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建立多元化解決機(jī)制處理疫后信訪矛盾

2020年第07期    作者:顧崟濤    閱讀 5,880 次

2020年伊始，一場新冠病毒肺炎疫情突襲全國，制造業(yè)、對外貿(mào)易受到嚴(yán)重沖擊，服務(wù)業(yè)1月底以來幾近停擺。疫情的發(fā)生給原本不容樂觀的經(jīng)濟(jì)形勢更加蒙上了一層陰影，疫情過后基層治理工作、尤其是信訪矛盾化解究竟會產(chǎn)生什么樣的變化，作為基層信訪組織又該如何應(yīng)對，是當(dāng)下亟待研究和探討的重要問題。

我們預(yù)判，疫情過后基層信訪、穩(wěn)控的壓力將進(jìn)一步加大，主要來自以下四個方面：

1.信訪穩(wěn)控的經(jīng)費(fèi)將進(jìn)一步縮減

2019年以來，由于國際大環(huán)境的影響，我國經(jīng)濟(jì)承受住了巨大的下行壓力。為確保穩(wěn)中求進(jìn)，政府部門率先縮減了各項(xiàng)開支、經(jīng)費(fèi)。今年經(jīng)濟(jì)受到疫情重創(chuàng)，稅收、財(cái)政方面的壓力更是雪上加霜。可以預(yù)見，疫后整個國家和社會的工作重心將著眼于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與增長，從中央到地方已經(jīng)或即將出臺的一系列扶持政策，都將圍繞減輕企業(yè)壓力、提振經(jīng)濟(jì)信心。目前國內(nèi)的疫情雖然已經(jīng)得到了有效的控制，但是隨著新冠病毒肺炎疫情在全世界范圍內(nèi)的大面積傳播，我國一方面要承受對外貿(mào)易的巨大損失，另一方面將在國際病毒防疫上繼續(xù)投入更多的經(jīng)費(fèi)。

下一階段在經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行壓力的作用下，政府財(cái)政中非剛性支出比例必然將進(jìn)一步縮減?；鶎有旁L單位的工作受此影響，經(jīng)費(fèi)也可能出現(xiàn)同比例的減少，這勢必將給矛盾的化解、緩解帶來阻礙。

2.司法機(jī)關(guān)無法消化大量的案件

從2019年上海地區(qū)司法機(jī)關(guān)、特別是基層法院的受案量來看，基本處于滿負(fù)荷的狀態(tài)。截至2020年1月，基層法院中仍有一定比例的2019年度案件尚未審理完畢。作為中國法治最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，上海法院長期處于案多人少的狀態(tài)，案件審理周期長是一個帶有普遍性的現(xiàn)象。

1月、2月又受到過年休假及疫情的影響，司法機(jī)關(guān)大多調(diào)整庭審計(jì)劃、延后開庭，個別法庭處于半停擺模式，進(jìn)一步增加了案件的積壓。4月后隨著疫情過去，案件受理數(shù)量有明顯增幅，除去往年同時期的案件外，一批因疫情所產(chǎn)生的新型案件也將隨之浮出水面，屆時司法機(jī)關(guān)的案件消化能力將更為捉襟見肘。

正是基于對司法機(jī)關(guān)受案能力的預(yù)判，我們認(rèn)為疫后許多亟待解決的社會矛盾無法通過法院途徑進(jìn)行解決，轉(zhuǎn)而通過信訪渠道表達(dá)訴求、尋求方案，基層信訪案件屆時也可能呈一定比例的上升趨勢。

3.疫后的信訪矛盾的新穎性、緊迫性、復(fù)雜性

傳統(tǒng)信訪矛盾主要聚焦動拆遷方面，這也是基層受理信訪案件、特別是信訪積案比較集中的領(lǐng)域。基層信訪單位往往在這個方面下工夫，同時也累積了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和技巧。

