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新一輪司法改革與律師職業(yè)空間變局

2016年第09期    作者:楊力    閱讀 7,400 次

編者按：

在7月28日舉行的第三屆北外灘律師事務(wù)所管理和發(fā)展論壇“司法改革背景下的律師行業(yè)發(fā)展”上，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副院長楊力教授從律師調(diào)查取證制度的突破與探索，到律師的素質(zhì)提高如何跟上司法改革的步伐等行業(yè)熱點進(jìn)行闡述。

一、新一輪司改的階段性評估

繼上海等第一、二批司改試點汲取了許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗之后，第三批司改及相應(yīng)更多的配套改革已在全國推動實施?？梢哉f，該輪改革“貨真價實”貫徹了中央的結(jié)構(gòu)性改革意圖，對司法機(jī)關(guān)以及包括律師業(yè)為內(nèi)的法律職業(yè)共同體都產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響。以下將聚集上海司改進(jìn)行階段性評估。

首先，改革已在整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了重點突破。

司法權(quán)作為中央事權(quán)，決定了帶有基礎(chǔ)性、全局性內(nèi)容的宏觀改革應(yīng)由中央統(tǒng)一推進(jìn)，指向中、微觀層面的改革則是由中央和地方共同推動，抑或在中央指導(dǎo)下審慎推動。據(jù)此，目前的上海試點司改，許多是中央主導(dǎo)下的地方立法、行政、司法機(jī)關(guān)和社會各界廣泛參與及協(xié)同改革的“破冰”成果，絕不是地方法院獨撐大局而能為之。比如，上海法院以嚴(yán)格入額的低位比例，讓進(jìn)一步走向?qū)I(yè)化和職業(yè)化的法官薪酬職業(yè)保障與所承擔(dān)的法定職責(zé)相匹配，同時又正在爭取列入省級人大議事范圍；員額法官的遴選是在政法委、法院、公務(wù)員局、權(quán)威學(xué)者、律師代表和地方各級人大的協(xié)同下完成的；而在省以下人財物的統(tǒng)管上，除了協(xié)調(diào)完成法院的遴選（懲戒）委員會、財政收支和資產(chǎn)管理全部納入市級財政，事務(wù)性管理上則根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)采取了不同的統(tǒng)管形式，在法官任免、法官紀(jì)律約束和重大事務(wù)管理上“高度集中”，而在機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)管理則“適度放權(quán)”，以避免過度扁平化導(dǎo)致的管理效率低下；而依托原上海鐵路運輸中級法院掛牌新設(shè)立的上海市第三中級法院，同時組建的上海市知識產(chǎn)權(quán)法院，以及討論之中的三院在審判獨立基礎(chǔ)上的“行政合署”，則更是基于中央統(tǒng)一部署，地方各相關(guān)部門互為犄角的共同成果。

其次，改革在開拓性基礎(chǔ)上確保了試點進(jìn)程張弛有度。

它在法官員額的比例敲定及漸進(jìn)落地這一基礎(chǔ)性問題上體現(xiàn)得尤為明顯：上海的司改試點根據(jù)了法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，比較科學(xué)地量化確定了三級法院的法官員額。其中，又以案件數(shù)量、法官工作量和審判輔助人員的實際狀況，作為合理配置員額的三個關(guān)鍵點，報批中央批準(zhǔn)后，敲定了占“法院總?cè)藬?shù)”的33%的法官員額比例，且盤內(nèi)員額又更多向基層傾斜配置。相對于其他試點省份根據(jù)“以編定崗”、“以案定崗”方案，把入額法官的比例控制在“中央政法編制”的39%-41%之間，上海的員額降幅比例最大，改革的壓力也最大。但是，上海的改革以獨任法官和合議庭負(fù)責(zé)制的改革，把優(yōu)秀的審判資源集中到一線辦案崗位，堅決減少非辦案崗位占用的法官員額；又以崗額的適配評估、業(yè)績評價體系和法官問責(zé)方法，匠心獨具地形成員額的資格認(rèn)定和考核、入額與退額的員額動態(tài)管理機(jī)制，保證了工作不斷檔；以面向法院所有人員、提供5年多次入額的空間，相當(dāng)程度緩解了不同崗位的入額差別性沖突，又給未來的科學(xué)發(fā)展留下了足夠空間，使得人員不斷層。

