查詢到近期政府非稅收入的具體使用方向；二是各級政府在年度預(yù)、決算報告中都要詳細(xì)反映政府非稅收入的收支狀況，在每年向議會報告年度財政收支預(yù)算時，也要介紹有關(guān)政府非稅收入的收支情況，并接受議會的審查。
（四）上海市的非稅收入管理現(xiàn)狀和存在的問題
劉劍文教授認(rèn)為目前上海市的非稅收入管理存在以下一些問題：1、對非稅收入的分類體系尚未形成非常清晰的概念和框架；2、非稅收入的事項尚未全面進(jìn)入預(yù)算管理的范疇，透明度也有待加強；3、非稅收入的收支情況還沒有納入到形式或?qū)嵸|(zhì)的民主決議程序；4、非稅收入監(jiān)督管理機制還沒有有效建立。5、非稅收入管理的地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件尚處于缺位的狀態(tài)。
針對上述問題劉劍文教授對上海市的非稅收入規(guī)劃管理以及全國的非稅收入規(guī)劃管理提出了以下建議：1、觀點革新，從授權(quán)財政到限權(quán)財政。2、理念的轉(zhuǎn)型，從規(guī)模財政到法治財政。過去強調(diào)規(guī)模，國富民強，現(xiàn)在強調(diào)民富國強。3、制度創(chuàng)新，要從行政財政到民主財政，要從建設(shè)財政到民生財政。4、技術(shù)路線，要從倒逼機制到頂層設(shè)計。5、從具體規(guī)則而言，非稅收入的決議制度，公開制度，責(zé)任制度這三塊應(yīng)該成為非稅收入立法的基本主旨。
二、許多奇教授：非稅收入合法性探討
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院許多奇教授就“非稅收入合法性探討”一題發(fā)言，內(nèi)容主要有三部分。第一部分闡述了非稅收入合法性的理論依據(jù)。許教授分析了非稅收入與稅收的三點不同，較之于稅收而言非稅收入強制性與自愿性并存；在繳納各類非稅款項后，征稅對象往往會獲得直接對等的服務(wù)或受益；并且非稅收入在征收時間或者數(shù)額上往往具有非固定性。在對非稅收入特點進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，許教授提出政府非稅收入正當(dāng)性的理論依據(jù)主要有財產(chǎn)所有權(quán)及收益權(quán)理論、準(zhǔn)公共物品分配效率和社會福利最大化理論、負(fù)外部性矯正理論。第二部分探討了非稅收入合法性的實質(zhì)內(nèi)容，即民主性。在這一部分許教授提出了兩個觀點：一是民主決策是政府非稅收入行為合法性的核心，二是民主監(jiān)督是政府非稅收入行為合法性的關(guān)鍵。最后一部分，許教授闡述了政府非稅收入法律化的問題，指出非稅收入立法層級低，缺少統(tǒng)一的政府非稅收入管理制度等問題。
三、張建偉教授：中國地方債治理的憲政經(jīng)濟學(xué)分析
復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院張建偉教授作了“憲政、財政民主與中國地方債治理——中國地方債治理的憲政經(jīng)濟學(xué)分析”的主題發(fā)言。首先，張教授表達(dá)了自己對我國現(xiàn)行地方債問題的看法：“危機還談不上，但問題是有的”。接著張教授分析了這種局面產(chǎn)生的原因，認(rèn)為與我國的《預(yù)算法》、政治治理結(jié)構(gòu)以及一些制度有關(guān)。我國的政治治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府傾向于跟隨中央政府，同時又有做出政績的機會主義。加之發(fā)債的方式也比較容易得到民意的支持。這樣，地方政府就很容易有財政機會主義行為。對于債權(quán)人而言，地方政府的債由國有銀行來支持較為保險。因此我國的地方債是各利益主體經(jīng)過博弈和公共選擇之后出產(chǎn)的“怪胎”。在我國地方債的未來走向方面，張教授表示，我國現(xiàn)在不管何種機制都尚不健全，所以，最終地方政府公債方面的立法，要有憲政方面的安排，比如地方政府自主發(fā)債，需要優(yōu)先建立人大監(jiān)督。
四、實務(wù)交流階段