然而由于突發(fā)疫情，出現(xiàn)了許多新型的社會矛盾，直接挑戰(zhàn)了基層信訪單位的知識架構(gòu)。比如：受疫情直接影響，許多企業(yè)都在用工、勞資方面發(fā)生糾紛。按照以往的慣例，勞動關(guān)系發(fā)生爭議應(yīng)當(dāng)通過勞動人事爭議仲裁委員會進(jìn)行處理。但是因疫情所導(dǎo)致的企業(yè)停業(yè)、甚至負(fù)責(zé)人聯(lián)系不上時，就有可能同一時間激發(fā)起群體性的勞動糾紛。因?yàn)樯姘傅娜藬?shù)眾多、追償難度較大，勞動者為了維護(hù)自身權(quán)益，很大可能群聚涉案人群，通過信訪途徑要求政府解決。

基層信訪工作人員在處理這樣的事務(wù)時，不僅要具有法律知識儲備，更要熟悉從中央到地方的政府、有關(guān)部門近期所出臺的有針對性的相關(guān)法律、條例、政策和精神。由于新冠病毒肺炎疫情的突發(fā)性，已經(jīng)突破了一般常態(tài)化的法律關(guān)系，故而有此所導(dǎo)致的社會矛盾同樣具有新穎性、緊迫性和復(fù)雜性。

4.尚在建立中的多元化糾紛解決機(jī)制將面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)

2005年《人民法院第二個五年改革綱要》中首次提出建立多元化糾紛解決機(jī)制。2009年7月《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》提出：人民法院要主動與訴訟外的糾紛解決機(jī)制建立對接關(guān)系，要通過訴調(diào)對接、訴前導(dǎo)訴、司法確認(rèn)等途徑，提高非訴訟糾紛解決方式的效力和權(quán)威性。之后2015年，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，真正將多元化機(jī)制從法院為中心的工作格局中釋放了出來，在頂層設(shè)計(jì)中構(gòu)筑了全社會、全方位、全領(lǐng)域的新的社會矛盾化解體系。正是這一轉(zhuǎn)變，信訪矛盾從而被真正納入了多元化解決機(jī)制的范疇，也使得各種社會組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)晉升成為多元化的重要參與主體。從近年的實(shí)踐來看，律師、心理咨詢師、婦聯(lián)組織、工會、社團(tuán)組織等第三方力量在多元化的大格局中發(fā)揮著越來越重要的作用，逐漸形成了功能互補(bǔ)、程序銜接的信訪矛盾化解體系。

當(dāng)然我們也應(yīng)當(dāng)看到，多元化矛盾糾紛解決機(jī)制雖然已經(jīng)建立，但是各個環(huán)節(jié)、各個參與主體還都很薄弱，未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。例如：律師參與信訪案件核查、信訪矛盾化解目前仍然是作為義務(wù)在開展，并未形成固定的律師業(yè)務(wù)，由此導(dǎo)致專業(yè)隊(duì)伍人才稀缺、參與律師能力參差不齊；社會組織對信訪矛盾化解具有高度的熱情與社會責(zé)任感，但由于法律條款的匱乏，往往難以形成有針對性的專業(yè)意見；行業(yè)協(xié)會在專業(yè)程度、界別代表性上都具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，但是現(xiàn)下各行業(yè)協(xié)會囿于自身建設(shè)的問題，還需要很長一段時間的自我培植期，當(dāng)下很難發(fā)揮出重要作用。

種種的跡象表明，多元化矛盾糾紛解決機(jī)制尚處于摸索、建立過程中，由于疫情所引發(fā)的社會矛盾的突發(fā)，也在一定程度上挑戰(zhàn)尚未成熟的多元化糾紛解決機(jī)制。

習(xí)近平總書記在十九屆四中全會上提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求。突發(fā)的疫情以及疫后的矛盾化解，也應(yīng)當(dāng)被看成是考驗(yàn)社會治理能力的試金石。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)、貫徹習(xí)總書記的講話精神，轉(zhuǎn)危為機(jī)，在妥善處理疫后社會矛盾的過程中，創(chuàng)新信訪矛盾工作機(jī)制，構(gòu)筑新的矛盾化解體系，全面提升基層處理矛盾的綜合能力。為此，建議重視并做好以下工作：