第三，改革基于中央底線拓展了地方司改能動空間。

地方法院在司改中亟待能動空間有其社會和體制背景，只要把握得當(dāng)，不僅不會破壞司法統(tǒng)一原則或形成新的司法地方保護(hù)主義，反而會在改革舉措和司法標(biāo)準(zhǔn)的差異性上供應(yīng)更多理性選擇之機(jī)以促進(jìn)資源更為優(yōu)化配置。其實，地方法院不淪為“地方的法院”，除了擺脫對地方的人財物依賴性，司法地方保護(hù)的危害實質(zhì)不在于地方標(biāo)準(zhǔn)的差異，而在于“地方標(biāo)準(zhǔn)的不確定性”。基于此，上海的司改試點在地方司改能動空間的拓展上，根據(jù)中央所設(shè)定的底線標(biāo)準(zhǔn)和倡導(dǎo)性方向，重點對地方法院在區(qū)域司法標(biāo)準(zhǔn)確立的權(quán)限、程序、效力進(jìn)行了探索。比如，新設(shè)自貿(mào)區(qū)法庭推出的極為獨特而透明的審判工作體制機(jī)制、被告人和辯護(hù)人申請證據(jù)收集合法調(diào)查的啟動、讓依法可公開的生效裁判文書全部上網(wǎng)、法官辦案差錯的層次標(biāo)準(zhǔn)及責(zé)任追究的差別性、裁判文書的合議庭合署簽名和責(zé)任比例分擔(dān)的落實等。而對于以上地方標(biāo)準(zhǔn)的“確定性”，上海的試點司改強(qiáng)調(diào)了宜由高級法院統(tǒng)一制定或確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，以避免地方司法標(biāo)準(zhǔn)過于分散；地方司法標(biāo)準(zhǔn)不能違反上位法，且只有在上位法模糊、缺位的空間內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)實際情況予以細(xì)化或先行先試；不統(tǒng)一的地方標(biāo)準(zhǔn)全部公開，因為公開的不統(tǒng)一仍然可讓人穩(wěn)定預(yù)期和理性選擇，而不統(tǒng)一又不公開則會讓人選擇性適用甚至無所適從，為司法地方化提供溫床；下級法院的地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)報備，上級法院認(rèn)為地方司法標(biāo)準(zhǔn)違背上位法和國家政策，或含有整體性地方保護(hù)內(nèi)容的，有權(quán)撤銷。

最后，改革又融入了地方治理共識的司法環(huán)境構(gòu)建。

推動上海的司改試點已成為“區(qū)域司法環(huán)境軟實力”的地方治理共識的核心部件，極具復(fù)制和樣板意義。當(dāng)前法律界對由中央和“兩高”統(tǒng)領(lǐng)司改的意義認(rèn)知一致，而對于參與地方治理的深層意義尚未形成共識。事實上，區(qū)域發(fā)展不平衡難以避免導(dǎo)致司法發(fā)展不平衡，因此改革應(yīng)立足于“發(fā)展階段性特征”?？梢哉f，上海的前期司改就是依據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣A(chǔ)、現(xiàn)實風(fēng)險、資源配置、成本效益、制度成敗和實施條件，甄別和評估不同選項后形成的成果，突出表現(xiàn)為對試點短期內(nèi)加劇的“案多人少”問題的回應(yīng)。上海司改試點能動地置身于提升區(qū)域司法環(huán)境的境界，正向度地借力上海市政府2015年1號課題的“行政治理條權(quán)下沉改革”、中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的國際慣例接軌及隨之商貿(mào)調(diào)解上位、行業(yè)性糾紛解決機(jī)構(gòu)在上海走向監(jiān)管松綁的門檻準(zhǔn)入、訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變、新建的特邀調(diào)解員和專家調(diào)解員從零散差異向系統(tǒng)整合，以及推動在試點法院內(nèi)部進(jìn)一步強(qiáng)化“扁平化”的審判組織改革，凸顯法官助理的崗位職能，讓員額法官逐步回歸審判權(quán)核心功能等的全面功能改造，有效地以“區(qū)域司法環(huán)境軟實力的提升”破解“案多人少”困局。