國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院客座教授陶鋒引領(lǐng)大家對加收河道管理費滯納金的相關(guān)問題進(jìn)行思考。第一，河道管理費是否應(yīng)繳納滯納金？根據(jù)上海市政府的規(guī)定，答案是肯定的；第二，河道管理費如何繳納滯納金？陶教授認(rèn)為河道費征收與稅款不同。由于河道管理費的繳納義務(wù)是在實際繳納稅款時發(fā)生的，而這實際繳納稅款存在兩種情況，致使河道管理費及其滯納金的發(fā)生有兩個時間點。第三，陶教授認(rèn)為，河道管理費及其滯納金的具體征收問題可參照國務(wù)院對教育費附加的征收規(guī)定。
隨后，上海市法學(xué)會財稅法研究會副會長、上海左券律師事務(wù)所高級合伙人嚴(yán)錫忠律師就“政府壟斷與反政府壟斷的博弈分析”進(jìn)行發(fā)言。首先，嚴(yán)律師指出政府壟斷成為我國經(jīng)濟發(fā)展的最大問題并分析了其三方面的成因：一是產(chǎn)權(quán)改革停滯；二是政治利益訴求的推動；三是公用事業(yè)的邊際效用。接著通過對國有企業(yè)雙壟斷地位的分析控訴了政府壟斷的弊端。最后，通過對政府壟斷與反政府壟斷的靜態(tài)博弈和動態(tài)博弈分析，嚴(yán)律師得出只有進(jìn)入動態(tài)博弈階段，政府壟斷才會有逐步消失的可能性。
上海匯業(yè)律師事務(wù)所高級合伙人王樹軍律師作了“國有資本經(jīng)營收益的法律問題”的發(fā)言。王律師就我國國有資本收益問題提出了一些觀點，也指出了一些問題。第一，在國有企業(yè)當(dāng)中，有的是國有獨資公司，有的是國有控股公司。在收益的收取上存在和公司法銜接的問題。第二，除了經(jīng)營性收益之外，資本性收益也應(yīng)當(dāng)作為廣義上的國有資本經(jīng)營收益。第三，《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》第54條規(guī)定，除國家規(guī)定可以直接以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所公開進(jìn)行，轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)采取公開競價的方式。也就是說，涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，都應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易。這涉及兩方面的問題：一是股權(quán)產(chǎn)權(quán)與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的界定；二是在律師的實際操作中，往往通過增減資等公司法的方法規(guī)避這條法規(guī)。
大成律師事務(wù)所上海分所高級合伙人史俊明律師在題為“非稅收入納入預(yù)算的法制研究”的發(fā)言中提出改善我國非稅收入管理的對策：一是要納入法制化管理；二是要逐步實現(xiàn)分類預(yù)算；三是要改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的披露機制。
五、自由討論階段
研討會的討論氣氛熱烈，與會人員以自己的認(rèn)識和實務(wù)經(jīng)驗為基礎(chǔ)，提出專業(yè)的見解和觀點。更有學(xué)者提出具有前瞻性、創(chuàng)新性的觀點：上海海事大學(xué)劉達(dá)芳教授提出建立非稅收入方面的根本大法《非稅收入征管法》。許峰教授提出應(yīng)當(dāng)考慮非稅負(fù)擔(dān)的公平性，對非稅收入行為的合法性和公平性進(jìn)行評估方面的問題，要開展深入研究。張建偉教授還提出把經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、憲法學(xué)相結(jié)合，從學(xué)科建設(shè)角度，建立經(jīng)濟憲法學(xué)。
針對與會人員在會議上的發(fā)言及對相關(guān)問題的討論，上海市財稅法學(xué)研究會陳少英教授作了總結(jié)發(fā)言。他首先感謝與會人員高屋建瓴、意義非凡的發(fā)言，同時認(rèn)為本次會議促進(jìn)了財稅法學(xué)者之間的交流，也促進(jìn)了理論界和實務(wù)界的交流，推動了我國非稅收入規(guī)范化和財稅法治化的發(fā)展進(jìn)程。
（上海律協(xié)稅法業(yè)務(wù)研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
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