1.堅(jiān)持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平

這是十九大報(bào)告提出的重要內(nèi)容，同時也奠定了新時期社會治理“五位一體”的基本格局。它在制度上的優(yōu)越性通過這次疫情已經(jīng)充分彰顯出來，黨委集中、統(tǒng)一化的管理、政府迅速采取的應(yīng)急狀態(tài)使疫情在短短的一個月內(nèi)就得到了有效的控制，社會組織的積極響應(yīng)、公眾的全面參與讓對抗疫情成為全社會的共同責(zé)任，全民族的抗疫戰(zhàn)爭受到了國際社會幾乎一致的褒獎。法治保障也得以展現(xiàn)出特殊時期的力量，各地政府依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在第一時間紛紛采取一級響應(yīng)，從而有效阻絕了病毒的傳播途徑。

習(xí)總書記2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議時強(qiáng)調(diào)：全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展。

實(shí)踐已經(jīng)證明，“五位一體”的社會治理格局與全面依法治國的理念并不沖突，“五位一體”的社會治理格局很大程度上依賴于法治的保障，特別在遇到突發(fā)事件應(yīng)對的時候，能否發(fā)揮法治的力量就顯得尤為關(guān)鍵。疫情期間政府如何啟動一級響應(yīng)，一級響應(yīng)情況下政府所享有的權(quán)利，如何合理合法開展征收征用，征收征用過程中又如何保障個人權(quán)益等等……這不僅是法條實(shí)用性的體現(xiàn)，更是社會治理體系的在法治化運(yùn)作。我們認(rèn)為：堅(jiān)持完善社會治理體系的工作在疫情結(jié)束后不僅不應(yīng)當(dāng)有所松懈，反而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鞏固加強(qiáng)。

2.對信訪矛盾開展分級分類分時處理

疫情之前，基層在處理信訪矛盾時已經(jīng)建立了分級分類的處理體系，將不屬于信訪受理范圍的社會矛盾引導(dǎo)進(jìn)入司法程序?？紤]到疫情結(jié)束之后的信訪案件數(shù)量反彈， 基層信訪單位除了繼續(xù)做好分級分類的處理外，更要注重分時處理，即：根據(jù)群眾所反映確定糾紛的輕重緩急，堅(jiān)持“止新化舊”的原則，進(jìn)而做出預(yù)判和預(yù)處理。面對疫后多變、集中的矛盾爆發(fā)期，著重于矛盾的“止新”，防止糾紛因處理不當(dāng)或不及時而轉(zhuǎn)變?yōu)樾旁L積案。處置過程中要更為重視初訪接待，第一時間做好案件的劃分歸口工作。屬于一般社會矛盾但通過信訪渠道進(jìn)行表達(dá)的，可以分流進(jìn)入社區(qū)開展調(diào)解、處置，引入社工、志愿者、人民調(diào)解員，共同構(gòu)筑“大調(diào)解”的糾紛解決格局。充分利用村居法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢，對法律關(guān)系復(fù)雜、短期內(nèi)又無法通過司法途徑得到處理的矛盾加以疏導(dǎo)，緩解矛盾的緊迫性和對抗性，提升與司法機(jī)關(guān)在程序上的銜接能力，防止矛盾沖突升級。

初訪中對信訪事項(xiàng)進(jìn)行分級分類后，已經(jīng)將很大比例的信訪矛盾進(jìn)行了分解處理，后續(xù)社區(qū)、法律顧問兩層級的糾紛托底保障，又能進(jìn)一步化解、消除矛盾，從而大大減少了幾層信訪部門在后期的工作量。