二、司改的律師職業(yè)空間變局

上海的司改試點以“一盤棋”的思路，協(xié)調(diào)和凝聚各方資源和力量積極穩(wěn)妥推進(jìn)，從不同地區(qū)、不同層級的司法工作實際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵試點地區(qū)在具體改革措施上積極探索，分類分層研究提出了實施方案，提供了許多可復(fù)制的經(jīng)驗，同時，也對律師的職業(yè)空間產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，以人財物省級統(tǒng)籌為改革路徑，作為司改目標(biāo)之一的法院、檢察院“去地方化”初步實現(xiàn)，律師辦案過程中司法受到地方黨政不當(dāng)干預(yù)的現(xiàn)象得到明顯改善。

司法權(quán)為中央事權(quán)，省級統(tǒng)管是向中央統(tǒng)管的過渡，目標(biāo)是為避免省以下同級地方政府的不當(dāng)干預(yù)，尤其是涉及政府重大利益的案件尤為明顯。目前，省級黨委的提名和審批權(quán)，主要是省內(nèi)各級法院的院級領(lǐng)導(dǎo)；高級法院黨組則負(fù)責(zé)法院其他中層和所有法官的提名和審批；同時推動了司法預(yù)算獨立，讓固定比例的法院預(yù)算得以獨立而非依附政府，只能由權(quán)力機(jī)關(guān)決定而不受行政隨意削減。讓“法院獨立”而不再輕易受到地方政府干預(yù)，變得更加可能，律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境得以改善。

第二，以審判權(quán)運行機(jī)制改革為切入點，使得法院內(nèi)部的“去行政化”成效初顯，律師辯護(hù)和代理的司法環(huán)境被極大改善。

法院內(nèi)部的行政化和科層化，是導(dǎo)致審判權(quán)難以獨立行使的另一頑疾，比如，審委會討論案件過多、院庭領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干預(yù)、審判長聯(lián)席會議的強(qiáng)勢影響力等等，合議庭或法官獨立難以實現(xiàn)。該輪司法改革針對這一問題，大刀闊斧地壓縮審委會討論案件比例（2015年全市審委會討論案件下降到0.1%）、取消審判長聯(lián)席會議制度、主審法官簽發(fā)法律文書（院庭長不能改變）、部分法院甚至直接取消庭室設(shè)置（比如，貴州省高級法院的“扁平化”改革）、執(zhí)行裁判權(quán)與實施權(quán)的分離、強(qiáng)調(diào)裁判文書說理的透徹性等，使得律師辦案過程中法院內(nèi)部的不當(dāng)行政干預(yù)情況得以大幅改觀。

第三，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立試點和幾類案件的集中管轄，使得避免審判地方化的局面進(jìn)一步得到改觀。

依托上海鐵路運輸法院，目前上海司改的進(jìn)一步司改舉措是把行政案件、破產(chǎn)案件、公司清算案件、環(huán)境案件（除崇明區(qū)法院保留環(huán)境審判庭）、食品藥品監(jiān)督案件、航空-鐵路-輕軌-航運等大交通案件，統(tǒng)一由上海鐵路運輸法院進(jìn)行“跨行政區(qū)劃”的集中一審管轄，并且是徹底的編制集中到該院，目的是通過這種方式嘗試地方對這幾類涉及政府利益、重大民生案件的不當(dāng)干預(yù)，這同樣也對律師執(zhí)業(yè)空間產(chǎn)生很大影響。

第四，司法隊伍與律師隊伍建設(shè)之間的人員流向與配置格局發(fā)生了一些變化。

上海推動司法改革以來，較于往年雖然法官、檢察官離職數(shù)量略有上升，但并沒有出現(xiàn)所謂的“離職潮”，法官和檢察官隊伍建設(shè)比較穩(wěn)定，尤其是在今年的薪酬配套性改革到位后，改革不導(dǎo)致工作斷層和人員流失的目標(biāo)得以較好實現(xiàn)。同時，上海推動的遴選律師進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的改革舉措具有里程碑意義。今后，可以考慮讓更多學(xué)者、律師暫先保留原身份，接受預(yù)備法官、候補法官、助理法官、試署法官、陪席法官的歷練、遴選及進(jìn)入“法官候選人名冊”。

楊力

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師。