3.引入社會第三方力量共同構(gòu)建多元化糾紛的解決機(jī)制

基層信訪部門以往在引入社會力量參與信訪矛盾化解的過程中，更多的是聘請專業(yè)律師介入案件核查、糾紛化解工作。但由于案件難度、收入回報(bào)等原因，該領(lǐng)域長期缺乏高素質(zhì)的律師，專業(yè)隊(duì)伍人數(shù)相較其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域明顯偏低。疫情后期，隨著糾紛數(shù)量的不斷增加，專案多人少的問題將更為顯現(xiàn)。

根據(jù)中央政法委、國家信訪局、最高人民法院等機(jī)關(guān)就構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)意見，包括律師、法律專家、專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、甚至志愿者在內(nèi)，都應(yīng)當(dāng)成為社會協(xié)同、公眾參與的主體。對于“多元化途徑”的理解，同樣應(yīng)當(dāng)做進(jìn)一步的擴(kuò)大解釋，不必拘泥于司法裁判和人民調(diào)解，一切有助于社會矛盾化解的方式都可以作為探索和創(chuàng)新的對象。我們認(rèn)為，構(gòu)建、完善多元化糾紛解決的體系，并非臨時性、事務(wù)性的，而應(yīng)將其常態(tài)化，通過建立長效機(jī)制，藉此緩解基層信訪部門的受案壓力。

例如：對于懂法懂政策的信訪人，可通過司法部門、信訪律師來核查解釋引導(dǎo)；個別偏激、偏執(zhí)的信訪人，可通過心理輔導(dǎo)師進(jìn)行疏導(dǎo)；個別受家庭環(huán)境負(fù)面影響執(zhí)著上訪的信訪人，可通過婦聯(lián)、工會關(guān)心慰問；家庭成員身患疾病或者生活困難的可通過社區(qū)醫(yī)生治療和村居委關(guān)懷相結(jié)合等，從不同程度、不同角度來化解緩解信訪矛盾。

“多元化途徑”制度設(shè)計(jì)上仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)思想，充分調(diào)動社會力量的獨(dú)立性、自發(fā)性，與基層信訪部門相互配合、并行不悖。首先要明確社會力量參與信訪矛盾化解的主體身份，在制度上鼓勵其積極參與矛盾化解，職能上區(qū)別于基層信訪部門，并保障其中立的第三方地位，以此保障其良性發(fā)展。

4.政府應(yīng)當(dāng)做好資金的合理分配，保障多元化矛盾化解機(jī)制的資金來源

從以往的實(shí)踐表明，多元化機(jī)制運(yùn)作的保障資金與最終矛盾化解時支付的資金數(shù)額成反比。也就是說，政府對多元化機(jī)制本身的保障資金越充沛，最終消弭社會矛盾時的成本就越小。疫后政府在資金保障存在嚴(yán)重困難的情況下，更要珍惜每一筆資金的使用，合理分配資金的用途及流向，著重保障多元化機(jī)制的構(gòu)建和完善，充分發(fā)揮杠桿效應(yīng)，從而減少矛盾化解所要支付的成本。

我們認(rèn)為，所謂的“多元化糾紛解決機(jī)制”并不是單一個體，而是以社會第三方力量為主體的、社會公眾的有序參與，它在制度上與傳統(tǒng)信訪工作相銜接，構(gòu)成了一個有機(jī)的整體。同時，由于其自身所具備的獨(dú)立性和中立性，更易搭建起信訪人與政府部門之間溝通的橋梁，從根本上有助于社會矛盾的化解消弭。在信訪矛盾化解中充分運(yùn)用多元化解決機(jī)制，其本身仍有許多機(jī)制和問題有待探索。對于多元化解決機(jī)制的構(gòu)建，疫后多種社會矛盾的出現(xiàn)正是一次難得的實(shí)踐機(jī)會，所有參與者都有機(jī)會總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而不斷優(yōu)化制度，以促進(jìn)整個機(jī)制的日臻完善。

顧崟濤

上海市中天信律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會副主任，第六屆嘉定區(qū)政協(xié)委員

業(yè)務(wù)方向：信訪矛盾化解、社會矛盾化解、社會公共治理